CGR - Concepto 0081 de 2020

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CGR—OJ- (cid:9) 081 - 2019

2020 80112Bogotá, D.C. Señor David Pinzón Pinto Dapin2740@hotmail.com Referencia: Radicado No. 2020ER0042617 del 7 de mayo del 2020.

Tema: (cid:9) Informe de Gestión Ley 951 de 2005

Respetado señor Pinzón: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder:

1. Antecedentes Esta oficina recibió una solicitud de concepto en la cual se consulta:

1. Cuáles son los funcionarios que deben rendir el informe de gestión, en los términos de la Ley 951 de 2005 y hacer especial precisión en relación con los funcionarios del nivel asesor que tuvieron a su cargo el cumplimiento de funciones de supervisión.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las

1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "/as consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la Repúb/ica"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión físcaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten''7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e

interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta oficina se ha pronunciado en oportunidades pasadas, en relación con el tema objeto de consulta, así: 1.Mediante concepto 2014EE0114569 en el cual se analizó el deber de los funcionarios que cesan en sus funciones en un cargo público de presentar el acta de informe, conforme a lo exigido en la Ley 951 de 2005.

2. Mediante concepto 2015EE0149313, en el cual se estudió cuáles son las entidades respecto de las cuales tiene aplicación la Ley 951 de 2005 y cuál es el contenido mínimo del informe que debe presentare al final de la gestión. 4.Consideraciones jurídicas 4.1. Problemas Jurídicos 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000

5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (. .. ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría

General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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3 El problema jurídico planteado en la consulta es el siguiente: - ¿cuáles son los funcionarios que deben rendir el informe de gestión, en los términos de la Ley 951 de 2005? Para resolver el problema jurídico planteado se tendrá en cuenta la regulación contenida en la Ley 951 de 2005; así como la interpretación que sobre esta ha efectuado esta Oficina en los conceptos que se han descrito como antecedentes de la consulta que se atiende en este caso. 4.1.1. La regulación del acta de informe de gestión: La Ley 951 de 2005, por la cual se crea el acta de informe de gestión, tiene como objeto establecer las normas generales para la entrega y recepción de asuntos y recursos públicos y establecer el proceso que debe surtirse para el efecto; así como el tipo de responsabilidades que genera la no entrega de los asuntos del funcionario que ha dejado su cargo. Para el efecto la referida Ley establece que los servidores públicos en el orden nacional, departamental, distrital, municipal y metropolitano, en calidad de titulares y representantes legales, así como los particulares que administren fondos o bienes del Estado, al separarse de sus cargos, al finalizar la administración o al ser ratificados

en el mismo al término de su período, deben presentar un informe a quienes los sustituyan legalmente en sus funciones, de los asuntos de su competencia, así como de la gestión de los recursos financieros, humanos, administrativos que tuvieron asignados para el ejercicio de su cargo. Nótese que la ley incluye a los funcionarios de todos los órdenes, pero que los restringe a aquellos que puedan considerarse titulares y representantes legales, lo cual evidencia que su objeto no se dirige a todo tipo de servidores públicos. Así lo ha reconocido expresamente el Departamento Administrativo de la Función Pública, entidad que, teniendo en cuenta la regulación que en su momento emitió la Contraloría General de la República, expuso lo siguiente mediante concepto que se cita in extenso por su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado en este caso9 : • -· Al respecto, la Contraloría General de la República, mediante la Circular No. 11 del 27 de julio de 2006, impartió instrucciones a los destinatarios de la Ley 951 de 2005, esto es, a todas las ramas del poder público, legislativa, ejecutiva y judicial en el orden nacional, departamental, distrital, municipal y metropolitano en calidad de titulares y representantes legales, así como los particulares que manejen fondos o bienes del Estado; en los siguientes términos: "1. Deber de presentar Acta de Informe de Gestión 9 Concepto 95601 del 4 de mayo del 2016/20166000095601. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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4 La Ley 951 de 2005 creó la obligación para los servidores públicos en su calidad de titulares y representantes legales y particulares que administren fondos o bienes del Estado, de presentar a quienes los sustituyan un acta de informe de gestión de los asuntos de su competencia, así como de la gestión de los recursos financieros, humanos y administrativos que tuvieron asignados para el ejercicio de sus funciones. Si no existe designación inmediata del reemplazo, entregará a quien su superior jerárquico haya determinado para tal efecto. Igualmente, creó la obligación para quien asume el cargo de recibir el acta de gestión y de revisar su contenido.

2. Servidores públicos o particulares que deben presentar el Acta de Informe de Gestión: Las disposiciones contenidas en la Ley 951 de 2005 resultan aplicables a los titulares o representantes legales de todos los organismos o entidades nacionales, territoriales y a los particulares que administren o manejen fondos o bienes o recursos públicos de la Nación que estén sometidos a la vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República, por disposición constitucional o legal. Por tanto, es su' deber presentar el acta de informe de gestión.

Dados los cambios generados por los procesos electorales o la finalización de períodos constitucionales, es inminente el deber especialmente para: a) Ministros, Directores de Departamentos Administrativos, Superintendentes y representantes-legales o titulares de las demás entidades que conforman el nivel central y

descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y demás gestores fiscales. Estos funcionarios o sujetos deberán presentar su informe dentro de los 15 días hábiles siguientes a la comunicación del acto administrativo por el cual se surta la separación del empleo. Quienes al 7 de agosto del presente año se encuentren ejerciendo el cargo, presentarán el respectivo informe dentro del lapso comprendido entre el 8 y el 29 de agosto de 2006, salvo que antes de este último día sean reemplazados; b) Servidores públicos por terminación del período para el cual fueron elegidos, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la finalización del mismo; c) Presidentes y Directores Administrativos de Cámara de Representantes y Senado de la República, dentro de los 15 días hábiles siguientes contados a partir del 21 de julio de 2006. Igualmente, los Directores Administrativos de Cámara de Representantes y Senado de la República cuando finalice el período para el cual fueron elegidos dentro de los quince (15) días hábiles siguientes; d) Particulares que en su calidad de directores o representantes de personas jurídicas que administren fondos o bienes públicos, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la ratificación en el cargo o a la comunicación del acto administrativo por el cual se surta la separación del cargo. Igualmente, deberán presentar un informe contable y de resultados obtenidos, con los recursos públicos en el último cuatrienio, entre el 8 y el 29 de agosto de 2006. ( ... )". Así mismo, mediante la Resolución Orgánica 5674 del 24 de junio de 2005, la Contraloría

General de la República reglamentó la metodología para el Acta de Informes de Gestión, infiqrndo IQ. siguiente: Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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GENERAL OE LA REPÚBLICA 5 "ARTÍCULO 3°. AMBIT0 DE APLICACIÓN. Las disposiciones contenidas en la Ley 951 de 2005 y la presente resolución se aplican a los titulares o representantes legales de todas los organismos o entidades nacionales, territoriales y a los particulares que administren o manejen fondos o bienes o recursos públicos de la Nación, que estén sometidos a la vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República, por disposición constitucional y legal". (Negrilla fuera de texto). Cabe precisar que en la fecha la norma vigente en la Contraloría General de la República sobre el informe al culminar la -gestión es la Resolución Orgánica No. de la cual en el parágrafo del artículo 6 establece que "El informe de acta 7350 2013, al culminar la gestión previsto en la Ley 951 de 2005 en sus artículos 2o y So, que están obligados a suscribir los servidores públicos del Estado y los particulares salientes y entrantes, deberá reposar en las instalaciones de los sujetos de control y estar a disposición de la Contraloría General de la República, para la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones y procedimientos a que se refiere esta ley, de conformidad con el artículo 14 de la citada ley."

Por su parte, también la Procuraduría General de la Nación, mediante la Directiva No. 6 del de mayo de dirigida a los servidores públicos en el orden 23 2007 nacional, departamental, distrital, municipal, metropolitano en calidad de titulares y representantes legales, así como particulares que administren fondos o bienes del Estado, convocó a los servidores públicos a cumplir con la entrega de acta de informe final de gestión y al cumplimiento de lo señalado en la Ley de 951 2005. De acuerdo con lo anterior, puede afirmarse que la Ley 951 de 2005, estableció la I obligación para que los servidores públicos en el orden nacional, departamental, distrital, municipal y metropolitano, en calidad de titulares y representantes legales, así como los particulares que administren fondos o bienes del Estado al separarse de sus cargos, al finalizar la administración o al ser ratificados en el mismo al término del período, según el caso, presenten un informe a quienes los sustituyan legalmente en sus funciones, de los asuntos de su competencia, así como de la gestión de los recursos financieros, humanos y administrativos que tuvieron asignados para el ejercicio de sus funciones; el informe mencionado, se denominó Acta de Informe de Gestión, el cual aplica a todas las ramas del poder público, en todos los órdenes, y va dirigida a sus titulares o representantes legales y los particulares que manejen fondos o bienes del Estado; d.e conformidad con los requisitos generales establecidos en la citada ley. Respecto a la Circular Conjunta 018 del 3 de septiembre de 2015, debe ·indicar' se que la

misma fue emitida por el Contralor General de la República y el Procurador General de la Nación, dentro del contexto de la elección de los nuevos mandatarios territoriales para el periodo 2016 -2019, con el fin de exhortar a todos los servidores públicos de las administraciones entrantes y salientes en adoptar y ejecutar cuidadosa, diligente y verazmente las directrices emanadas del Departamento Nacional de Planeación D.N.P. y el Departamento Administrativo de la Función Pública, para el desarrollo del proceso de empalme de las administraciones entrantes y salientes, con el fin de dar cumplimiento a las leyes 951 de 2005 1151 de 2007 y 1551 de 2012. (Negrilla del texto original) En efecto, es el propio contenido del artículo 1 de la Ley 951 del 2005 el que define cuáles son los funcionarios públicos que deben cumplir oon el deber de rendir el Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 informe de gestión y consignarlo en el acta respectiva, lo que indica que dicho deber no puede exigirse sino-a los funcionarios a quienes se dirige tal disposición. En ese sentido, resulta pertinente tener en cuenta que el artículo 6 de la Carta Política dispone que los servidores públicos responden por el incumplimiento de la Constitución y la ley y por la infracción u omisión de los deberes funcionales que se les han asignado, esto es, consagra una cláusula de responsabilidad, que se asocia directamente a la existencia de una norma previa en la que se determine que les

corresponde desarrollar determinada conducta o abstenerse de otras. Adicionalmente, y dada la importancia que el desempeño de las funciones públicas tiene para el logro de los cometidos del Estado, el artículo 123 de la C.P. prevé que ningún .servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar las labores que le incumben, previsión de la cual se infiere que al servidor se le impone una carga que ha asumido de manera voluntaria y que se deriva de la relación especial de sujeción que tiene con el Estado, en virtud de la cual se compromete a cumplir cabalmente sus obligaciones, en atención a los principios señalados en el artículo 209 constitucional. No puede perderse de vista, entonces, que la responsabilidad asumida por los servidores públicos, que se deriva de su especial relación de sujeción con el Estado está delimitada por el contenido de las normas que los vinculan, de manera que no es procedente exigirles que desarrollen acciones ajenas a los deberes que les han sido conferidos. Todo lo expresado encuentra sustento, además, en lo previsto en el artículo 27 del Código Civil que no le permite al interprete ampliar el ámbito de aplicación o lo destinatarios de una ley, que fueron definidos por el legislador. Adicionalmente, la anterior conclusión se explica en el propio contenido del articulado de la Ley 951 de 2005, en el cual se dispone, entre otros aspectos, que el acta de informe debe contener datos como el personal a cargo, los proyectos pendientes de culminar, los culminados, el presupuesto a cargo, la ejecución de recursos que se dio

durante su gestión y otros datos similares, lo cual muestra que no se trata de deber exigible a cualquier tipo de funcionario, en cuanto no todos los servidores vinculados de manera legal y reglamentaria tienen a su cargo todos los factores antes descritos. En relación con lo expresado y dadas las precisiones que se solicitaron en relación con los. cargos del, nivel asesor, resulta pertinente tener en cuenta que la Ley 909 de 2004 en su artículo s, establece la clasificación de los empleos de las entidades y organismos regidos por dicha Ley y prevé que, de acuerdo con la naturaleza de las funciones, los empleos se pueden por niveles jerárquicos, los cuales se encuentran señalados en el artículo 4 del Decreto 770 de 2005 y para el orden territorial en el artículo 4 del Decreto 785 de 2005. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@con1raloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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7 En los citados Decretos los empleos se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial, a los cuales les corresponden las siguientes funciones generales: "Nivel Directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos. Nivel Asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección de la rama

ejecutiva del orden nacional. Como se _deriva de su propia definición, los servidores públicos del nivel asesor, se encargan de acompañar, asesorar y asistir a aquellos que pertenécen al nivel directivo. De la naturaleza de sus funciones se deriva, entonces,· que no les corresponde el manejo directo de personal, presupuesto, planes, programas y proyectos, pues sus funciones se concretan en acompañar y dar consejo a los funcionarios de la alta dirección en el cumplimiento de las funciones que les son propias. En esas condiciones, los funcionarios del nivel asesor no pueden considerarse comprendidos entre los destinarios de la Ley 951 de 2005, pues por el nivel jerárquico al que pertenecen y por las funciones que les son propias no tienen la condición de titulares ni de representantes legales, que son las previstas en dicha Ley como aquellas a las que les es exigible la presentación del acta de informe de gestión. Por lo demás, debe precisarse que el hecho de que un funcionario del nivel asesor deba cumplir funciones de supervisor no desnaturaliza el nivel jerárquico al que pertenece ni lo convierte en titular y representante legal. Las tareas de seguimiento y vigilancia a la ejecución de un contrato, tampoco suponen la asunción de tareas de manejo de personal, recursos, planes, programas y proyectos. Ahora bien, en relación con todo lo expresado resulta pertinente tener en cuenta que, aunque el deber de presentar el acta el acta de informe de gestión les corresponde únicamente a los servidores públicos identificados en la Ley 951 del 2005, esto no significa que no exista un deber general, para todo servidor público de entregar los bienes y asuntos a su cargo, a la finalización de su vinculación con una entidad estatal

determinada. En.efecto, en los términos de los numerales 5, 22 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, a todos los servidores públicos les corresponde cumplir los siguientes deberes de custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o función conserve bajo su cuidado o a la cual tenga acceso, e impedir o evitar la sustracción, destrucción, ocultamiento o utilización indebidos y de responder por la conservación de los útiles, equipos, muebles y bienes confiados a su guarda o administración y rendir cuenta oportuna de su utilización, deberes de los cuales se deriva la responsabilidad de entregar los bienes y asuntos a su cargo, la cual, además, Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ---------------------'---------······-···-·· ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 8 encuentra susten_to en los principios que rigen la función administrativa, principalmente los de buena fe, .celeridad, eficacia,. eficiencia y responsabilidad, consagrados en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998. De otra parte, y para generar claridad sobre el alcance de la Ley 951 de 2005, debe resaltarse que el deber de presentar el acta de gestión, en los términos de dicha norma también le resulta aplicable a los particulares que administren o manejen fondos o bienes o recursos públicos de la Nación que estén sometidos a la vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República, por disposición constitucional o legan

otras palabras, es decir aquellos a quienes les ha sido entrega la responsabilidad del manejo o administración de recursos o bienes pertenecientes al Estado, en el orden nacional, la cual explica que reciban un tratamiento similar al de los funcionarios públicos, dada la especial implicación del rol que asumen y su directa relación con el interés y el patrimonio público.

5. Conclusiones:

1. El deber de presentar el acta de informe de gestión, en los términos regulados en la Ley 951 de 2005, les corresponde a los funcionarios públicos que tengan la condición de titulares y representantes legales.

2. Dada la naturaleza y alcance de las funciones que le son propias a los cargos que corresponden al nivel asesor, los funcionarios que ocupan cargos en dicho nivel no son destinatarios de las previsiones contenidas en la Ley 951 de 2005. 3.Todos los servidores públicos tienen el deber de entregar los asuntos a su cargo a la finalizaoión de su vinculación con una entidad determinada, en los términos de los numerales 5 y 22 de la Ley 734 de 2002 y 6 de la Ley 489 de 1998.

4. Los particulares que administren o manejen fondos o bienes de la Nación son responsables de presentar el acta de informe de gestión en los términos consagrados en la Ley 951 de 2005.

JuuANfi u 1fiuEz fifi Director Oficina Jurídica.

Proyectó: Catalina Flórez Salazar-Contratista Oficina Jurídica

Revisó. Lucenith Muñoz Arenas.

N.R. 2020ER0042617

Archivo: TRD. Conceptos jurídicos

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