CGR - Concepto 0073 de 2021

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

073

CGR-OJ- ---------de 2021

80112o.e., Bogotá Señora

CINDY KATERINE MARTÍNEZ MURTE

Profesional Especialista Control Interno

CAPITAL SALUD EPS-S

auditorcontrolinterno@capitalsalud.gov.co

Referencia: Radicado Interno: 2021 ER0043002

Tema: PROCESO AUDITOR DE LA CGR - Objeto de la auditoría.

Respetada señora Cindy, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia 1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes La peticionaria pregunta lo siguiente: "En el marco de las competencias de vigilancia y control asignadas a la Contraloría General de la República en desarrollo del Plan de Vigilancia y Control Fiscal que se adelanta en las entidades del distrito, solicito respetuosamente se informe sí dentro de las competencias asignadas a los equipos de auditoría, específicamente los relacionados con auditorías de cumplimiento y demás modalidades previstas se encuentra contemplado y/o normado la verificación, análisis y auditoría de información correspondiente a vigencias no previstas en el objeto de la auditoría y que no fueron notificadas a las entidades auditadas en el momento de presentación del proceso auditor. En caso afirmativo, agradezco se señale las disposiciones normativas que reglan dicha facultad". 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a

su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contra/oría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que Je sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen

para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo so/iciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de según el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado en forma específica sobre el tema objeto de consulta. 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 1 2 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:(. .. ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica

de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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4. Consideraciones Problema jurídico: ¿Dentro de ía regulación de las auditorías de la CGR, se encuentra prevista la revisión de información de vigencias diferentes a la que constituye el objeto de auditoría, sin que se haya notificado al auditado al hacer la presentación de la auditoría?

Previo a resolver su petición, es necesario recabar sobre la competencia de la Contraloría General de la República y en consecuencia hacer la salvedad que el ente de control fiscal ejerce sus funciones a partir de los mandatos de rango constitucional9 . Dada la importancia que tiene la función administrativa para el logro de los fines esenciales del Estado, el Estatuto Constitucional, ha previsto controles externos a la gestión de la entidad encargada de la misma. En esa categoría se encuentran las contralorías como órganos autónomos e independientes de ésta. En este sentido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo No.04 de 2019, la vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República­ CGR-, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. Así, teniendo en cuenta que Capital Salud EPS es sujeto de control fiscal de la

Contraloría General de la República a través de la Contraloría Delegada para el Sector Salud, la consulta se responderá en términos generales y se hace la salvedad que en cada caso particular y concreto el funcionario competente tomará las decisiones que le correspondan. 4.1. Documento "Principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorías en la CGR" De acuerdo con el Documento "Principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorías en la CGR", mediante el cual se incorporan las normas internacionales de control fiscal a la regulación interna, el Plan de Vigilancia y Control Fiscal, es un documento de direccionamiento estratégico que compila y contempla las decisiones de la alta dirección de la CGR, respecto a la programación de auditorías a sujetos de vigilancia y control fiscal, políticas públicas, programas, proyectos de inversión, recursos públicos y temas de prioridad nacional, sobre los cuales la CGR ejercerá vigilancia y control fiscal durante un período determinado. La auditoría al Balance General de Hacienda Publica que ejecuta la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, con base en los resultados de las auditorías financieras, será programada en cada vigencia fiscal en el PVCF. 9 Constitución Política, artículos 119, 267, 268 Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia ,-:iiP·''... /

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4 El Plan debe cumplir los siguientes objetivos: ■ Definir los sujetos de vigilancia y control fiscal a ser auditados de acuerdo con el

horizonte de planeación definido. ■ Registrar el tipo de auditoría, el objetivo general y el asunto o materia a auditar. ■ Identificar el presupuesto apropiado y ejecutado del asunto o materia a auditar. ■ Establecer las fechas estimadas de inicio y de terminación de las auditorías. ■Maximizar el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, considerando la disponibilidad del talento humano y de los recursos físicos, tecnológicos y financieros y el aprovechamiento de los sistemas de información en la CGR como el SIRECI y el SIGA. ■ Facilitar el seguimiento y control al desarrollo del proceso auditor. Señala dicho documento en relación con la temporalidad del horizonte de planeación - PVCF, que se trata del período en el cual se programarán y llevarán a cabo las auditorías y la vigencia objeto del proceso auditor. Dicha temporalidad será definida por el Contralor General. El Plan de Vigilancia y Control Fiscal, debe ser aprobado por el Comité Directivo, para cada vigencia junto con los objetivos generales de las auditorías programadas, según la priorización de sujetos. La conformación de este comité será definida por el Contralor General de la República mediante acto administrativo. Otro aspecto que se debe tener presente es que la cuenta rendida en el aplicativo SIRECI por el sujeto de control fiscal, sobre la vigencia fiscal que se esté auditando, tiene que ser considerada por el equipo auditor, como insumo para el fenecimiento o no que se profiera. El Contralor General, Contralor Delegado Sectorial o lntersectorial, o Director de Vigilancia Fiscal, Gerente Departamental o Directivo de la Gerencia Departamental Colegiada, previo al inicio de la auditoría, en reunión con el representante legal o su

delegado, presenta al equipo auditor y hace entrega de la comunicación escrita de la presentación suscrita por el Contralor Delegado, Contralor lntersectorial - el Coordinador General para la Vigilancia y Control Fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías o Presidente de la Colegiatura y se da por instalada la Auditoría. De la sesión se elaborara una ayuda de memoria. Igualmente, de acuerdo con la modalidad de auditoría, de requerirse y previo a la instalación de la misma, se podrá realizar una presentación a la entidad sobre el tema objeto de auditoría, e informar sobre la realización de visitas exploratorias y entrevistas preparatorias. 4.2. Auditoría de Cumplimiento En relación con la Auditoría de Cumplimiento de la CGR, señala la Guía que consiste en la evaluación independiente, sistemática y objetiva mediante la cual se recopila y Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 obtiene evidencia para determinar si la entidad, asunto o materia a auditar cumplen con las disposiciones de todo orden, emanadas de organismos o entidades competentes que han sido identificadas como criterios de evaluación. Para tal efecto, se deberá obtener evidencia suficiente y apropiada para establecer el estado de cumplimiento del asunto o materia en cuestión, frente a los criterios establecidos en el alcance de la auditoría, cuyos resultados estarán a la disposición de los sujetos de control y de los usuarios previstos. En relación con el asunto o materia a auditar, puede comprender cualquier tipo de

actividad, planes, programas, recursos, operaciones, transacciones y demás aspectos que integran la gestión fiscal de la administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Corresponde a las expresiones "asunto o materia en cuestión", "asunto o materia a evaluar", "asunto o materia controlada", etc. Será la información, condición o actividad que se mide o evalúa de acuerdo con ciertos criterios dependiendo del objetivo de la auditoría, se define por el alcance de la auditoría. El alcance de la auditoría es una manifestación clara del enfoque, aspectos y los límites de la auditoría en términos de cumplimiento del asunto o materia en cuestión en función con los criterios establecidos. Este alcance es influenciado por la materialidad y el riesgo, y en él se determina cuales sujetos de control fiscal y qué partes de los mismos serán cubiertas. Antes del inicio de la auditoría debe determinarse cuál será la evaluación que se hará definiendo el período aplicable a ésta. Ahora bien toda auditoría debe surtir una etapa de planeación la cual inicia con la programación de la entidad a ser examinada y las áreas o asuntos específicos objeto de examen. En este proceso inicial se identifica de manera clara el alcance de la auditoría, incluyendo el enfoque y los límites de la auditoría en términos de cumplimiento. La determinación del asunto o materia en cuestión y los criterios es de los primeros pasos a realizar. Estos pueden estar estipulados por la ley o por el mandato de la CGR. Las actividades de la auditoría inician con la asignación de trabajo elaborada por el supervisor y aprobada de acuerdo a lo definido en el documento de Principios

Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, en esta se debe establecer claramente el objetivo general y específicos con relación a la materia o asunto a evaluar, así como las fuentes de criterio específicas para esta materia o asunto en relación con la gestión fiscal. Una vez que los auditores reciben la asignación de trabajo de la auditoría incluida en el Plan de Vigilancia y Control Fiscal - PVCF realizan las actividades de la Fase de Planeación. Adicionalmente, realizarán una reunión entre el equipo de auditoría asignado y los responsables de la entidad auditada para comunicar el inicio del proceso. En esta reunión se hará entrega del oficio de presentación del equipo de auditoría y el Formato Modelo de Carta de Salvaguarda para el diligenciamiento, firma y posterior entrega por parte del representante legal de la Entidad; la identificación Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia 6 clara y precisa del alcance y los límites de la auditoría en términos de cumplimiento; la determinación de los criterios de auditoría. Estos pueden estar estipulados por la Ley o por el mandato de la CGR; la comprensión por parte del equipo auditor de los objetivos generales, específicos y la materia o asunto a examinar enunciados en la asignación de trabajo; la comprensión del control interno de la entidad, asunto o proceso a auditar; determinación de la materialidad de auditoría (cuantitativa/cualitativa); identificación de riesgos; la Estrategia de Auditoría; y, la estimación de recursos (financieros, humanos y técnicos) para realizar la auditoría, el

cronograma de actividades de la fase de ejecución e informe y del plan de visitas, debidamente justificados. El resultado de las actividades previstas en los literales anteriores se incluirá en el plan de trabajo de la auditoría, el cual debe ser aprobado en los términos establecidos en el documento de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorias en la CGR. 4.3. Auditoría Financiera De acuerdo con la Guía de Auditoría Financiera de la CGR, esta auditoría es un examen independiente, objetivo y confiable de la información financiera y presupuesta! que permite determinar, en el caso de un sujeto de control y vigilancia fiscal, si sus estados financieros y su presupuesto reflejan razonablemente los resultados, los flujos de efectivo u otros elementos que se reconocen, se miden y se presentan en los mismos. Asimismo, el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación financiera; y comprobar que en su elaboración y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes. El supervisor como mínimo con un día de antelación al inicio de la auditoría debe crear la asignación de trabajo en el sistema de información de auditorías y la comunicará a cada integrante del equipo auditor. Tal asignación, entre otras cosas, deberá contener la vigencia a auditar. Como estrategia discrecional de cada Contraloría Delegada y teniendo en cuenta la naturaleza, complejidad y riesgos de los sujetos de control y vigilancia, se podrá programar el inicio de la auditoria antes de que finalice la vigencia fiscal a auditar. En el cronograma de la auditoría se deben tener en cuenta las fechas establecidas de

reporte de información por los sujetos de control, con el fin de alinear el desarrollo de los procedimientos conforme a los momentos en que se obtenga la información oficial. El equipo auditor debe obtener conocimiento a través de SIRECI, sobre el plan de mejoramiento relacionado con los hallazgos de origen presupuesta! y financiero de la auditoría anterior. Estos hallazgos se trasladarán a un formato denominado "Efectividad del Plan de Mejoramiento" con el fin de consignar las respectivas conclusiones en la etapa de ejecución. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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7 El alcance de los procedimientos de auditoría debe ser consistente con los objetivos establecidos. Para el caso de las auditorías financieras de la CGR el alcance no se limita a desarrollar procedimientos para obtener una seguridad razonable sobre los estados financieros, sino que incluye además la evaluación del presupuesto, y del control interno financiero, así como la determinación de la efectividad del plan de mejoramiento que consiste en la verificación de la efectividad de las acciones desarrolladas por el sujeto de control para contrarrestar las causas de los hallazgos de origen financiero o presupuesta!, establecidos por la CGR en las últimas actua­ ciones micro. los auditores durante la fase de ejecución verificarán que los hallazgos hayan sido subsanados, así como si algunos de ellos se repiten, de lo cual dejará evidencia en papeles de trabajo. En caso de que hayan superado el 80% o más de los hallazgos,

se considera que el plan es efectivo, de lo contrario se considera inefectivo. Al inicio de la auditoría el Contralor General, el Contralor Delegado o Director de Vigilancia Fiscal, el Gerente Departamental o Directivo de la Gerencia Departamental Colegiada realizarán una reunión con el sujeto de control objeto de auditoría, con el fin de presentar el equipo auditor, el supervisor y el director de vigilancia fiscal; los objetivos de la auditoría; el tiempo estimado para su ejecución; la solicitud de disposición efectiva en el suministro de información y aclarar su responsabilidad en la oportunidad y confiabilidad de dicha información. Adicionalmente, es necesario acordar quién será el o los responsables de entregar la información al equipo auditor, así como la organización de la logística para el desarrollo de la auditoría. 4.4. Auditoría de Desempeño De conformidad con lo estipulado en la Guía de Auditoría de Desempeño de la CGR, este tipo de auditoría es una revisión independiente, objetiva y confiable de la gestión fiscal y de los resultados e impactos de la Administración Pública, con el fin de determinar si las políticas institucionales, programas, planes, proyectos, acciones, sistemas, operaciones, actividades u organizaciones de los sujetos vigilados operan de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia; y si existen áreas de mejora. Para la identificación de los temas o asuntos a auditar deben tenerse en cuenta fuentes como: los lineamientos del Contralor General de la República para la planificación y programación del PVCF; el Plan Estratégico de la CGR; el Plan Nacional de Desarrollo; los diagnósticos y mapas de riesgo sectoriales e

intersectoriales (estudios macro.económicos y sectoriales o del Grupo Macro de Regalías); antecedentes de revisiones anteriores; prioridades nacionales; medios de comunicación; informes externos de las entidades, academia, gremios; sistemas de información de desempeño; interés público o del Congreso. Adicionalmente debe Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co e Bogotá D.C., Colombia ,

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? 8 considerarse la participación de los ciudadanos, con base en los mecanismos implementados por la CGR para tal efecto. La planeación operativa está a cargo del equipo auditor asignado. En esta etapa se realiza el levantamiento de información relevante sobre el tema objeto de estudio que permita alcanzar suficiente conocimiento del mismo para planear adecuadamente la auditoría antes de su ejecución. Su objetivo es definir los aspectos específicos que se van a estudiar, el alcance, los objetivos de la auditoría, la metodología, los recursos, los costos, y el tiempo estimado para su realización; de manera que pueda adelantar una auditoría de calidad, llevada de forma económica, eficiente, eficaz y oportuna, administrada como un proyecto, lo cual implica la planeación, organización, aseguramiento, gestión, liderazgo y control de recursos para lograr las metas establecidas. El estudio previo se desarrolla una vez se ha generado la asignación de trabajo y se conoce el objetivo preliminar de la auditoría; debe realizarse en las instalaciones de la CGR. El término para realizarlo debe comunicarse al equipo auditor con la asignación

de trabajo. El objetivo del estudio previo es obtener suficiente conocimiento del asunto para corroborar que la auditoría puede conducirse de acuerdo con las políticas de Auditoría de Desempeño y para desarrollar un plan de trabajo que sirva de base para realizar la auditoría de manera ordenada, eficiente, que genere un valor agregado. El estudio previo es una recopilación y análisis de información, que permite al equipo auditor documentarse lo suficiente para validar o actualizar antecedentes del tema y evaluar los problemas de auditoría alternativos; así como para ajustar el objetivo general; y proponer el alcance, los costos, los términos de la ejecución, requerimientos de personal, objetivos específicos, áreas de interés, criterios y alcance de la auditoría. Es importante tener en cuenta que la actividad de recolección y análisis de información es un proceso continuo y dinámico, que se inicia en la fase de planeación de la auditoría, y se debe actualizar y analizar en el transcurso de la misma. Definida la auditabilidad del asunto con el estudio previo, se debe profundizar en el conocimiento del tema o problema que se va a fiscalizar. Este conocimiento debe permitir la identificación de aspectos importantes del objeto a auditar para elaborar Plan de Trabajo. El Contralor General, Contralor Delegado Sectorial o Contralor Delegado lntersectorial - Regalías, o Director de Vigilancia Fiscal, Gerente Departamental o Directivo de la Gerencia Departamental Colegiada en reunión con el representante legal de la(s) entidad(es) auditada(s) o su Delegado, presentará al equipo auditor y entregará comunicación escrita de la presentación suscrita por el Contralor Delegado, Sectorial,

Contralor Delegado lntersectorial - Regalías o Gerente Departamental, dando por instalada la auditoría. Se debe dejar registro de la sesión en ayuda de memoria. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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9 En la comunicación que se envía al auditado se informa de manera oficial a sobre la realización de la auditoría, especificando el asunto a auditar, el objetivo general de la auditoría, y los integrantes del equipo auditor.

5. Conclusiones El proceso auditor en cualquiera de sus modalidades está comprendido por una serie de etapas, dentro de las cuales se encuentra la planeación. En desarrollo de esta etapa, entre otros aspectos, deberá definirse el objeto o materia a auditar, lo que posteriormente le deberá ser comunicado al auditado.

Esto no obsta, para que en ejecución de la auditoría, el auditor pueda remitirse a otras vigencias, por ejemplo, para efectos de determinar la efectividad del plan de mejoramiento para lo cual se verifican las acciones desarrolladas por el sujeto de control para contrarrestar las causas de los hallazgos de origen financiero o presupuesta!, establecidos por la CGR en las últimas actuaciones micro. Los auditores durante la fase de ejecución verificarán que los hallazgos hayan sido subsanados, así como si algunos de ellos se repiten. Cordialmente, Proyectó: Erika Cure t!.,CRevisó:· Lucenith Muñoz Arenas fi

Radicado: 2021 ER0043002

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia