CGR - Concepto 0080 de 2021

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

080

CGR-OJ______ - 2021

80112Bogotá D.C., Doctor

JOSÉ FACUNDO CASTILLO CISNEROS

Gobernador Departamento de Arauca Calle 20, carrera 21 Esquina, 1 er. Piso Arauca, Arauca archivogeneral@arauca.gov.co

REFERENCIA: Radicado Interno: 2021 ER0047453 - 2021 IE0031335

TEMA: OBRAS CIVILES INCONCLUSAS. - OBRAS CIVILES NO

PUESTAS EN FUNCIONAMIENTO. - REPORTE Respetado doctor Castillo Cisneros: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1 , la cual respondemos a continuación:

1. Antecedentes Señala en su comunicación que teniendo en cuenta que mediante la Ley 2020 de 2020, se creó el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas y dentro de la definición del Concepto de Obras Civiles Inconclusas, se determinó que es la construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad contratante, o no esté prestando el servicio para el que fue contratada.

En el anterior contexto consulta: "¿Si en ese tipo de obras civiles inconclusas que no están prestando el servicio para

el que fueron contratadas, es viable jurídicamente que el Departamento de Arauca les dé un cambio de destinación a dichos bienes inmuebles diferente para el cual fueron contratados? 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia 2

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contrataría Generaf'G, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y

las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Genera/'14 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contrataría General de la Repúb/ica'5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de ta República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fisca/'16 y "asesorar jurídicamente a /as entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten "7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20008 esta calidad sólo , la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Precedente Doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina Jurídica se ha pronunciado sobre el tema objeto del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, en los siguientes conceptos: CGR-OJ-151 de 22 de septiembre de 2020, Radicación 2020EE0110563; CGR-OJ-151 de 2 de octubre de 2020, Radicación 2020EE0117021; CGR-OJ-188 de 20 de noviembre de 2020, Radicación 2020EE0146905 y CGR-OJ-195 de 26 de noviembre de 2020, Radicación 2020EE0150411, los cuales puede consultar en la página web www.contraloria.gov.co

2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloría.gov.co • Bogota D.C., Colombia ,

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3 En el link Normatividad y Relatoría. 4.Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico Se toma el mismo problema jurídico planteado por el consultante. "¿Si en ese tipo de obras civiles inconclusas que no están prestando el servicio para el que fueron contratadas, es viable jurídicamente que el Departamento de Arauca les dé un cambio de destinación a dichos bienes inmuebles diferente para el cual fueron

contratados? 4.2. Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas. Administración La Ley 2020 de 2020, crea el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas de las entidades estatales y dicta otras disposiciones. En el artículo 1 º de esta normativa se establece el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas en el territorio colombiano, el cual tiene el propósito de identificar las obras que hayan sido financiadas total o parcialmente con recursos públicos y que requieran de un tratamiento de evaluación e inversión técnica, física o financiera, con el fin de definir su terminación, demolición o las acciones requeridas para concretar su destinación específica. La misma disposición en el artículo 2°, define lo que debe entenderse por Obra Civil Inconclusa cuando señala que esta corresponde a la construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada. Por su parte también esta disposición legal, define el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, como un sistema que contiene los datos sobre obras inconclusas en todo el territorio nacional. El inventario de obras civiles inconclusas reportado por las entidades estatales hará parte integral del banco de proyectos de la respectiva entidad. El inciso 2. del artículo 3ro. de la citada ley, determina que el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, estará bajo la dirección y coordinación de la Dirección de

Información, Análisis y Reacción Inmediata de la Contraloría General de la República, el cual contendrá el inventario actualizado de obras civiles inconclusas y estará compuesto por la información reportada por las entidades estatales del orden nacional, departamental, municipal, distrital y demás órdenes institucionales, sobre las obras civiles inconclusas de su jurisdicción, o la información obtenida por la Contraloría General de la República sobre el particular. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia ,

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4 Indica también la norma que tanto el órgano superior de control fiscal, como las entidades estatales deberán realizar el seguimiento y actualización del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, con el fin de establecer la realidad respecto de la condición técnica, física y financiera de aquellas y reitera en el parágrafo 3°. del mismo artículo, que las entidades estatales deberán garantizar la actualización permanente del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, en los términos y condiciones que la Contraloría General de la República, establezca. Es importante precisar que el objeto principal de la Ley 2020 de 2020, es que las entidades adopten decisiones para subsanar las irregularidades presentadas en una obra que no cumple con el objeto contratado, pues al plantear los objetivos de la Ley se indicó que ésta tiene entre otros fines, elaborar un diagnóstico que le permita a cada entidad pública valorar la viabilidad técnica, jurídica y financiera de terminar o

demoler la obra, crear un sistema de prevención para detectar y atender oportunamente aquellas obras que se encuentran en riesgo de caer en estado de abandono, e incorporar un plan de acción y valoración de la viabilidad técnica, jurídica y financiera de terminar o demoler la obra. Es así como el objetivo de la Ley no es otra que hacer visibles las obras físicas que por distintas circunstancias no han llegado a su plena ejecución y aun aquellas que a pesar de haber terminado satisfactoriamente no se encuentran en funcionamiento y en cumplimiento del propósito para el cual se adelantaron, con el fin de que las entidades adopten las decisiones que se requieran, sean éstas técnicas, financieras, legales o de cualquier otro orden, que permitan poner en funcionamiento el proyecto y dar cumplimiento al propósito con el cual se adelantó. En el anterior contexto, son dos roles distintos los que deben adelantarse en relación con este tipo de obras, de una parte, la Contraloría General de la República, la cual tiene a su cargo el registro de las obras civiles inconclusas de acuerdo con los parámetros legales y de otra parte, el rol que corresponde a las entidades públicas o particulares que son responsables de obras de comportan esta naturaleza y en tal sentido, tienen la obligación legal de reportarlas al organismo superior de control fiscal, en la forma y términos que éste establezca. 4.3. Obras Civiles que no se encuentran en funcionamiento. En lo que atañe específicamente a las obras que, habiendo llegado a su ejecución final, no se encuentran en funcionamiento, o no estén prestando el servicio para el cual fueron adelantadas, y que según la definición del artículo 2 de la Ley 2020 de

2020, deben ser calificadas y reportadas como Obras Civiles Inconclusas, el artículo 15 de la citada disposición señaló: "Art. 15. Registro Especial. Se incluirán igualmente al Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, las obras civiles ya terminadas que no se encuentren en Carrera 69 No.44-35 Piso 1 5 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 funcionamiento. La Contraloría General de la República establecerá los criterios y el término de para su incorporación". La Contraloría General de la República, en la Resolución Reglamentaria Orgánica REG.ORG-0042 de 25 de agosto de 2020, "Por la cual se reglamenta la rendición electrónica de la cuenta, los informes y otra información que realizan los sujetos de vigilancia y control fiscal a la Contraloría General de la República a través del Sistema de Rendición Electrónico de la Cuenta e Informes y Otra Información (SIRECI)", incluyó en el capítulo 11 la Información sobre las Obras Civiles Inconclusas e indicó quienes son los responsables de presentar tal información, su contenido, el periodo por el cual se presenta la información y las fechas límite que se asignan a cada entidad. Por lo anteriormente indicado, es forzoso concluir, que la modalidad de obras civiles inconclusas señaladas por la ley como aquellas que no estén prestando el servicio para el cual fueron contratadas, (literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020), y

como obras civiles ya terminadas que no se encuentren en funcionamiento, deben ser reportadas a la Contraloría General de la República. Es oportuno mencionar que no existe una reglamentación puntual de la Contraloría General de la República sobre estas últimas, (obras civiles ya terminadas que no se encuentren en funcionamiento) pero ello no es óbice para que se omita su reporte, pues la obra terminada que no cumple con los fines para los cuales fue contratada, también debe ser objeto del registro que lleva la Contraloría General de la República. Así una vez, se realice el reporte de dicha información la Contraloría General de la República en ejercicio de las competencias que le son inherentes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política modificado por el Acto Legislativo No. 04 de 2019 y el Decreto Ley 403 de 2020, adelantará las actuaciones que correspondan. En vista de lo anterior y adicionalmente, en razón a que de conformidad con lo dispuesto en la norma constitucional le está vedado al ente fiscalizador coadministrar, no es procedente indicar si una obra que ya está terminada, pero que no esta siendo utilizada en el objeto de su construcción puede destinarse a otros fines, pues la ordenación de gasto y destinación de los bienes de una entidad son decisiones administrativas en las que la Contraloría no puede intervenir. Así las cosas, la determinación de las actuaciones que resulten pertinentes para evitar el detrimento patrimonial o su prolongación, generado por las Obras Civiles Inconclusas, es competencia exclusiva de las entidades ejecutoras y de todas aquellas que hayan participado del proyecto o el programa del cual hagan parte, así

como adelantar las gestiones de índole técnico, financiero o cualquiera otro que sea necesario para remediar tal situación.

5. Conclusiones

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 5.1. Las Obras Civiles Inconclusas, que no se encuentren prestando el servicio para el cual fueron contratadas, serán objeto de Registro Especial por parte de la Contraloría General de la República. 5.2. Corresponde exclusivamente a las entidades ejecutoras de las Obras civiles inconclusas definir las actuaciones necesarias para ponerlas en funcionamiento, y, por tanto, adelantar las acciones que correspondan para terminarlas o adelantar las actuaciones que correspondan a fin de evitar el daño patrimonial que ello puede generar. Cordialmente,

JULIAN M

Proyecto: Gloria Leonor Torres Gutiérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas.

Radicación: 2021 ER0047453 y 2021 IE0031338.

TRD. 80112-033-Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia