CGR - Concepto 0067 de 2018

Contraloría General de la Republica 50D 21012010 09:11

Al Contestar Cite Este No.: 2018EE0063730 Fol:7 Anex:0 FA:0

O ORIGEN 80112-0FICINA JURÍDICA I IVAN DARIO GUAUOUE TORRES

CONTRALORÍA DESTINO HUUBERTH ALONSO GALLEGO QUIJANO

ASUNTO PROCESO AUDITOR. OBSERVACIONES.

ü ENERAL DE LA REPÚBLICA OBS

2018EE0063730(cid:9) III 111111111111111111111H11111111111111111111

• 06/

CGR—OJ- -201880112Bogotá, D.C., Señor

HUUBERTH ALFONSO GALLEGO QUIJANO

Profesional Universitario Contraloría General del Municipio de Santiago de Cali hgallego@contraloriacali.gov.co Celular 301 286 85 57

Referencia: Respuesta al radicado 2018ER0035743

Tema: (cid:9) Proceso auditor. Observaciones.

Respetado señor Gallego Quijano: Esta oficina recibió el oficio de referencia, por el cual formula consulta' jurídica, la

cual se procede a absolver en la siguiente forma:

1. Antecedentes Expone el peticionario que se encuentra "adelantando la AGEI Regular a la Gestión Fiscal del Municipio de Cali', y que en la fase de planeación se elaboró el plan de trabajo y el programa de auditoría definiendo la muestra de contratos y los proyectos a revisar.

Menciona también que el Municipio de Cali rindió el formato F28 A indicado el plan de acción 2017 ejecutado y que publicó también un cuadro 1S en su página

web que contiene la ejecución del plan de acción de 2017. En información adicional suministrada en otro correo, enlista todos los eventos en los cuales los sujetos de control pueden ejercer su derecho de defensa, e indica que el cuadro 1S contiene las explicaciones y observaciones por incumplimiento de los proyectos, y cuestiona allí si éste puede reemplazar las actas de las visitas fiscales. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cor@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia o

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Expuesto lo anterior, eleva los siguientes interrogantes: "1.) ¿Se puede formular una observación sobre proyectos y actividades de los proyectos que tuvieron una ejecución menor del 100%, sin haber realizado una verificación sobre la existencia de los documentos soportes de cada actividad en cuanto al nivel de ejecución que tuvieron dichos proyectos y sin haber realizado mesas de trabajo (con sus respectivas actas) con los responsables de los proyectos incumplidos? Teniendo en cuenta que esta observación se sustenta solamente en la rendición del Formato F28 A sobre el plan de acción ejecutado y lo publicado en la página web del Municipio con relación al cuadro 1S sobre el plan de acción

ejecutado? 2.)¿Se estaría violando el debido proceso si se hacen observaciones solamente con la rendición de la cuenta y lo publicado por el ente de control en su página WEB? 3.) ¿Se puede realizar una observación con base en los proyectos que se incumplieron (con menos del 100% de ejecución) y se encuentran dentro de la muestra obtenida durante la fase de planeación, con el plan de trabajo, sin que se haya realizado o suscrito mesas de trabajo (donde se haya indagado sobre las causas del incumplimiento), pero donde se haya verificado la existencia de documentos soportes del nivel de ejecución de los proyectos? 4.) Se puede hacer una observación donde se muestre por una parte, información rendida a este Ente de Control sobre los proyectos sin ejecución del 100% (sin verificación de soportes), por otra parte con los proyectos incumplidos donde hayan verificado los documentos soportes de los proyectos seleccionados como muestra del plan de trabajo y donde no se hayan levantado actas de mesa de trabajo con los responsables de la ejecución de los proyectos? Es decir se puede hacer una observación "combinada" con las anteriores situaciones?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control

fiscal. 2 Art. 25 Ley 1755 de 2015 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 (cid:9) cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia .71g

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Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"6. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscar6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 168

del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Revisados los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica no se observa estudios sobre la ejecución de las auditorías realizadas por los órganos de control fiscal territorial, en razón a ello se revisará el asunto puesto a consideración como sigue a continuación.

4. Consideraciones jurídicas Comprendida la situación expuesta, es propio referir que el artículo 268 numeral 1° de la Constitución Política asigna como función del Contralor General de la 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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República: "Prescribir los métodos y la forma de rendir cuenta los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación ( ..)", entretanto que la misma función se encuentra en cabeza de los contralores territoriales, como lo determina el inciso 6° del artículo 272 de la misma Carta: "Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 (.4".

Cada órgano de control territorial constituye una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal, por esto no es posible indicarle de qué manera debe ejercer la vigilancia y el control fiscal sobre uno de sus sujetos, como lo es el Municipio de Cali. Los sistemas de control fiscal y los principios que lo rigen están preceptuados en la Ley 42 de 1993 y los artículos 9 y 19 otorgan a la respectiva autoridad de control fiscal un amplio margen de decisión para su configuración. Compete a cada órgano de control fiscal ejercer la vigilancia a la gestión fiscal de sus sujetos de control, y de manera concreta sobre el ejercicio de la competencia de los órganos de control fiscal la Corte Constitucional en Sentencia C-832de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis ha referido lo siguiente: "Ha dicho esta Corporación que la competencia atribuida a los órganos de control fiscal se ejerce en dos momentos teleológicamente concatenados, sin que el segundo de ellos deba darse necesariamente en todos los casos. Así, en un primer

momento dichos órganos realizan el control fiscal dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, formulando al efecto las correspondientes observaciones, conclusiones, recomendaciones, y llegado el caso, las glosas que puedan derivarse del examen de los actos de gestión fiscal sobre los que se lleve a cabo su examen. Si con ocasión de esa vigilancia, en forma inmediata o posterior surge alguna información concerniente a hechos u omisiones eventualmente constitutivos de un daño al patrimonio público, procede la iniciación, trámite y conclusión del segundo momento, esto es, del proceso de responsabilidad fiscal." Visto lo anterior, se indicarán de manera general las herramientas que tiene la con Contraloría General de la República para la Auditoría de Desempeño. La Ley 42 de 1993 en el artículo 13 determina que uno de los sistemas de control fiscal, es el control de resultados que corresponde al "el examen que se realiza para establecer en qué medida los sujetos de vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período determinado." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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GENERAL DE LA REP Página 5 de 7 La Guía de Auditoría de la Contraloría General de la República contiene una Matriz de Calificación de la Gestión y Resultados sobre la cual refiere que: "La matriz está disponible en Excel con los porcentajes señalados en esta tabla o para ser ajustados cuando no se evalúe uno más subcomponentes dentro de uno de los componentes, caso en el cual los demás

subcomponentes deben llevarse a base 100. De la misma manera, cuando se decida no evaluar todo un componente, los demás componentes se califican y el total se lleva a base 100. Estas modificaciones deben estar debidamente justificadas en el plan de trabajo y aprobadas en el comité técnico.

Ejemplo: Si el total de la calificación de 25 puntos sobre el 70%, que corresponde a la suma de las ponderaciones de componentes evaluados.

Esta calificación se debe expresar en base 100%, lo que arrojaría una calificación del 35.71 (25100/70), que es la que se debe reflejar, como total de la calificación. La metodología a aplicar para evaluar las variables definidas en la matriz anterior será la adoptada para la auditoría por proyectos." Sigue la Guía de Auditoría de la Contraloría General de la República a través de un cuadro de Evaluación de Gestión y Resultados, ejemplificando lo que se debe evaluar indicando el componente, los principios, el objetivo de la evaluación, los factores mínimos y las variables a evaluar, así como la descripción para el procedimiento de cada uno de ellos así: "Control de gestión: el equipo auditor deberá evaluar la eficiencia y la eficacia de los procesos administrativos, los indicadores, el ciclo presupuestal y la población objetivo y beneficiaria del ente o asunto auditado. Para cada factor se utilizarán las siguientes variables de evaluación, así: Proceso administrativo: considerando la teoría administrativa, se evaluarán como mínimo los siguientes instrumentos gerenciales: dirección, planeación, organización, control (seguimiento y monitoreo) y ejecución.

Indicadores: evaluación de la formulación, oportunidad, confiabilidad de la

información o datos de las variables que los conforman, calidad, utilidad, relevancia y pertinencia de los resultados, de los indicadores presentados por el ente o asunto auditado. Gestión Presupuestal y Contractual: Evaluación del Manejo de recursos públicos (planeación, asignación, ejecución e impacto en la gestión fiscal) y adquisición de bienes y servicios. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 .#? cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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Prestación del Bien o Servicio: Capacidad para atender la demanda de los bienes o servicios ofrecidos; para satisfacer adecuadamente a los beneficiarios y usuarios, en condiciones de cantidad, calidad, oportunidad, costo, cobertura y beneficios.

Control de resultados: el equipo auditor establecerá el grado de cumplimiento de los objetivos misionales en términos de cantidad, calidad, oportunidad y su coherencia con el Plan Nacional de Desarrollo y/o planes del sector.

Complementariamente, se determinará el grado de avance y cumplimiento de las metas establecidas en los planes, programas y proyectos del ente o asunto auditado en términos de cantidad, calidad, oportunidad, resultados y satisfacción de la población beneficiaria, así como, su coherencia con los objetivos misionales." Los anteriores lineamientos los despliega la Contraloría General de la República cuando se trata de una Auditoría con Enfoque Integral. No obstante si se trata de una Auditoría independiente de Desempeño,9 la

Contraloría General de la República cuenta actualmente con: i) la Resolución Reglamentaria Orgánica No. 0009 del 2 de agosto de 2016 "Por la cual se establecen los lineamientos generales para la Auditoría de Desempeño en la Contraloría General de la República como instrumento de control fiscal posterior y selectivo, dentro del marco de las Normas Internacionales de Auditoría para las Entidades Fiscalizadoras Superiores — ISSAls" que tiene como objeto establecer la definición, enfoque, propósito, competencia y fases para la realización de las Auditorías de Desempeño en la Contraloría General de la República, 10 ii) la Resolución Reglamentaria Orgánica No. 0015 de 2017 "Por la cual se adopta la Guía de Auditoría de Desempeño como instrumento de control fiscal posterior y selectivo, en el marco de implementación de las Normas Internacionales de Auditoría para las Entidades Fiscalizadoras Superiores — ISSAI" que se aplica atendiendo los lineamientos y directrices que emita el Despacho del Contralor 9 Resolución Reglamentaria Orgánica No. 0009-2016 Artículo Segundo: "La Auditoría de Desempeño, como medio de vigilancia y control fiscal posterior y selectivo, es una revisión independiente, objetiva y confiable de la gestión fiscal y de los resultados de la Administración Pública, con el fin de determinar si las políticas, programas, planes, proyectos, acciones, sistemas, operaciones, actividades u organizaciones de los sujetos vigilados operan de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia; y si existen áreas de mejora. La Auditoría de Desempeño también tiene en cuenta las consideraciones valoración de costos

ambientales y la equidad. " 10 Artículo 1° Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 o cgr4contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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General de la República, y iii) la Guía de Auditoría de Desempeño que contiene la metodología para adelantarla. Dentro de las fases para la Auditoría de Desempeño se encuentra la Etapa de Ejecución según la cual: "En la etapa de ejecución se lleva a cabo el desarrollo del trabajo de campo, la recopilación y análisis de los datos, así como la obtención de las evidencias suficientes, confiables y relevantes para respaldar los resultados, las observaciones y las conclusiones de la auditoría. A lo largo de este proceso debe considerarse el valor agregado de la auditoría y sus beneficios. Al emitir sus observaciones y conclusiones, el equipo auditor no podrá asumir responsabilidades ni funciones que son de competencia de los sujetos y entes vigilados." Nótese que la Contraloría General de la República cuenta con varias herramientas para evaluar y analizar temas como los propuestos, que tal y como se observa de lo descrito deben seguirse los lineamientos que imparta el Contralor General de la República para el ejercicio de la vigilancia y control fiscal de sus sujetos de control.

5. Conclusiones Corolario de lo anterior, corresponde prescribir los métodos para el ejercicio proceso auditor a cada contraloría territorial, atendiendo a que éstas son organismos autónomos e independientes.

No puede éste Ente de control fiscal señalar como debe proceder la Contraloría

General del Municipio de Santiago de Cali en el ejercicio del proceso auditor a su sujeto de control: Municipio de Cali. Cordialmente;

IVÁ AUQUE TORRES

Dir Oficina Jurídica

Proyectó: Johana Milena Valenzuela Pardo

Revisó: Néstor Iván Arias Afanador

Radicado: 2018E R0035743

Archivo: 80112-033 Conceptos Jurídicos.

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