CGR - Concepto 0078 de 2020

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

078

CG R-OJ- --------- 2020

80112Bogotá D.C., HELMER FORERO Contraloría Valle del Cauca helmer forero@contraloriavalledelcauca.gov.co Referencia: Radicado Interno: 2020ER0048759 de 26 de Mayo de 2020.

Tema: MULTAS POR NO COMPARECENCIA A CITACIONES EFECTUADAS POR LAS CONTRALORÍAS. Multas: Artículo 81, Literal j) Decreto 403 de

2020. Modificatorio del Artículo 101 de la Ley 42 de 1993.

Respetado señor Forero: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CG Rrecibió la consulta citada en la referencia 1, la cual respondemos a continuación:

1. Antecedentes El peticionario pregunta acerca del alcance que debe darse al artículo 101 de la Ley

42 de 1993 y artículo 2°., numeral 17 del Acto Legislativo No. 4 de 2019, referido a la competencia que tienen los Contralores para imponer sanciones de multa, cuando las personas no comparecen a las citaciones que les formulen los entes de control. El peticionario pregunta lo siguiente:

1. Su aplicación. 2. ¿A qué tipo de citaciones se refiere? 3. ¿Es viable sancionar a varios sujetos de control, cuando no asistan a escuchar en Audiencia de Rendición de Cuentas por parte del Contralor, dirigido a la comunidad o servidores públicos?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de

carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia ,

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2 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría GeneraJ'G, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Genera/'14 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "/as consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República '6 .

En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal'€ y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos Jo soliciten '7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Consideraciones jurídicas 3.1. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica La Oficina Jurídica se ha pronunciado sobre el proceso administrativo sancionatorio fiscal mediante conceptos Nos: CGR-OJ. 004 de 08-01-2020 con Radicado No. 2020IE0000913 CGR-OJ. 029 de 25-03-2020 con Radicado No. 2020EE0027051 CG R-OJ-039 de 13-042020 con Radicado No. 2020EE0037688 3.1.1. Problema jurídico 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000

6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contralorí a General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA . 3 ¿Es viable sancionar a varios sujetos de control, cuando no asistan a escuchar en Audiencia de Rendición de Cuentas por parte del Contralor, dirigido a la comunidad o servidores públicos? 3.2. El Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal en el marco jurídico de las Leyes 42 de 1993 y 1474 de 2011 La facultad sancionatoria fue atribuida al Contralor General de República en el artículo 268, numeral 5, de la Constitución Política. En desarrollo del mandato constitucional, la Ley 42 de 1993, "Sobre la organización del Sistema de Control Fiscal Financiero y los Organismos que lo ejercen", en los artículos 99, y s.s. les confirió a los contralores precisas facultades para imponer sanciones en forma directa o para solicitar al

nominador su aplicación. Esta atribución fue otorgada con el fin facilitar el ejercicio de la función fiscalizadora, constriñendo a los sujetos pasivos de control fiscal para que cumplieran las obligaciones que tienen para con el Órgano Fiscalizador. De conformidad con el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, si bien es cierto otorgaba competencia a los organismos de control para imponer sanciones de multa, fue la Corte Constitucional quien analizó su naturaleza y su esencial propósito de facilitar el ejercicio del control fiscal. El marco constitucional y legal antes señalado, determinaba los fundamentos sustantivos para adelantar el proceso administrativo sancionatorio fiscal y en materia procesal, la Ley 1437 de 2011, se constituía en el fundamento normativo para tal efecto. El capítulo V del título II de la Ley 42 de 1993, reglamentaba el régimen de sanciones y facultaba a los contralores para su imposición, cuando hubiera lugar, en el ejercicio de la vigilancia y control de la gestión fiscal de la administración pública o particulares cuando manejen fondos o bienes públicos, señalando sus causales, forma y monto de las mismas. Cabe precisar que la Ley 42 de 1993, estaba referida a la viabilidad para imponer sanciones a quien en la administración ostentara la calidad de gestor fiscal. En este orden, el funcionario competente adelantaba el proceso administrativo sancionatorio fiscal, dentro del marco jurídico señalado. Posteriormente el artículo 114 de la Ley 1474 de 2011, "Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de

corrupción y la efectividad del control de la gestión pública, faculta a los organismos de control fiscal para requerir de entidades públicas y particulares, la información necesaria para alcanzar el fin de la acción fiscal, cual es la determinación de la responsabilidad fiscal de los presuntos autores de un daño al patrimonio del Estado. Cabe precisar que la disposición legal estaba en la Subsección 111 Disposiciones comunes al procedimiento ordinario y al procedimiento verbal de responsabilidad Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 fiscal, luego es una inferencia lógica, que su regulación está dada para el proceso de responsabilidad fiscal, cualquiera que fuere su trámite, ordinario o verbal. Recordemos la norma: "Artículo 114. Facultades de investigación de los organismos de control fiscal. Los organismos de control fiscal en el desarrollo de sus funciones contarán con las siguientes facultades: a) Adelantar las investigaciones que estimen convenientes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de daño patrimonial al Estado originados en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna y que en términos generales no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado; b) Citar o requerir a los servidores públicos, contratistas, interventores y en general a las personas que hayan participado, determinado, coadyuvado, colaborado o

hayan conocido los hechos objeto de investigación; c) Exigir a los contratistas, interventores y en general a las personas que hayan participado, determinado, coadyuvado, colaborado o hayan conocido los hechos objeto de investigación, la presentación de documentos que registren sus operaciones cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados; d) Ordenar a los contratistas, interventores y proveedores la exhibición y de los libros, comprobantes y documentos de contabilidad; e) En general, efectuar todas las diligencias necesarias que conduzcan a la determinación de conductas que generen daño al patrimonio público. Parágrafo 1º. Para el ejercicio de sus funciones, las contralorías también están facultadas para ordenar que los comerciantes exhiban los libros, comprobantes y documentos de contabilidad, o atiendan requerimientos de información, con miras a realizar estudios de mercado que sirvan como prueba para la determinación de sobrecostos en la venta de bienes y servicios a las entidades públicas o privadas que administren recursos públicos. Parágrafo 2º. La no atención de estos requerimientos genera las sanciones previstas en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993. En lo que a los particulares se refiere, la sanción se tasará entre cinco (5) y diez (1 O) salarios mínimos mensuales legales vigentes." Nótese que, en ese momento fue la intención del legislador dotar a los Organismos de Control Fiscal de herramientas, para efectos de determinar en forma más expedita, la ocurrencia de hechos generadores de daño al patrimonio público. Disponía esa norma que, en ejercicio de la acción fiscal, era viable citar o requerir a los servidores públicos, proveedores, comerciantes, contratistas, interventores y en

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 general a las personas que hubieran participado, determinado, coadyuvado, colaborado o hayan conocido los hechos objeto de investigación. Significa lo anterior, que para efectos de establecer el daño patrimonial al Estado, es decir dentro del proceso de responsabilidad fiscal, además de los servidores públicos, se podía requerir a los particulares para que atendieran los requerimientos de las contralorías y que su no atención generaría las sanciones previstas en el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, pero aclaraba que frente a los particulares, la sanción se tasaba entre cinco (5) y diez (1 O) salarios mínimos mensuales legales vigentes. De esta forma, el artículo 114 de la Ley 1474 de 2011 reglamentaba lo pertinente a la tasación de la sanción cuando se trata de particulares, pero hay que aclarar que esta disposición legal aplicaba para los requerimientos de información en el proceso de responsabilidad fiscal, y el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, para las causales en él establecidas. Cabe precisar que el Decreto Ley 403 de 2020, en el artículo 166, derogó expresamente el Capítulo V de la Ley 42 de 1993, donde se encontraba el artículo 101 a que se refiere su consulta y el artículo 114 de la Ley 1474 de 2011. 3.3. El Acto Legislativo No. 04 de 2019.- El Decreto Ley 403 de 2020. Sanción de

multa. El Acto Legislativo No. 04 de 2019, "Por medio del cual se reforma el régimen de Control Fiscal", modificó los artículos 2679 y 26810 de la Constitución política, normas que 9 Artículo 267. La vigilancia y él control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control. (. .. ) 10 Artículo 2º. El artículo 268 de la Constitución Política quedará así: Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: ( ... )

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso,

recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación.(. .. ) Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 fueron reglamentadas por el Decreto Ley 403 de 16 de marzo de 2020, "Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el Fortalecimiento del Control Fiscal". Respecto de los sujetos pasivos de las sanciones de multa impuestas por las contralorías, a partir de la vigencia del Decreto Ley 403 de 2020 se reglamentó de manera amplia, pues incluyó no solamente a los funcionarios públicos, a las entidades o personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, cuando recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan bienes públicos o que, sin tener la calidad de gestores fiscales, deban suministrar información a los organismos de control fiscal. Norma que en el Título IX, artículos 78 a 88, desarrolla el "Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal", dentro del cual incluyó la enunciación de las conductas sancionables, y a su turno dentro de éstas, la falta de comparecencia a las citaciones que formulen las contralorías. La nueva disposición precisó aspectos que la normatividad anterior no había reglamentado, y que dieron lugar en su momento a desarrollos jurisprudenciales para dilucidar la naturaleza jurídica de la facultad sancionatoria fiscal y la calidad de los

sujetos pasivos de las mismas, temas que en el Decreto 403 de 2020 se encuentran definidos, así: Artículo 78. Naturaleza. El Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal es de naturaleza especial, propende por el debido ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, la protección del patrimonio público y el cumplimiento de los principios constitucionales y legales del control y la gestión fiscal. Las sanciones administrativas fiscales no tienen naturaleza disciplinaria ni indemnizatoria o resarcitoria patrimonial, pueden concurrir con esas modalidades de responsabilidad y proceden a título de imputación de culpa o dolo". Artículo 80. Campo de aplicación. El Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal será aplicable a los servidores públicos y las entidades o personas naturales o jurídicas de derecho público o privado que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, bienes o recursos públicos, o que sin ser gestores fiscales deban suministrar información que se requiera para el ejercicio de las funciones de vigilancia o control fiscal . . Artículo 83. Sanciones. Dentro del Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal, los órganos de control fiscal podrán imponer las siguientes sanciones:

1. Multa. Consiste en la imposición del pago de una suma de dinero en moneda colombiana desde uno (1) hasta ciento cincuenta (150) salarios diarios devengados por el sancionado para la época de los hechos. En caso de los particulares la sanción se tasará entre cinco (5) y diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

2. Suspensión. Consiste en la orden de separación temporal del cargo del servidor

público sancionado, hasta por ciento ochenta (180) días". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 "Artículo 88. Trámite. El procedimiento administrativo sancionatorio fiscal se tramitará en lo no previsto en el presente Decreto Ley, por lo dispuesto en el Parte Primera, Título 111, Capítulo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en las normas que lo modifiquen sustituyan". o o A la luz de las anteriores disposiciones, el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal tiene una naturaleza especial, cuyo propósito es dotar a las contralorías de herramientas que le permitan la realización de un eficiente y eficaz ejercicio del control fiscal. De otra parte, otorgó a las sanciones de multa y suspensión, de competencia de los organismos de control, una naturaleza diferente a las sanciones que se aplican en los procesos disciplinarios y resarcitorios. 3.3.1 Causales para imponer sanciones de multa El artículo 81 del Decreto Ley 403 de 2020, establece las conductas sancionables de las cuales es preciso referirse a aquella que es objeto de consulta: "Artículo 81. De las conductas sancionables. Serán sancionables las siguientes conductas: (. . .) j). No comparecer oportunamente a las citaciones que hagan los órganos de control fiscal (.. . )".

Nótese que la norma determina la imposición de la sanción cuando no se comparezca a las citaciones que efectué el organismo de control fiscal. Quiere esto significar que las contralorías deberán por los medios legalmente establecidos citar a los servidores públicos y las entidades o personas naturales o jurídicas de derecho público o privado para efectos de adelantar alguna diligencia relacionada con las funciones del ente fiscalizador. En este orden, para que proceda el proceso administrativo sancionatorio fiscal debe haberse configurado la causal establecida en el literal j) del artículo 81 del Decreto 403 de 2020. Dicho en otras palabras, haberse citado a quien tiene obligaciones con el organismo de control fiscal y no comparecer a dicha citación. Al respecto es muy importante precisar que en virtud del princ1p10 de legalidad, principio constitucional que garantiza que el destinatario de la sanción, debe conocer previamente cuales son las conductas reprochables y las consecuencias de sus conductas antijurídicas en el ámbito administrativo y se requiere que el operador jurídico identifique plenamente la norma que da origen a la imposición de las sanciones, de manera que desde su inicio, hasta que se adopta la decisión final y se produce la firmeza de la misma, se guarde una rigurosa identidad entre los fundamentos de hecho que generan la sanción, el sustento normativo en el cual se y fundamenta. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia ,

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8 De esta forma, los fundamentos fácticos y jurídicos con los cuales se inicia la actuación, deben ser los mismos en torno a los cuales se surta el debate probatorio, se adopte la decisión final del proceso, y de los recursos que procedan en cada caso. Es importante resaltar, que el funcionario que adelanta la investigación debe remitirse a las conductas establecidas en el Acto legislativo No. 04 de 2019, el Decreto Ley 403 de 2020 y sus normas reglamentarias y las demás que tipifiquen sanciones de competencia de las contralorías, asegurándose de que proceda la exigibilidad de la conducta al implicado. Cabe precisar que en virtud del principio de legalidad no es posible imponer multas por conductas que no se encuentran descritas o tipificadas en la ley. La Corte Constitucional cuando examinó el hoy derogado artículo 101 de la Ley 42 de 1993, frente a la debida tipificación de la conducta a sancionar, señaló que "A juicio de la Corte, la expresión demandada debe ser interpretada, no en el sentido que le da el demandante, esto es, que se trata de una atribución de fos contralores para imponer multas por conductas que no se encuentran descritas o tipificadas en la ley, pues de ser así la norma sería inconstitucional, porque la imposición de la referida sanción quedaría librada a los criterios subjetivos de los contralores, lo cual sería contrario al principio de la legalidad de las penas y los delitos que rigen todo el derecho punitivo. No es suficiente que la ley establezca

una sanción, sino que es menester, por principio, que también se define expresa y cabalmente los elementos que caracterizan la conducta que acarrea la sanción. Por consiguiente, no puede el legislador otorgar atribuciones facultativas para que el encargado de aplicar la sanción pueda al momento de hacerlo definir la conducta punible. Admitir esto implicaría que quien impone la sanción asume al mismo tiempo la función de legislador."11 En tal virtud los contralores solo pueden imponer sanciones de acuerdo a las conductas previamente tipificadas en las normas, en tal sentido los operadores jurídicos deben apegarse a las normas que las tipifican. 3.3.2. Rendición de cuentas en la administración pública Según la "La Guía para la Rendición de Cuentas de la Administración Pública", elaborada por el Departamento Administrativo para la Función Pública, en el capítulo 11 señala: "¿QUÉ ES UNA AUDIENCIA PÚBLICA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS A LA CIUDADANÍA? La Audiencia Pública (AP) es un espacio de participación ciudadana, propiciado por las Entidades u Organismos de la Administración Pública, donde personas naturales o jurídicas y las organizaciones sociales se reúnen en un acto público para intercambiar información, explicaciones, evaluaciones y propuestas sobre aspectos relacionados con la formulación, ejecución y evaluación de políticas y programas a cargo de cada entidad, así como sobre el manejo de los recursos para cumplir con dichos programas". 11 Sentencia C-054 de 1997 Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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9 La Audiencia Pública de Rendición de Cuentas, de conformidad con la definición anterior, consiste en un mecanismo de participación ciudadana mediante el cual se crea un dialogo entre las autoridades administrativas y la ciudadanía, en donde las primeras presentan a la ciudadanía y a las distintas organizaciones sociales, información sobre su gestión fiscal, para que la función pública sea objeto de seguimiento. Esta forma de participación ciudadana, que corresponde a la democratización de la administración pública y a la cual se invita a través de una convocatoria pública, no crea ninguna obligatoriedad para los invitados, quienes podrán asistir si lo desean pues no van a rendir información sino a recibirla y en nada se asimila a las citaciones que realizan los organismos de control a personas determinadas en donde la finalidad es obtener de la persona citada, conocimiento que respecto de una gestión fiscal que interesa al ejercicio de la vigilancia y el control de su competencia. 5.Conclusiones 5.1. Los contralores, pueden imponer sanción de multa cuando efectuada una citación con los requisitos legales, los funcionarios públicos que en cumplimiento de sus obligaciones deban atenderlas, o las personas particulares obligadas a ello por la ley, no comparezcan y con ello se impida el ejercicio del control fiscal. 5.2. Las citaciones que realizan los funcionarios competentes de los organismos de control fiscal, deben surtirse dentro del contexto del ejercicio de la función fiscalizadora. 5.3. Las citaciones que efectúa los contralores para rendir cuentas a la ciudadanía,

corresponden a un mecanismo de participación de la ciudadanía en general, que no crea ninguna obligatoriedad para la comunidad o ciudadanía a quien va dirigida. 5.4. No es jurídicamente viable sancionar a los sujetos de control fiscal, por no asistir a la Rendición de Cuentas de una contraloría. Cordia. lmente,

JULIÁN MAURICIO

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Gloria Leonor Torres Gutiérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2020ER0048759

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia