CGR - Concepto 0094 de 2020

094

CGR–OJ________________2020

80112Bogotá D.C., Señor

ARIEL AUGUSTO MEDINA HERNÁNDEZ

medinariel2003@hotmail.com Referencia: Radicado Interno: 2020ER0056053 DEL 17 DE JUNIO DE 2020 - 2020183266-82111-CO

Tema: ACTOS ADMINISTRATIVOS, PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS, MANUALES, METODOLOGÍAS DE LA CGR - Obligatoriedad de aplicación para los funcionarios de la CGR.

Respetado Señor Medina, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, donde el peticionario solicita lo siguiente:

1. Antecedentes “Las circulares, resoluciones, metodologías y procedimientos establecidos en la contraloría general de la república son de obligatorio cumplimiento para los funcionarios de la contraloría general de la república”.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias

a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”. 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

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2 Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e

interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de según el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Son de aplicación obligatoria para los funcionarios de la CGR, procesos y procedimientos, los actos administrativos, los manuales, las guías, las cartillas y metodologías expedidos por dicha Entidad?

El artículo 113 de la Constitución Política, establece que son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. Por su parte, el artículo 117 del mismo ordenamiento, dispone que el Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control, y de 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000

8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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3 acuerdo con el artículo 119, la Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración. Sobre la autonomía de los organismos de control fiscal ha indicado la Corte Constitucional que la autonomía que ostentan los organismos que llevan a cabo funciones de control fiscal externo debe ser entendida en el marco del Estado unitario (C.P., artículo 1°), lo cual significa que ésta se ejerce con arreglo a los principios establecidos por la Constitución Política y la ley. En este sentido la mencionada autonomía consiste, básicamente, en el "…establecimiento de una estructura y organización de naturaleza administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de competencias específicas en relación con la materia reseñada, que pueden ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a través de órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que

puede manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la intervención de otras autoridades u órganos9. De conformidad con el artículo 267 Constitucional, modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 04 de 2019, la Contraloría General de la República es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización y al cumplimiento de su misión constitucional. En relación con la autonomía administrativa, ha dicho la Corte10 que consiste en la posibilidad que tienen los organismos de control fiscal de ejercer libremente las atribuciones y funciones inherentes a su propia organización interna, y aquellas que deben cumplir por mandato expreso de los artículos 267 y 268 de la Constitución Política, sin que medie ningún tipo de injerencia o intervención por parte de otras autoridades públicas u organismos del Estado. (…). La autonomía administrativa constituye una garantía del órgano fiscalizador para ejercer sin injerencias ni intervenciones de otras autoridades públicas las funciones que le son asignadas por la Carta11. El artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 04 de 2019, contiene las atribuciones en cabeza del Contralor General, a saber:

1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.

2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado.

9 Sentencia C 1176 de 2004 10 Sentencias C-100/96, C-272/96 y C-499/98. 11 Corte Constitucional. Sentencia C-655/03. M. P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. Bogotá D.C., 5 de agosto de 2003.

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3. Llevar un registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios.

4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes públicos.

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación.

6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado.

7. Presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente.

8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones fiscales, penales o disciplinarias contra quienes presuntamente hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los

respectivos procesos fiscales, penales o disciplinarios.

9. Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General.

10. Proveer mediante concurso público los empleos de carrera de la entidad

creados por ley. Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en ese ente de control.

11. Presentar informes al Congreso de la República y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley.

12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con apoyo de la Auditoría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal.

13. Advertir a los servidores públicos y particulares que administren recursos públicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en ejecución, con el fin de prevenir la ocurrencia de un daño, a fin de que el gestor fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice o se extienda, y ejercer control sobre los hechos así identificados.

14. Intervenir en los casos excepcionales previstos por la ley en las funciones de vigilancia y control de competencia de las Contralorías Territoriales. Dicha

intervención podrá ser solicitada por el gobernante local, la corporación de elección popular del respectivo ente territorial, una comisión permanente del Congreso de la República, la ciudadanía mediante cualquiera de los mecanismos de participación ciudadana, la propia contraloría territorial o las demás que defina la ley.

15. Presentar a la Cámara de Representantes la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el

Contador General de la Nación.

16. Ejercer, directamente o a través de los servidores públicos de la entidad, las funciones de policía judicial que se requieran en ejercicio de la vigilancia y control fiscal en todas sus modalidades. La ley reglamentará la materia.

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17. Imponer sanciones desde multa hasta suspensión a quienes omitan la obligación de suministrar información o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, o incumplan las obligaciones fiscales previstas en la ley.

Así mismo a los representantes de las entidades que, con dolo o culpa grave, no obtengan el fenecimiento de las cuentas o concepto o calificación favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuenta, durante dos (2) períodos fiscales consecutivos.

18. Las demás que señale la Ley.

En el año 2000 se planteó la necesidad de reestructurar la Contraloría General de la

República, y en tal sentido, mediante el artículo 1º de la Ley 573 de 2000, se confirieron facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de quince (15) días, contados a partir de la publicación de la ley, para que expidiera decretos con fuerza de ley para regular los temas que allí se indicaron. En lo pertinente, la norma establece: En tal virtud, se expidieron los Decretos Ley 267 de 2000, “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”; modificado por el Decreto Ley 2037 de 2019, El primero de ellos, señala en el artículo 35 las funciones del Contralor General y son las siguientes: “Artículo 35. Despacho y funciones del Contralor General. Corresponde al Despacho del Contralor, con la colaboración y coordinación del Secretario Privado, prestar y suministrar en forma efectiva los servicios de apoyo inmediato que requiera el Contralor General, con el fin de facilitar el ejercicio de sus funciones. Son funciones del Contralor General de la República, además de las atribuciones constitucionales y legales a él asignadas, las siguientes:

1. Fijar las políticas, planes, programas y estrategias para el desarrollo de la vigilancia de la gestión fiscal, del control fiscal del Estado y de las demás funciones asignadas a la Contraloría General de la República de conformidad con la Constitución y la ley.

2. Adoptar las políticas, planes, programas y estrategias necesarias para el adecuado manejo administrativo y financiero de la Contraloría General de la

República, en desarrollo de la autonomía administrativa y presupuestal otorgada por la Constitución y la ley. (…)

4. Dirigir como autoridad superior las labores administrativas y de vigilancia fiscal de las diferentes dependencias de la Contraloría General de la República, de acuerdo con la ley.

(…)”

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6 Con base en dichos Decretos, en ejercicio de la autonomía administrativa que reviste al órgano de control fiscal, al interior de la Entidad se expidió la Resolución Organizacional No.745 de 2020, "Por la cual se adopta el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias Laborales de los Empleos de la Planta de Personal de la Contraloría General de la República", donde se establecieron las competencias y funciones propias de cada cargo. Al tener la CGR una competencia delimitada por la Constitución Política, para el estricto cumplimiento de su objeto y el cabal ejercicio de las funciones que cada uno de sus servidores debe desempeñar, internamente se establecen procesos y procedimientos, se dictan actos administrativos, manuales, cartillas, guías como las que rigen en los procesos de auditoría (financiera, de cumplimiento y de desempeño), documentos como “Principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorías en la CGR”, cuya observancia es de carácter obligatorio y para garantizar su cumplimiento el ordenamiento jurídico contiene múltiples disposiciones en sus diferentes ramas. A continuación se reseñan algunas de ellas:

De acuerdo con el artículo 6 Constitucional, los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Por su parte el artículo 209, señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. El artículo 1° de la Ley 87 de 1993, reglamentada por el Decreto Nacional 1826 de 1994 reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1537 de 2001, “por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del estado y se dictan otras disposiciones”, define el control interno como un sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos. El ejercicio de control interno debe consultar los principios de igualdad, moralidad,

eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos

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7 existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando. Parágrafo.- El control interno se expresará a través de las políticas aprobadas por los niveles de dirección y administración de las respectivas entidades y se cumplirá en toda la escala de estructura administrativa, mediante la elaboración y aplicación de técnicas de dirección, verificación y evaluación de regulaciones administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas de información y de programas de selección, inducción y capacitación de personal. Al interior de la CGR y con fundamento en lo establecido en el Decreto 267 de 2000, modificado por el Decreto Ley 2037 de 2019, la Ley 87 de 1993 y demás normas concordantes, se expidió la Resolución Organizacional 727 de 2019, “por la cual se reglamenta el Sistema de Gestión y Control Interno (SIGECI) de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones”, con el objeto de reglamentar el Sistema de Gestión y Control Interno de la Contraloría General de la República (SIGECI), para su fortalecimiento mediante la incorporación del estándar de las normas internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI),

Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano (MECI) actualizado, la gestión del riesgo de acuerdo con las buenas prácticas, la disciplina arquitectura empresarial, con sujeción a la normativa general y reglamentación interna aplicables a la entidad, con el propósito de maximizar la contribución de dicho Sistema al cumplimiento de la misión y objetivos institucionales. Determina el artículo 2 de dicho acto administrativo que lo establecido en este, será de obligatorio cumplimiento para todos los servidores de la Contraloría General de la República, funcionarios de la planta temporal y contratistas de prestación de servicios. De igual manera, el artículo 8 de la misma disposición, adopta el Sistema de Gestión y Control Interno de la Contraloría General de la República-SIGECI, el cual estará conformado por las normas, políticas, principios, estrategias y en general por los procedimientos, guías, manuales y los demás instrumentos adoptados para la operación eficiente, estandarizada, controlada y coordinada de los procesos institucionales requeridos para el cumplimiento de la misión constitucional de la entidad. Los principales actores del SIGECI serán los servidores de la entidad, los funcionarios de la planta temporal y contratistas de prestación de servicios. También en el artículo 43 de la misma Resolución Organizacional se dispone que todos los servidores de la entidad y contratistas de prestación de servicios deberán aplicar el Manual de Calidad y Operación y que los Directivos velarán por el cumplimiento en sus respectivas dependencias del citado Manual en lo de competencia de las mismas.

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8 De otra parte, la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, dispone que constituye falta disciplinaria y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento. (Art.23). Dicha Ley trae un listado de deberes de los servidores públicos en el artículo 34, entre los cuales figuran los siguientes: - Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente. - Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido

del cargo o función. - Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones, siempre que no sean contrarias a la Constitución Nacional y a las leyes vigentes, y atender los requerimientos y citaciones de las autoridades competentes. En cuanto a las prohibiciones a los servidores públicos, entre otras, el artículo 35 dispone: - Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo. De otra parte, la conducta delictiva de los servidores públicos está rigurosamente regulada en el Título XV Delitos contra la Administración Pública, dentro del Libro Segundo - Parte Especial - De los delitos en particular, de la Ley 599 de2000, “por la cual se expide el Código Penal”.

5. Conclusiones La CGR, por disposición constitucional es un órgano autónomo revestido de autonomía administrativa, lo que implica el ejercicio de las atribuciones y funciones inherentes a su propia organización interna dentro del marco legal. Esto se

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9 materializa a través de la expedición de procesos y procedimientos, actos

administrativos, manuales, guías, cartillas y metodologías cuya aplicación es obligatoria para todos los funcionarios de la Entidad y su inobservancia eventualmente podría generar, entre otras, consecuencias disciplinarias y penales. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO RUÍZ RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Erika Cure

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2020ER0056053

TRD. 80112-033 – Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos

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