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CGR - Concepto 0086 de 2020

Contraloría General de la Nación

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Detalles

Título
CGR - Concepto 0086 de 2020
Autor
Contraloría General de la Nación
Categoría
Infralegal
Área del derecho
Fiscal
Año
2020

086

CGR–OJ________________2020

80112Bogotá D.C., Señora

GRETY BALCAZAR

gretybalcazar@hotmail.com Referencia: Radicado Interno: 2020ER0047632 de 22/05/2020

Tema: CONTRATACIÓN ESTADO DE EMERGENCIA SANITARIA. Rendición de Información a la Contraloría General de la República.

Respetada Señora Grety: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual respondemos a continuación: 1.Antecedentes La peticionaria consulta acerca de las obligaciones que tiene las entidades públicas con los organismos de vigilancia y control fiscal, en materia de la contratación sea ésta la ordinaria o la que se efectúe con fundamento en el Estado de Emergencia Sanitaria ocasionada por el virus COVID-19 en Colombia.

La peticionaria pregunta lo siguiente: 1. ¿La contratación que adelanten las entidades estatales durante la emergencia, así no tenga que ver con la mitigación de la pandemia ni son de Urgencia Manifiesta, ¿La entidad la deben reportar a la CGR en su aplicativo de la web? 2. ¿Qué contratación se debe reportar a la CGR ahora en época de la Pandemia? 3.Cada entidad, en caso de que se presente, ¿debe declarar mediante su propio acto administrativo la Urgencia Manifiesta? o se asume que, con el Decreto del Gobierno, el cual declara la emergencia económica, ¿todas las entidades ya se encuentran en Urgencia Manifiesta? 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el

artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”.

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2 4. ¿Qué actividades en los contratos de prestación de servicios profesionales se pueden considerar que son con ocasión de la emergencia? 5. ¿Se pueden adicionar convenios en un mayor al 50% del valor inicial del mismo, en caso afirmativo en qué casos. 6. ¿Cuál debe ser la posición de las Oficinas de Control Interno: Cuando las invitan a los Comités de Contratación donde se aprueban contrataciones, máxime cuando se sabe que las OCI deben recomendar más no aprobar ni avalar actuaciones administrativas (menos sobre contratación), ¿en estos momentos de Emergencia Económica ante la gestión que adelanta su entidad? 7. ¿Las Oficinas de Control que debe reportar a la CGR? 2.Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control

fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000

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3 Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Consideraciones jurídicas Problemas jurídicos ¿Cuáles informes deben presentar las entidades públicas, a la Contraloría General de la República, respecto de los contratos que no están fundamentados en la declaratoria de “Urgencia Manifiesta”, ¿por causa de la pandemia? ¿Qué contratación se debe reportar a la Contraloría General de la República, durante la época de la pandemia? ¿Cuál información deben presentar las Oficinas de Control Interno a la Contraloría General de la República? Precisamos que las preguntas contenidas en los numerales tercero, cuarto, quinto y sexto, por referirse a la normatividad sobre contratación estatal, serán remitidas a la Agencia Nacional Colombia Compra Eficiente, entidad que es competente para pronunciarse sobre la materia, la pregunta No. 6 será remitida al DAFP, y esta Oficina se concretará a analizar y responder los temas atinentes al control fiscal que nos corresponde. 3.1. Rendición de informes El artículo 267 de la Constitución Política de Colombia, modificado por el Acto Legislativo No. 04 de 2020, establece que “La vigilancia y el control fiscal son una

función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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4 su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control. (…)” (Subrayado fuera de texto). De acuerdo con la norma constitucional, la Contraloría General de la República, tiene la facultad de ejercer la vigilancia y control fiscal de los recursos públicos independientemente de si la gestión fiscal es llevada a cabo por la Administración o por particulares. Por su parte el artículo 268 de la Constitución Política establece la facultad del Contralor General de la República de prescribir los métodos y la forma de rendir cuenta los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deben seguirse. No obstante existir un nuevo marco del control fiscal existen normas proferidas por el Contralor General de la República que no han perdido vigencia, toda vez que su fundamento constitucional o legal no ha desaparecido del mundo jurídico. Así entonces, con fundamento en el artículo 268 de la Constitución Política, el Contralor General de la República expidió la Resolución Orgánica No. 7350 de 2013, “Por la cual se modifica la Resolución Orgánica número 6289 del 8 de marzo del 2011 que “Establece el Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes (SIRECI), que deben utilizar los sujetos de control fiscal para la presentación de la Rendición de Cuenta e Informes a la Contraloría General de la República”. El artículo 6 de este acto administrativo establece en su numeral segundo que el informe de la gestión contractual es la información que deben presentar las entidades y particulares sujetos de control del orden nacional sobre los procesos realizados con recursos públicos.

Por su parte el artículo 8 de la misma norma, establece la obligación para los jefes de entidad o representantes legales, o quien haga sus veces en los sujetos de control de la Contraloría General de la República de rendir un informe de la gestión contractual por entidad. En cuanto a la forma y términos para presentar este informe a la CGR, dispone el numeral 2 del artículo 16 de Resolución Orgánica No. 7350 de 2013, modificado por el artículo 1 de la resolución orgánica No. 33 de 2019 que la modalidad del informe de gestión contractual, deberá presentarse en forma mensual a partir del 1 de septiembre de 2019. De lo dicho concluimos entonces, que los representantes legales de las entidades determinados en la Resolución 7350 de 2013, deben cumplir con la Contraloría General de la República, en materia contractual, con la entrega de los Informes de Ejecución Contractual a través del Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes, SIRECI.

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5 3.2. Información a presentar a la Contraloría General de la República en el marco de la atención de le emergencia sanitaria ocasionada por el virus

COVID-19

La Contraloría General de la República, expidió la Circular No. 06 de 19 de marzo de 2020, dirigida a todos los ordenadores de gasto, en el nivel nacional o territorial cuyo

asunto denominó: “Orientación de Recursos y Acciones Inmediatas en el marco de la atención de le emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19”. El mencionado acto administrativo establece la obligatoriedad de presentar un reporte diario, al Órgano Superior de Control Fiscal, que contenga información atinente a: -Los Planes de Emergencia, -Los recursos utilizados y, los Contratos suscritos. El reporte de Los Planes de Emergencia, deberán contener la descripción de los mismos e indicar si se utilizan recursos ordinarios o extraordinarios. En cuanto a los recursos deberá indicarse sus fuentes y las acciones a desarrollar y los contratos suscritos, debe entenderse como una relación de los mismos teniendo como marco del Plan de Intervenciones Colectivas PIC, con las Empresas Sociales del Estado y demás organizaciones en donde se especifiquen las acciones a ejecutar relacionadas con la atención, mitigación y control del COVID-19. El Reporte diario a que se refiere la circular, deberá realizarse a través del Link CONTRATACIÓN DE URGENCIA MANIFIESTA, ingresando a la página web de la Contraloría General de la República. Así entonces, respecto de la contratación de Urgencia Manifiesta, originada en la declaratoria de “Estado de Emergencia Sanitaria”, surge para los ordenadores del gasto de todos los órdenes y niveles de la administración pública, la obligación de presentar al Órgano Superior de Control Fiscal, información sobre los “Planes de Emergencia”, “Los recursos utilizados” y “Los Contratos suscritos”, como lo indica la Circular No. 06 de 2020 de 19 de marzo de 2020, expedida por la Contraloría

General de República, en los términos y condiciones indicados anteriormente. 3.3. Reportes de las oficinas de control interno 3.3.1. En cuanto a los reportes que deben realizar las Oficinas de Control Interno de las Entidades, la Resolución No. 7350 de 2013, ordena en los artículos 6 Numerales 3; 9 y 16 Numeral 4, que dentro de la información del SIRECI, debe incluirse: “Art. 6, Numeral 4. Plan de Mejoramiento. Es la información que tiene el conjunto de las acciones correctivas y/o preventivas que debe adelantar un sujeto de control fiscal en un período determinado, para dar cumplimiento a la obligación de subsanar y corregir las causas administrativas que dieron origen a los hallazgos identificados por la Contraloría General de la República, como resultado del ejercicio del proceso auditor”.

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6 “Art. 9. Los jefes de entidad, los representantes legales, o quien haga sus veces en los sujetos de control y entidades territoriales, donde la Contraloría General de la República haya realizado procesos de vigilancia y control fiscal, en los que se establezca la obligación de suscribir y presentar un Plan de Mejoramiento Consolidado por Entidad o recursos según el caso, deben presentarlo con base en los resultados del respectivo proceso de vigilancia o control fiscal y sus avances semestrales” y, “Art. 16, Numeral 4. La modalidad del Plan de Mejoramiento en cuanto a la

suscripción, cubre el período que adopte el sujeto de control o entidad territorial para su ejecución, con base en los resultados del proceso de vigilancia y control que lo haya establecido. Respecto a los avances del Plan de Mejoramiento, su periodicidad es semestral con corte a junio 30 y diciembre 31”. En el mismo sentido, la Circular emitida por la Contraloría General de la República No. 05 de 11 de marzo de 2019, “Lineamiento acciones cumplidas –Planes de Mejoramientosujetos de control”, establece: “De otra parte de conformidad con la Ley 87 de 1993 y sus normas reglamentarias, corresponde a las Oficinas de Control Interno de los sujetos de control, dentro de sus funciones, verificar las acciones que a su juicio hayan subsanado las deficiencias que fueron objeto de observación por parte de la CGR. Estas acciones deben estar evidenciadas, lo cual será el soporte para darlas por cumplidas e informarlo a la Contraloría General de la República, en comunicación dirigida al Contralor Delegado que corresponda. Las acciones de mejora en las cuales se haya determinado que las causas del hallazgo han desaparecido o se han modificado los supuestos de hecho o de derecho que dieron origen al mismo, corresponde a las Oficinas de Control Interno señalar su cumplimiento e informarlo a la CGR”. Por lo anterior, corresponde a los jefes de entidad o representantes legales, en donde la Contraloría General de la República haya adelantado proceso de vigilancia y control fiscal, presentar el Plan de Mejoramiento, con fundamento en los resultados de la respectiva auditoría. Así mismo, corresponde a las Oficinas de Control Interno de las entidades, reportar a

la Contraloría General de la República, según como lo hubiesen convenido, la verificación de las acciones que hayan subsanado las deficiencias objeto de observación por parte de los Equipos de Auditoría e informarlo con las respectivas evidencias al organismo de control. 3.3.2. Ahora bien, en el nuevo marco del control fiscal, se establece en el inciso 2 del artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 04 de 2019, que el control fiscal podrá ser ejercido en forma preventiva y

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7 concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. Se determina también que el control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. El Decreto 403 de 2020, por el cual se dictan normas para la correcta implementación del precitado Acto Legislativo y el fortalecimiento del control fiscal, determina en el artículo 57 algunos de los mecanismos por medio de los cuales podrá realizarse el seguimiento permanente a los bienes, fondos, recursos o intereses patrimoniales de naturaleza pública, a saber: a) Acceso y análisis de la

información; b) Articulación con el Control Social; c) Articulación con el Control Interno; d) Acompañamiento en las instancias de asesoría, coordinación, planeación y decisión; e) Acciones de especial seguimiento; f) Asistencia con voz a las audiencias de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, y g) Las demás que determine el Contralor General de la República. Estos mecanismos estarán a cargo de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata -DIARI-, las Contralorías Delegadas Generales y Sectoriales, y las demás dependencias que determine el Contralor General de la República. En este sentido, los artículos 61 y 62 del Decreto Ley 403 de 2020, establecen: “Artículo 61. Articulación con el control interno. La vigilancia y seguimiento permanente al recurso público para el ejercicio del control concomitante y preventivo deberá articularse con el sistema de control interno con el fin de que este sirva de insumo complementario, coherente y efectivo para el control fiscal externo sobre aquellos hechos u operaciones, actos, contratos, programas, proyectos o procesos en ejecución, en los que se involucren recursos públicos y/o se afecten bienes o intereses patrimoniales de naturaleza pública. Así mismo, la vigilancia y el seguimiento permanente por parte de la Contraloría General de la República deberá contribuir a la armonización y eficacia del sistema de control interno de gestión. Parágrafo 1°. El ejercicio de las funciones de la vigilancia y seguimiento permanente al recurso público para el ejercicio del control concomitante y preventivo no implica el desplazamiento de las competencias asignadas por la

Constitución y la ley a las instancias de control interno de gestión. Parágrafo 2°. La Contraloría General de la República podrá consultar en línea los informes de evaluación del Sistema de Control Interno realizados por las Oficinas o Unidades de Control Interno a las que le aplica la Ley 87 de 1993, reportados en el Formulario Único de Reporte de Avance a la Gestión (FURAG), o el que haga sus veces, mediante el mecanismo de consulta que se defina con el Departamento Administrativo de la Función Pública y apoyará la parametrización de su contenido.”

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8 Artículo 62. Sistema de Alertas del Control Interno. Créase el Sistema de Alertas del Control Interno a cargo de la Contraloría General de la República, en el cual los jefes de control interno, o quienes hagan sus veces, deberán reportar aquellos hechos u operaciones, actos, contratos, programas, proyectos o procesos en ejecución, en donde, en el ejercicio de sus funciones, evidencien un riesgo de afectación o pérdida de los recursos públicos y/o de bienes o intereses patrimoniales de naturaleza pública. Sin perjuicio, de lo establecido en el artículo 14 de la Ley 87 de 1993 o las normas que lo modifiquen, adicionen, sustituyan o reglamenten. Este sistema servirá de insumo para la priorización y focalización en el ejercicio

de la vigilancia y seguimiento permanente a cargo de la Contraloría General de la República. Así mismo, la Contraloría General de la República alertará a las oficinas o unidades de control interno de aquellas situaciones que denoten posible riesgo o pérdida de recursos públicos con el fin de que focalicen el ejercicio de sus funciones para lo cual, podrán tomar las medidas necesarias, entre otras, la modificación de su plan de auditorías. El sistema de alertas de control interno podrá ser consultado por la Presidencia de la República a través de la Secretaria de Transparencia y por el Departamento Administrativo de la Función Pública. Con el objeto de reglamentar al interior de la Contraloría General de la República, el ejercicio del control fiscal preventivo y concomitante al que hacen referencia el artículo 267 Constitucional, modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 04 de 2019, y el Decreto 403 de 2020, el Contralor General, expidió la Resolución Reglamentaria Organizacional No.0762 del 2 de junio de 2020, "por la cual se desarrollan las condiciones y la metodología general para el seguimiento permanente a los recursos públicos y el ejercicio de la vigilancia y control fiscal concomitante y preventivo de la Contraloría General de la República". Mediante dicho acto administrativo se crea el Sistema de Alertas del Control Interno, cuyo objeto en los términos del artículo 18 de este acto administrativo, consiste en registrar la información originada en el control multinivel del gasto público, en sus dos primeros niveles: el interno y el de fiscalización externa ejercida por la Contraloría General de la República, desde la perspectiva de la administración del

riesgo a través de alertas recíprocas; con el fin de promover sinergias entre el control interno y el seguimiento permanente al recurso público orientado al ejercicio del control concomitante y preventivo y su mutua retroalimentación. El sistema de alertas de control interno podrá ser consultado por la Presidencia de la República a través de la Secretaria de Transparencia y por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

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9 De otra parte, dispone el artículo transitorio 2 de la Resolución Organizacional No.762 de 2020, lo siguiente: “Artículo transitorio 2.- DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMAS DE

INFORMACIÓN DE ARTICULACIÓN CON EL CONTROL INTERNO.

Dentro de los dos (2) meses siguientes a la expedición del presente acto administrativo, la Oficina de Sistemas e Informática en el marco de sus competencias:

1. Diseñará el Sistema de Alertas de Control Interno en coordinación con la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana y el apoyo de la Oficina de Control Interno, el cual deberá garantizar el acceso a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República y al

Departamento Administrativo de la Función Pública.

2. Coordinar con el Departamento Administrativo de la Función Pública, con el apoyo de la Oficina de Planeación, las condiciones de consulta en línea de los informes de evaluación del Sistema de Control Interno realizados por

las Oficinas o Unidades de Control Interno, reportados en el Formulario Único de Reporte de Avance a la Gestión - FURAG-. o el que haga sus veces”. En este orden, la Contraloría General de la República está adelantando todos los trámites necesarios para implementar el Sistema de Alertas de Control Interno en coordinación con la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana y el apoyo de la Oficina de Control Interno, el cual deberá garantizar el acceso a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República y al Departamento Administrativo de la Función Pública. En igual sentido, la Contraloría General de la República podrá consultar en línea los informes de evaluación del Sistema de Control Interno realizados por las Oficinas o Unidades de Control Interno a las que le aplica la Ley 87 de 1993, reportados en el Formulario Único de Reporte de Avance a la Gestión (FURAG), o el que haga sus veces, mediante el mecanismo de consulta que se defina con el Departamento Administrativo de la Función Pública. En este orden, una vez el Formulario Único de Reporte de Avance a la Gestión (FURAG), este disponible se le informará oportuna y debidamente. 4.Conclusiones 4.1. La contratación que adelanten las entidades y que corresponda a la ejecución de los recursos públicos producto del desarrollo normal de sus funciones, debe ser reportada a la Contraloría General de la República, en los términos establecidos, a través del “Sistema de Rendición de Cuentas Electrónica de la Cuenta e Informes, SIRECI”, implementado por el Órgano Superior de Control Fiscal”.

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10 4.2. De conformidad con lo dispuesto en la Circular 06 de 2020, los ordenadores de gasto, deben presentar a la Contraloría General de la República, informes sobre los planes de emergencia, la discriminación de los recursos y las fuentes de los mismos, así como la descripción de los contratos suscritos en el marco del Plan de Intervenciones Colectivas para la atención, mitigación y control del virus Covic-19, a través del Link diseñado para el efecto. 4.3. Corresponde a los Jefes de Entidad, presentar a la Contraloría General de la República, el Plan de Mejoramiento producto de los hallazgos encontrados por los Equipos de Auditoría durante el ejercicio del control fiscal; siendo competencia de los Jefes de Control Interno, la verificación de las acciones que hayan subsanado las deficiencias de que tratan los hallazgos y presentarlas con las evidencias, de acuerdo al referido Plan de Mejoramiento. 4.4. De conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 403 de 2020 y la Resolución Organizacional 762 de 2020,la Contraloría General de la República está adelantando todos los trámites necesarios para implementar el Sistema de Alertas de Control Interno para poder consultar en línea los informes de evaluación del Sistema de Control Interno realizados por las Oficinas o Unidades de Control Interno a las que le aplica la Ley 87 de 1993, reportados en el Formulario Único de Reporte de Avance a

la Gestión (FURAG). Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO RUÍZ RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Gloria Leonor Torres Gutiérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2020ER0047632

112-033 – Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos.

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