CGR - Concepto 0072 de 2020

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CGR - OJ - ______ de 2020

80112Bogotá D.C., Señora CATERIM HOYOS LEYVA ch .abogada@hotmail.com Referencia: Respuesta a su oficio radicado con SIGEDOC 2020ER0042080; Sipar 2020-179878-82111fi CO Tema: Suspensión de términos -·Actuaciones de control fiscal Respetada señora: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia 1 , la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente.

En oficio plantea la siguiente situación y consulta jurídica: "Respetuosamente quisiera resolver una duda, la Contraloría Municipal de Pereira, en la RESOLUCIÓN Nro. 117 DEL 27 DE ABRIL DE 2020, prorrogo la suspensión de términos hasta el próximo 11 de mayo, la cual se adjunta, sin embargo, para el proceso auditor no se encuentran suspendidos, asevera en esta resolución; ahora bien, en la RESOLUCIÓN No. 108 DEL 25 DE MARZO DE 2020, si se suspendieron los términos para los procesos auditores desde el día 25 de marzo al día 14 de abril del 2020. Por lo anterior, y ante ustedes como órgano de cierre, quisiera preguntar si ¿la contraloría municipal, no se debe atender la normatividad nacional y procurar garantías incluso en los procesos auditores? y no solo los procesos de 1 Siendo oportuno informar que el cómputo de los términos fue suspendido a partir del 16 hasta el 31 de marzo de 2020 por

disposición de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 0063 del 16 de marzo de 2020 de la CGR. Igualmente, se suspendió la prestación del servicio y todas las labores administrativas y misionales en la Contraloría General de la República, los días 6, 7 y 8 de abril de 2020 y en consecuencia, los términos por disposición de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 0066 del 02 de abril de 2020 de la CGR. Adicionalmente, para la atención de peticiones y consultas, Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 006 del 30 de marzo de 2020 de la CGR, se determinó dar cumplimiento al artículo 5º del Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020, el cual dispone la ampliación de los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 para atender peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 7 Responsabilidad Fiscal, Indagación Preliminar, Administrativos Sancionatorios, Disciplinarios, Jurisdicción Coactiva. Considero que suspender los términos en una resolución, y luego prorrogar la suspensión solo para algunos procesos, genera una inseguridad jurídica para quienes deben ejercer su derecho de defensa.

Para finalizar quisiera entonces, conocer su concepto al respecto para lo cual adjunto las resoluciones antes mencionadas."

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos Jo soliciten"7 .

Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Con.traloría General de la República en Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página2 de 7 calidad sólo la tienen las posIcIones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente Doctrinal de la Oficina Jurídica.

En concepto CGR-OJ-053-2020, radicado 2020EE0047011 de fecha 07 de mayo de 2020, respecto de la suspensión de términos que trae el artículo 129 del Decreto

403 del 16 de marzo de 2020, modificatorio del artículo 13 de la Ley 61 O, concluyó: "5. Conclusiones. El artículo 129 del Decreto Ley 403 de 2020, que modificó el artículo 13 de la Ley o 61 de 2000, si bien aclara algunos aspectos procesales, mantiene la línea normativa previamente considerada en la Ley 61 O de 2000, en el entendido que el computo de los términos previstos en la Ley 61 O de 2000 se suspenderá en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, por la tramitación de una declaración de impedimento o recusación hasta la comunicación de la decisión correspondiente, o por la proposición de conflicto de competencias. A los cuales, como se anotó en el concepto CGR-OJ-009-2018, se puede adicionar el conflicto de competencias que trata el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. En tales casos, se aclara no hay una adición al término de prescripción, sino que opera una suspensión en el cómputo de dicho término. Así de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 61 O de 2000, modificado por el artículo 127 del Decreto Ley 403 de 2020, la prescripción de la responsabilidad fiscal es de cinco años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, es claro que ese término" se cuenta de fecha a fecha y que no es posible interrumpirlo para descontar los días por ejemplo de vacancia, festivos, ni tampoco el cierre del Despacho por razones diferentes a las contempladas en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000, modificado por el artículo

129 del Decreto 403 de 2020, por tanto, no puede aducirse cualquier causa para interrumpir los términos de prescripción del proceso de responsabilidad fiscal por cualquier razón a discrecionalidad del operador jurídico. Ahora bien, se considera que en cada proceso administrativa de responsabilidad fiscal, es competencia de los respectivos Contralores territoriales interpretar y dar efecto jurídico a las previsiones de los artículos 9 y 13 de la Ley 61 O de 2000, no siendo esta Oficina competente para realizar un listado de los casos de los eventos que se enmarcan dentro de los conceptos de la fuerza mayor o del caso fortuito, máxime cuando, además de la autonomía administrativa que prevé el artículo 1 de la Constitución Política, los autos o actos administrativos de suspensión. de términos pueden ser objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siendo aquella jurisdicción la competente para dirimir cualquier conflicto respecto de la aplicación normativa de la suspensión de términos en los procesos de responsabilidad fiscal." (Subrayado fuera de texto) todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página3 de 7

4. Consideraciones jurídicas.

Con el fin de aportar elementos que contribuyan a su análisis, se abordará la temática de forma general y abstracta respecto de las contralorías territoriales, sin

perder de vista que en su autonomía el tema también ha tenido un tratamiento por parte de la Contraloría General de la República, como puede observarse en la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No. REG-EJE-0064-2020 del 30 de marzo de 2020, así como también durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se ha dispuesto de requerimientos de reporte de información, tales como los precisados en la Circular No. 06 de 20209 expedida por el Contralor General de la República. 4.1. Problema Jurídico. ¿Deben las contralorías territoriales suspender la función pública de vigilancia y control fiscal que ejercen por efecto de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional? De manera preliminar se aclara que la Contraloría General de la República no es órgano de cierre, y de acuerdo con la autonomía administrativa prevista en el artículo 1 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que los actos administrativos de suspensión de términos proferidos por las contralorías pueden ser objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por ser aquella jurisdicción la competente para dirimir cualquier conflicto respecto de la aplicación normativa de la suspensión de términos en las actuaciones y procesos de vigilancia y control responsabilidad fiscal, resulta claro que esta Oficina carece de competencia para pronunciarse respecto de casos particulares y concretos. Así mismo, se considera que la función pública de vigilancia y control fiscal que ejercen tanto la Contraloría General de la República como las contralorías territoriales de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 267, 268 y 2727 de la

Constitución Política no se encuentra suspenda por causa de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, máxime cuando, en el marco de la urgencia manifiesta por COVID-19 se implementan procesos de contratación pública mediante la selección directa señalada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, donde ha de tenerse en cuenta que el artículo 43 de la Ley 80 de 1993 prevé un control fiscal inmediato y obligado sobre este tipo de contratación. 4.2. Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020. 9 Circular No. 06 de 2020 que puede consultar en la página institucional https://www.contraloria.gov.co, o en el link: https://www.contraloria.qov.co/documents/20181 /1768170/Ci rcular+N. 6. P DF/04bdc71 c-9b4d-42c2-86fd-87db435d2efe Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 7 Dentro de las diferentes directrices que ha adoptado el Gobierno Nacional, además de las medidas que toman los gobiernos territoriales para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVI0-19, las cuales por la naturaleza misma del fenómeno son susceptibles de diversas modificaciones, se encuentra que el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 "Por el cual se declara un Estado

de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional', profirió el Decreto 491 de 2020 de marzo de 2020 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020 que en sus motivaciones señala: "Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos-del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares. Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios·a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio. . ( ... ) Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando

el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales. ( ... ) Que, de igual manera, se debe garantizar la atención a los administrados y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales mediante el uso de medios tecnológicos y de telecomunicación sin afectar los servicios que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garanticen el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado." En dicho contexto, la mayor parte del articulado se ocupa en adoptar medidas especiales para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas en el marco de la emergencia, solamente el artículo 6 del Decreto 49l de 2020 desarrolla Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 7 lo pertinente a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, de la siguiente forma: "Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o

jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y iustificación de la situación concreta. En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia ... " (Subrayas y negrillas fuera de texto) Conforme lo anterior, la regla general es continuidad en la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, debiéndose adoptar medidas y protocolos de prestación del servicio que propendan por una adecuada gestión del riesgo sanitario. Mientras que será potestativo de las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del Decreto 491 de 2020, el suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia. Suspensión de términos que, como lo detalla el inciso segundo de la norma antes

trascrita, se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

5. Conclusiones.

Las contralorías territoriales desarrollan la función pública de vigilancia y control fiscal de acuerdo con lo dispuesto en los artículos268 y 2727 de la Constitución Política, teniendo entre otras responsabilidades el adelantar el control fiscal Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 7 inmediato y obligado dispuesto por el artículo 43 de la Ley 80 de 1993 respecto de la contratación de selección directa señalada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993. f El artículo 13 de la Ley 61 O de 2000, modificado por el artícll0 129 del Decreto 403 de 2020, es norma que trata la suspensión de términos en materia fiscal, mientras que el artículo 6 del Decreto 491 de 2020 regula la suspensión de términos en las actuaciones administrativas en el marco del actual Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, norma que dada la naturaleza de la emergencia es susceptible de modificaciones y adecuaciones en razón de las demás directrices que se impartan desde el Gobierno Nacional como desde los territoriales. En tal sentido, es competencia de los respectivos Contralores territoriales interpretar y dar efecto jurídico tanto a la suspensión de términos prevista en el

artículo 13 de la Ley 61 O de 2000, como a la prevista en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020. Toda vez que, los autos o actos administrativos de suspensión de términos pueden ser objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que es la competente para dirimir cualquier conflicto respecto de la aplicación normativa de la suspensión de términos en los procesos administrativos que adelantan las contralorías territoriales, es atribución de las personas que cuenten con interés legítimo el determinar si activan o no dicho control jurisdiccional. Cordialmente,

JULIÁfi

Director Oficina Jurídica

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Proyectó: Andrés Ramírez Guacaneme

N.R. Sigedoc 2020ER0042080; Sipar 2020-179878-82111-CO TDR 80112-033 Conceptos Jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 7