CGR - Concepto 0086 de 2022

--- ---------------- Contraloria General de la Republica :: SGO 11-05-2022 14:53

Al Contestar Cite Este No.: 2022EE00B0B00 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD

DESTINO MARIA EMILIA BOTTA VER.GARA /CAMARA DE COMERCIO DE CUCUTA

ASUNTO RESPUESTA CAMARA DE COMERCIO-MANEJO DE RECURSOS PUBLICOS-AUDITOI

OBS 2022EE0080800 ll 111111111111111111111111111l ll 11111111111 111 80112086

CGR - OJ -------- de 2022

Bogotá D.G., Doctora

MARÍA EMILIA BOTTA VERGARA

Directora Juridica Cámara de Comercio de Cucuta cindoccc@cccucuta.org.co Referencia: Respuesta a su consulta radicada en la CGR con SIGEDOC

No. 2022ER0062568.

Tema: CAMARA DE COMERCIOMANEJO DE RECURSOS

PUBLICOSAUDITORIA DE CUMPLIMIENTOHALLAZGOS

FISCALES.

Respetada Doctora María Emilia, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió mediante memorial, el día veintisiete (27) de abril de dos mil veintidós (2022), la comunicación citada en la referencia, que procedemos a responder a continuación:

1. Antecedentes De manera inicial expresa en su escrito que, con ocasIon de la auditoria de cumplimiento adelantada para la vigencia 2019-2020, realizada por parte de la

Contraloría General de la Republica a la Cámara de Comercio de Cúcuta, se encontraron diferentes hallazgos, procediendo a relacionarlos de manera detallada. Menciona a renglón seguido que, "(. .. ) el mayor recaudo de las Cámaras de Comercio proviene de la función delegada y corresponde a recursos públicos, es importante tener claridad en el asunto, en el sentido de determinar si los pagos realizados con recursos públicos, como lo son la cena de navidad, pago de tiquetes aéreos para encuentros de Cámaras de Comercio y Confecamaras y demás conceptos anteriormente mencionados, pueden ser pagados con recursos públicos, atendiendo la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio y la función delegada que ejercen.".(sic). Peticionando finalmente, la emisión de un concepto jurídico que permita mitigar los riesgos para las Cámaras de Comercio y evitar así futuros hallazgos por parte del Ente de Control Fiscal. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 8 Teniendo en cuenta que se trata de un proceso auditor de competencia de la Contraloría Delegada para el Sector Comercio y Desarrollo Regional, se consideró procedente remitir la señalada solicitud a esa Contraloría Delegada, mediante oficio 2022IE0040741 del tres (3) de mayo de dos mil veintidós (2022), de conformidad con los presupuestos instituidos en el numeral 17 del Artículo 3ºde la Resolución

Reglamentaria Ejecutiva No. REG-EJE-0097 del quince (15) de octubre de 2021. Al respecto, la Contraloría Delegada para el Sector Comercio y Desarrollo Regional, consideró que habida cuenta que la solicitud del peticionario estaba dirigida a obtener un concepto jurídico, la competencia radica en la Oficina Jurídica. 2.Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Genera/"2 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría Genera/"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen

para la vigilancia de la gestión fisca/"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de según el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007 , esta calidad sólo la 1 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cual uier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 8

tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisada la base de datos Normatividad y Relatoría, se encuentra que, mediante concepto CGR-OJ-059-2020 con radicación 2020EE0053563, se abordó lo concerniente a los recursos públicos que manejan las cámaras de comercio y la posición por parte de esta Oficina, respecto a la emisión de conceptos jurídicos y por otro lado, a través de concepto CGR-OJ-105-2020 con radicación 2020IE004474, se analizó la temática relacionada con la revisión de los informes de auditorías, cuyos fundamentos se retoman en lo pertinente en la presente respuesta, los cuales pueden ser consultados en el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatoría), a través de la página web institucional: www.contraloria.gov.co.

4. Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico ¿Es procedente que la Contraloría General de la República se pronuncie sobre hallazgos fiscales configurados y establecidos en un informe de auditoría liberado, con el fin de mitigar los riesgos de la entidad y evitar así futuros hallazgos por parte del

Ente de Control Fiscal? De esta manera, se tendrá como fundamento para dar respuesta al problema jurídico plantado, el documento denominado PRINCIPIOS, FUNDAMENTOS Y ASPECTOS GENERALES PARA LAS AUDITORÍAS EN LA CGR, en el marco de las normas de auditoría para entidades fiscalizadoras superiores -ISSAI, basado en la Norma ISSAI

100, del mes de marzo del año dos mil diecisiete (2017). Es así que, señala Usted en su escrito que con ocasión de la auditoria de cumplimiento adelantada para la vigencia fiscal 2019-2020 a la Cámara de Comercio de Cúcuta por parte de la Contraloría General de la Republica, fueron configurados varios hallazgos con incidencia fiscal, y determinada su cuantía, como son: Hallazgo No. 05. Mantenimiento de bienes públicos. Hallazgo No. 09. Gestión y pago de gastos de viaje Hallazgo No. 13. Suministro de tiquetes. Contrato No. 053 de 2019. En vista de lo anterior, solicita se emita un concepto jurídico tendiente a mitigar los riesgos generados con los citados hallazgos y así evitar la ocurrencia de los mismos en el futuro. 4.2. Conformación y Tratamiento de Hallazgos de Auditoría. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 8 Al respecto, es oportuno precisar que el ejercicio del control fiscal practicado por la Contraloría General de la República, se orienta a la consecución de resultados que permitan establecer si los recursos humanos, físicos, financieros y tecnologías de información y comunicación puestos a disposición de un gestor fiscal, se manejaron de forma eficiente, eficaz, económica y de manera transparente, en cumplimiento de los fines constitucionales y legales del Estado. Por ello, el proceso auditor en la Contraloría General de la República se fundamenta

en las Normas de Auditoría para Enti.dades Fiscalizadoras Superiores -ISSAIfi y las Normas Internacionales de Auditoría -NIA-, adaptadas al marco constitucional y legal de la vigilancia y control fiscal en Colombia. En tal sentido, el Contralor General de la República expidió el Documento denominado Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, el cual establece los conceptos fundamentales que se deben considerar en la planeación estratégica y en las fases de la auditoría que adelante la CGR, determinado frente a la conformación del hallazgo: "Conformación y Tratamiento de Hallazgos de Auditoría. El hallazgo de auditoría es un hecho relevante que se constituye en un resultado determinante en la evaluación de un asunto en particular, al comparar la condición [situación detectada] con el criterio [deber ser] y concluir que distan uno del otro. Igualmente, es una situación determinada al aplicar pruebas de auditoría que se complementará estableciendo sus causas y efectos. Todos los hallazgos determinados por la CGR, son administrativos, sin perjuicio de sus efectos fiscales y posibles penales, disciplinarios o de otra índole y corresponden a todas aquellas situaciones que hagan ineficaz, ineficiente, inequitativa, antieconómica o insostenible ambientalmente, la actuación del auditado, o que viole la normatividad legal y reglamentaria o impacte la gestión y el resultado del auditado (efecto). S Se refiere a las deficiencias de control y/o observaciones de auditoría encontradas que inicialmente se presentan como tal y se configuran como hallazgo una vez evaluado, valorado y validado en mesa de trabajo, con

base en la respuesta del sujeto de vigilancia y control fiscal, cuando esta "y se da. La evidencia que sustenta un hallazgo debe estar disponibÍe desarrollada en una form·a lógica, clara y objetiva, en la que se pueda observar una narración coherente de los hechos en los papeles de trabajo." 4.3. Características y requisitos del hallazgo. De esta forma una debilidad o diferencia, se constituye en princ1p10 como una observación de auditoria, posteriormente es susceptible de configurarse como un hallazgo, siendo imprescindible el agotamiento de los siguientes pasos, que son Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 8 descritos en el numeral 1 .14.8 del referido documento, procediendo entonces, a relacionar los que revisten mayor importancia para el caso sub lite, a saber: Determinar y evaluar la condición y compararla con el criterio. Consiste en establecer y reunir los hechos deficientes relativos a la observación, mediante el debate y la valoración de la evidencia en mesa de trabajo, para responder el qué, el cómo, el dónde y el cuándo de la ocurrencia de los hechos o situaciones. Este análisis incluye la comparación de operaciones con los criterios o requerimientos establecidos. De esta forma, toda desviación que se presente entre el análisis de la condición y criterio se identifica como una observación, constituyéndose como el primer paso para la configuración de un

hallazgo. Verificar y analizar la causa, el efecto y la recurrencia de la situación observada. Una vez detectada la observación, el auditor debe establecer las causas o razones por las cuales se da la condición, es decir, el motivo por el que no se cumple con el criterio. Sin embargo, la simple observación de que el problema existe porque alguien no cumplió el deber ser, no es suficiente para construir un hallazgo. El auditor debe identificar, revisar y comprender de manera imparcial las causas de la observación antes de dar inicio a otros procedimientos. Es importante saber el origen de la situación adversa, por qué persiste y si existen controles para evitarla. En la formulación del hallazgo, el equipo auditor debe identificar claramente las causas del mismo, considerando que este es un insumo fundamental para que el sujeto pueda formular las acciones de mejora en el plan de mejoramiento. Así mismo, se deben identificar los efectos, considerando estos como las consecuencias de la materialización de los riesgos, que afectan el logro de los objetivos y de las operaciones de los sujetos de vigilancia y control fiscal. Los efectos, actuales o potenciales, pueden exponerse frecuentemente en términos cuantitativos, tales como unidades monetarias, tiempo o número de transacciones. Cualquiera sea el uso de los términos, el hallazgo debe incluir datos suficientes que demuestren su importancia. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 8 El análisis del auditor no solo debe incluir el efecto inmediato, sino los

potencialmente de largo alcance, sean estos tangibles o intangibles. Además, es necesario evaluar si las situaciones adversas son casos aislados o recurrentes y para este último caso indicar su frecuencia. Comunicar y trasladar al auditado las observaciones Una vez logrado el consenso en mesa de trabajo frente al análisis y alcance de las observaciones de auditoría, estas deben ser comunicadas con sus presuntas incidencias fiscales, penales, disciplinarias o de otra índole al sujeto de control fiscal, para que pueda presentar los argumentos y soportes sobre la observación. El proceso de comunicación de observaciones de auditoría al sujeto de vigilancia y control fiscal, incluye una interacción permanente con los funcionarios responsables. Lo anterior, permite considerar otros puntos de vista, identificar posibles causas de las observaciones, comprender mejor la situación del asunto o materia evaluada, reducir el tiempo en el proceso de validación e ir consolidando los fundamentos del informe de auditoría. El sujeto de control fiscal deberá dar respuesta a la observación dentro del término establecido por el equipo auditor, sin que este sea superior-a cinco días hábiles. Cumplidos los términos, si no se ha obtenido respuesta, los auditores validarán la observación como un hallazgo, en mesa de trabajo. De lo que se colige, que las observaciones que se han sido obtenidas, se da traslado al sujeto de control y vigilancia fiscal, para que este a su vez, de respuesta y presente los documentos pertinentes para desvirtuar dicha observación, garantizando de esta forma el derecho de defensa y contradicción. En esta etapa del proceso auditor, el sujeto de control tiene la oportunidad de analizar

los hechos y circunstancias que dieron origen al hecho irregular que probablemente puede constituirse en un hallazgo, por tanto, es la oportunidad también para estudiar los posibles correctivos y mitigar los riesgos, dicho en otras palabras, es el sujeto de control quien debe adelantar los análisis que correspondan a fin de corregir las posibles deficiencias que se puedan presentar en el ejercicio de la administración de los recursos públicos. Evaluar, validar la respuesta y estructurar el hallazgo. En este paso, efectuado el análisis de la evidencia de auditoría que soporta la observación con incidencia fiscal y se aporten los documentos, registros fotográficos, archivos digitales y demás material útil, pertinente y conducente para la demostración del daño patrimonial, se validará el hallazgo respectivo en mesa de trabajo, con la participación de auditores, Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • wwwcontraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia : Página 6 de 8 supervisor y experto en responsabilidad fiscal, quienes conjuntamente analizarán el tema y firmarán las ayudas de memoria, aportando los documentos soporte (normas, sentencias, fallos anteriores, análisis, experiencias, entre otros), que justifican su posición y que hacen parte de los papeles de trabajo. Adicional a ello, en el informe presentado por los auditores, se debe incluir las conclusiones alcanzadas, la respuesta del auditado y el análisis del equipo de auditoria frente a las mismas, generando de tal forma, que el sujeto auditado, pueda tomar acciones de mejora, en relación a los

hallazgos encontrados. 4.4. Seguimiento y Plan de Mejoramiento. También como labor de la Contraloría General de la República, en el caso de los hallazgos con connotación meramente administrativa, se encuentra el seguimiento al sujeto auditado, a fin de determinar si ha desarrollados las acciones para atender los resultados del informe de auditoría y si estas acciones fueron efectivas para solucionar las situaciones advertidas. Es decir, que radica como obligación del sujeto de control y vigilancia, la elaboración del correspondiente Plan de Mejoramiento, consistente en: "Plan de Mejoramiento: El auditado como resultado de la auditoría cualquiera que sea el tipo, financiera, desempeño o cumplimiento, deberá elaborar un Plan de Mejoramiento que atienda las deficiencias señaladas en el informe de auditoría, el cual será reportado a través del Sistema que determine la CGR, así como los avances del mismo. La CGR evaluará la efectividad del plan de mejoramiento. En caso de que persistan las deficiencias que dieron origen al plan de mejoramiento, el auditor planteará nuevamente la observación. Dependiendo del alcance de auditoría (financiera, desempeño o cumplimiento), se evaluará la efectividad del plan de mejoramiento pertinente, en la forma en que lo contemple la correspondiente guía especifica de auditoría." Cabe precisar que, no obstante, la naturé¡l.leza corporativa de las Cámaras de Comercio, estas deben diseñar los procedimientos de control interno que deban implementarse, así como ordenar y vigilar que los mismos se ajusten a las necesidades de la entidad, permitiéndole realizar adecuadamente su objeto social,

alcanzar sus objetivos y dar cumplimiento a las normas vigentes. En consecuencia, el área de control interno de las Cámaras de Comercio, es la encargada de identificar las causas que originan los hallazgos, las recomendaciones emitidas por los entes de control y el cumplimiento de las actividades definidas en los planes de mejoramiento. Por ello, la conceptualización por parte de esta Oficina Jurídica, en relación a la mitigación de riesgos sobre hallazgos fiscales configurados y establecidos en un informe de auditoría liberado, no es factible, como quiera que, radica en cabeza de la Contraloría General de la Republica, adelantar las acciones de control y vigilancia del sujeto auditado, respecto del acatamiento del plan de mejoramiento, entendiendo a su vez, que Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 8 debido a la función fiscalizadora que ostenta, este Ente de Control no participa en la toma de decisiones de los sujetos auditados, en el manejo de sus recursos, fondos, bienes o valores, sino del examen y control de esta, durante o después de su ejecución.

5. Conclusiones. 5.1. En la etapa de comunicación y traslado de las observaciones, el sujeto de control tiene la oportunidad de analizar los hechos y circunstancias que dieron origen al hecho irregular que probablemente puede constituirse en un hallazgo, siendo así, la oportunidad también para estudiar los posibles correctivos y mitigar los riesgos que se

presenten. 5.2. Con la presentación del informe final, el equipo auditor plasma las acciones por mejorar, lo que le permite al sujeto auditado, la elaboración del correspondiente plan de mejoramiento. Correspondiéndole en esta medida, al área de control interno de las Cámaras de Comercio, la identificación de las debilidades o falencias que presenta la organización en sus actuaciones y el cumplimiento de las actividades definidas en los planes de mejoramiento. Cordialmente, SICARD e.e. Dra. Sandra Viviana Giralda Martínez, Contralora Delegada para el Sector Comercio y Desarrollo Regional

Proyectó: María Alejandra Cuelfia

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