CGR - Concepto 0093 de 2019

Contraloria General de la Republica SGD 16-07-2019 15:09

Al Contestar Cite Este No.: 20191E0061506 Fol:4 Anex:0 FA:0

CONTRA172,5,1,4(cid:9) ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ DESTINO 88111-DESPACHO DEL CONTRALOR DELEGADO PARA LA GESTIÓN PÚBLICA E GENERAL DE LA(cid:9) CA(cid:9) INSTITUCIONES FINANCIERAS/ DAVID JOSE VALENCIA CAMPT ASUNTO SUJETO DE CONTROL FISCAL. CAMBIO DE COMPETENCIA PARA SU VIGILANCIA Y OBS (cid:9) CGR-0J- (cid:9) 093 (cid:9)-2019 20191E0061506(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111 111 80112 — Bogotá, D.C. Doctor

DAVID JOSÉ VALENCIA CAMPO

Contralor Delegado para Gestión Pública e Instituciones Financieras Contraloría General de la República Bogotá, D.C.

Referencia: (cid:9) Respuesta radicado No. 2019ER0072094

Tema: SUJETO DE CONTROL FISCAL. CAMBIO DE COMPETENCIA

PARA SU VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL. ACTUACIONES

EN TRÁMITE.

Respetado doctor Valencia: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente Indica en su comunicación que el Fondo de Adaptación estaba sectorizado como

sujeto de control fiscal de la Contraloría Delegada para Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional pero atendiendo el cambio de sectorización establecido en la Resolución Reglamentaria 048 de 2019 el mismo fue asignado a la Contraloría Delegada Sectorial. En desarrollo del cambio de sectorización del mencionado sujeto de control, ha surgido la necesidad de establecer el momento en el cual una actuación se encuentra en curso respecto a los antecedentes que originan una indagación preliminar. En tal sentido, consulta: ¿Las actuaciones en curso a las que se refiere la mencionada resolución, incluyen todos los trámites que se encuentren pendientes de gestionarse derivados de los hallazgos determinados en las actuaciones de control fiscal adelantadas por la Contraloría Delegada Sectorial? Es decir, tanto las devoluciones realizadas por parte de la Contraloría Delegada para Investigaciones, como los hallazgos respecto de los cuales se determinó dar inicio a una Indagación Preliminar, con fecha anterior Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido 1 por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 2 de 8 a la Resolución de Sectorización, deben continuar con la actuación que corresponda hasta su culminación a cargo de la Contraloría Delegada Sectorial que los originó y que debió adelantar oportunamente el trámite que le correspondía? ¿Las Indagaciones Preliminares que se deban adelantar con ocasión de las devoluciones de hallazgos fiscales realizada por la Contraloría Delegada para Investigaciones con posterioridad a la Resolución de Sectorización, deben ser conocidas por la Delegada que originó el hallazgo y que conoce los antecedentes del caso o por la Delegada que asume la nueva sectorización?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generala", así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía

respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República" En ese orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal5" y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten" Finalmente se aclara que no todos los conceptos de esta Oficina Jurídica implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con 2 Artículo 25 ley 1755 de 2015. 3 Artículo 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000. 4 Artículo 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000. 5 Artículo 43, numeral 11° del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia OC ONTRALOR, íl k GENERAL DE LA REPLICA Página 3 de 8 el Artículo 43, numeral 166 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) concernida(s).

3. Precedente doctrinal Esta Oficina se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre los temas objeto de

consulta mediante Conceptos, los cuales podrá consultar junto a otros relacionados con temas de su interés a través de la Relatoría en la página institucional: www.contraloria.gov.co, o solicitarlos al teléfono 5187000 Ext.15204, o a través del correo institucional: cgr@contraloria.gov.co. Esta Oficina se pronunció sobre el tema objeto de consulta en el concepto Jurídico con radicado No. 20171E0029901 del 05-04-2017, el cual se transcribe in extenso por ser igual al tema consultado, indicó el citado concepto: "3.1. El artículo 30 del Decreto Ley 267 de 2000, determina que para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones, facultades y actividades de la vigilancia fiscal señaladas en la Constitución, las leyes y demás normas, y para lograr un alto desarrollo del nivel técnico del ejercicio de las mismas, la Contraloría General de la República agrupará por sectores a los sujetos del control fiscal, de acuerdo con el ámbito en el cual desarrollen sus actividades de gestión pública, prestación de servicios, funciones administrativas o regulativas, producción de bienes o actividades comerciales, económicas y financieras. También dispone la mencionada norma que considerando los criterios de especialización sectorial, funcionalidad y simplificación, el Contralor General, previo concepto del Comité Directivo, podrá asignar y reasignar sujetos pasivos de vigilancia y control fiscal a las contralorías delegadas, en cuyo caso éstas deberán responder por los resultados de la vigilancia de la gestión fiscal del respectivo sector en el que se hubieren asignado tales sujetos. En este entendido, el contralor General de la República, con fundamento en lo

establecido en el Decreto Ley 267 de 2000, expide la respectiva Resolución para fijar la competencia para ejercer la vigilancia y el control fiscal de las Contralorías Delegadas Sectoriales. La sectorización de los sujetos de control fiscal, se hace entonces con fundamento en los criterios que ordena la disposición legal. En este orden jurídico, el Contralor General de la República está legalmente facultado para expedir la resolución que determina la sectorización de los sujetos de control fiscal y fijar la competencia para ejercer la vigilancia y el control fiscal de las Contralorías Delegadas Sectoriales. 6 Art. 43. Oficina Jurídica. Son funciones de la oficina jurídica: "(...) 16. coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la contraloría general de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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De igual manera, está autorizado el Contralor General, para asignar a las Contralorías Delegadas Sectoriales sujetos de control fiscal, independientemente que los mismos en otra vigencia fiscal se hallaren sectorizados en otra Contraloría Delegada. Como se dijo, ello obedece al ámbito en el cual las entidades sujetas de control fiscal, desarrollan sus actividades de gestión pública, prestación de servicios, funciones administrativas o regulativas,

producción de bienes o actividades comerciales, económicas y financieras. Ahora bien, vemos que existe un cambio de competencia, quiere ello significar la modificación de la misma, sin que se afecte el ejercicio del control fiscal, no obstante deben tenerse presente los asuntos que venían conociendo las Contralorías Delegadas Sectoriales relacionados con ese sujeto de control fiscal. Sobre el ámbito de competencia de las autoridades judiciales y administrativas, la Corte Constitucional ha enseñado que "de conformidad con la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución Política, el legislador goza de un amplio margen de configuración política en la definición de los procedimientos judiciales y administrativos, esto es, en la facultad para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como el conjunto de reglas que, en atención a la naturaleza del proceso, determinan o definen los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas"' También ha indicado que la competencia tiene las siguientes calidades: "(i) legalidad, en cuanto debe ser definida por la ley; (ii) imperatividad, lo que (cid:9)significa que(cid:9) es de obligatoria(cid:9) observancia-y-no se puede-derogar por-la-voluntad de las partes; (iii) inmodificabilidad, en tanto no se puede variar o cambiar en el curso del proceso (perpetuatio iurisdictionis); (iv) indelegabilidad, ya que no puede ser cedida o delegada por la autoridad que la detenta legalmente; y (y) es de orden público, en razón a que se sustenta o fundamenta en principios y criterios que se relacionan con la prevalencia del interés general."8 (Subrayado

fuera de texto). Nótese que en este pronunciamiento, el Tribunal Constitucional se ha referido a la inmodificabiliad de la competencia, lo que es conocido como el principio de (perpetuatio jurisdictionis). "La Perpetuatio Jurisdictionis es un principio derivado del concepto del debido proceso, con arraigo en las garantías ciudadanas, de un juicio justo y con reglas cognoscibles, claras y controvertibles en instancia, esto es, con asidero constitucional en las libertades y derechos ciudadanos — derechos fundamentales—, según el cual, una vez determinada la jurisdicción y la competencia, tras la interposición de la demanda, esta no se puede modificar por razones de hecho o de derecho sobrevivientes a ese primer momento procesal.9 7 C328 de 2015. Ídem 8 9 EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS Y EL DEBIDO PROCESO EN COLOMBIA Dr. CARLOS E. NARANJO FLÓREZ Fecha de recepción: 30 de abril de 2009 - Fecha de aceptación: 1° de julio de 2009. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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GENERAL DE LA KEPBElcA Página 5 de 8 Recuérdese que el debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política es aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas y que la Contraloría General de la República debe dar plena aplicación al debido proceso.

Hace referencia este principio a la inmodificabilidad de la competencia (perpetuatio jurisdictionis), en virtud de la cual está prohibido cambiar la autoridad competente para conocer y resolver un asunto cuando el correspondiente proceso se encuentra en trámite. Dicho de otra forma, las reglas que gobiernan el proceso desde su comienzo se mantienen a lo largo de su duración, independientemente que en su curso surjan reformas de orden jurídico. Ha indicado la Corte Constitucional también que "En efecto, una variación de competencias aplicable a procesos pendientes, cuando introduce un cambio en la especialidad del juez (civil a laboral, o viceversa), puede suponer cambios de criterio en la interpretación del derecho, por estar cada ramo de la justicia ordinaria encabezado por salas de casación distintas en la Corte Suprema de Justicia (civil o laboral, según el caso). Los cambios de criterios en la interpretación y aplicación del derecho no están del todo prohibidos, pero inciden en la estabilidad que en principio debe tener la administración de justicia en un Estado de Derecho, y como efecto de eso interfieren en la eficacia de los principios de confianza legítima y —posiblementede seguridad jurídica e igualdad. La trasferencia de expedientes en procesos en curso, puede a su vez impactar la celeridad procesal, y el cumplimiento de las oportunidades previstas en la ley, objetivos que si bien tampoco son absolutos, y admiten ser ponderados, sí conducen a que la competencia de procesos pendientes se altere cuando haya razones suficientes para ello. La eficacia de las pruebas, asegurada entre otros por el principio de inmediación, puede igualmente ser impactada por las variaciones de competencia en el curso del proceso

jurisdiccional. La inmodificabilidad de la competencia es entonces una garantía instrumental, al servicio de otros fines constitucionales del proceso."1° Descendiendo en el caso que nos ocupa, el cambio de un sujeto de control fiscal de una Contraloría Delegada Sectorial a otra, en virtud de la expedición de la Resolución que reglamenta la sectorización de los sujetos de control fiscal, modifica la competencia para conocer las actuaciones en curso relacionadas con ese sujeto de control. Ha señalado el Consejo de Estado sobre la inmodificabilidad de la competencia que "En ese contexto, aunque la perpetuatio jurisdictionis, principio legal, tiene como regla la inmodificabilidad de "ciertos derechos de las partes, como los relativos a la competencia del juez que ha de decidir la litis, a que el proceso se desarrolle conforme a la ordenación ritual y a que no se alteren las actuaciones fundamentales del mismo"' y se determina al momento de la interposición de la io C755 de 2013. 11 Hernando Morales Molina. Derecho Procesal Civil. Pág. 206 Editorial A B C. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia o CONTRALOR ÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 6 de 8 demanda (art. 21 del C. P. C), el mismo legislador puede excepcionar la regla que es de naturaleza procesal y de aplicación inmediata. Por ello la doctrina ha dicho, en palabras del Profesor Devis Echandía y citando a Chiovenda, que "La

perpetuatio jurisdictionis no existe frente a las nuevas leyes procesales, y sólo se aplica para las circunstancias de hecho que determinan la competencia en relación con estos factores: valor, territorio, domicilio y calidad de las partes. Si la nueva ley cambia la competencia o la rama jurisdiccional que debe conocer del proceso, tiene aplicación a los procesos en curso"12. Descendiendo en el tema que nos ocupa, ha de indicarse que la Contraloría General de la República debe dar aplicación al debido proceso, del cual hace parte el principio de la perpetuatio jurisdictionis. Así las cosas, si al momento de expedirse la Resolución que reglamenta la sectorización de los sujetos de control fiscal y que fija la competencia para ejercer la vigilancia y el control fiscal de las Contralorías Delegadas Sectoriales, existen actuaciones administrativas en curso de un sujeto de control , cuya vigilancia y control fiscal a través del nuevo acto administrativo es sectorizada en una Contraloría Delegada Sectorial diferente a aquella a la cual inició la actuación, debe culminada la primera. Dicho en otras palabras, si al momento de expedirse la Resolución de Sectorización hay actuaciones en curso o en trámite, la Contraloría Delegada que debe culminarla es quien la inició, no obstante que el sujeto de control sea signado a otra Contraloría Delegada Sectorial. Lo anterior, en atención del principio de perpetuatio jurisdicctionis, el cual aplica a actuaciones administrativas y judiciales.

4. Problema jurídico ¿Las actuaciones en curso a las que se refiere la Resolución Orgánica 048 de 2019 incluyen todos los trámites que se encuentren pendientes de gestionarse derivados de los hallazgos determinados en las actuaciones de control fiscal adelantadas por

la Contraloría Delegada Sectorial? ¿Las Indagaciones Preliminares que se deban adelantar con ocasión de las devoluciones de hallazgos fiscales realizada por la Contraloría Delegada para Investigaciones con posterioridad a la Resolución de Sectorización, deben ser conocidas por la Delegada que originó el hallazgo y que conoce los antecedentes del caso o por la Delegada que asume la nueva sectorización? 4.1. Consideraciones jurídicas 12 Hernando Devis Echandía .Compendio de Derecho Procesal Tomo I . Pág. 136. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima Edición. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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La sectorización es la agrupación de los sujetos de control en las contralorías Delegadas sectoriales y la delegación a estas de la competencia para la vigilancia y el ejercicio del control fiscal de dichos sujetos, en tal sentido, dicha delegación se realiza hasta la culminación de todos los procesos que le son inherentes. La Resolución Reglamentaria Ejecutiva No. 048 de 10 de abril de 2019 con el fin de evitar los posibles conflictos de competencia que se pudieran generar cuando hay cambios de sujetos de control fiscal de una contraloría delegada a otra, con ocasión de la actualización de la sectorización de los sujetos de control fiscal y la asignación en las Contralorías Delegadas Sectoriales de la competencia para ejercer la

vigilancia y el control fiscal, ordenó en el artículo 12, lo siguiente: "ARTÍCULO 12. Cuando la sectorización de que trata el Título I del Capítulo II de la presente Resolución, modifique la sectorización de los sujetos de control contenidas en disposiciones reglamentarias anteriores, los procesos de auditoría y demás actuaciones en curso continuaran hasta su culminación a cargo de la Contraloría Delegada Sectorial que les dio inicio." En este orden, es puntual el acto administrativo en establecer que los procesos de auditoría y demás actuaciones en curso serán de competencia de la Contraloría Delegada que las inició. Así, la Contraloría Delegada Sectorial debe continuar con el trámite de las acciones que se encuentran en su despacho, desde su inicio y hasta la culminación de todo el proceso administrativo de su competencia, sin que por ello se altere el conocimiento del asunto, lo cual permite garantizar el debido proceso como factor invariable de la competencia en el transcurso del tiempo. Así entonces, debemos entender que la REG EJE 048 de 2019, al determinar además del proceso auditor, otras actuaciones en curso, se refiere a todos los trámites que se encuentren pendientes de gestionarse derivados de los hallazgos determinados en las actuaciones de control fiscal adelantadas por la Contraloría Delegada Sectorial. En cuanto a las indagaciones preliminares recuérdese que el artículo 51 del Decreto Ley 267 de 2000, establece las Contralorías delegadas para la vigilancia fiscal de los sectores Agropecuario; Minas y Energía; Social; Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional; Gestión Pública e

Instituciones Financieras; Defensa, Justicia y Seguridad, y Medio Ambiente. Así también el artículo 52 de la misma normativa determinó entre otras funciones de las Direcciones de Vigilancia Fiscal, las de responder ante el Contralor Delegado del respectivo sector, por la dirección de la ejecución de las auditorías, de la revisión de cuentas y de las indagaciones del sector respectivo. De igual forma, responder, en coordinación con la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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Jurisdicción Coactiva, por las indagaciones que deban adelantarse como resultado de las auditorías realizadas. En este contexto, las indagaciones preliminares que deban adelantarse como resultado del proceso auditor, deben ser adelantadas por la Contraloría Delegada que lo realizó, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 12 de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No. 048 de 2019.

5. Conclusiones 5.1. De acuerdo con lo dispuesto en la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No. 048 de 10 de abril de 2019, cuando se modifique la sectorización de los sujetos de control contenidas en disposiciones reglamentarias anteriores, los procesos de auditoría y demás actuaciones en curso continuaran hasta su culminación a cargo de la Contraloría Delegada Sectorial que les dio inicio. 5.2. La Contraloría Delegada Sectorial que adelantó el proceso auditor de un sujeto

de control fiscal que con ocasión de la expedición de la Resolución de sectorización y categorización pasó a otra, debe culminar todas las actuaciones relacionadas con el mismo, tales como, trámites que se encuentren pendientes derivados de los hallazgos determinados en las actuaciones de control fiscal y las indagaciones preliminares que tengan origen en el proceso auditor. Cordialmente,

JULIÁN MAURICI RUIZ IGUEZ n

Director Oficina Jurídica(cid:9)

Proyectó: Lucenith Muñoz A.

N.R.(cid:9) TRD. 2019ER00720 4

RD(cid:9) 80112-033 Conceptos Jurídicos. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia