CGR - Concepto 0095 de 2021

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

095

CGR-OJ-______2021

80112o.e., Bogotá Señor GERARDOPARRASANTANA gerardoparrasantan a@yahoo.co m .co

Celular: 3102925711

Referencia: Radicado Interno: 2021 ER004591 O Tema: CONTROL FSI CAL INTERNO. - Responsabilidad de las entidades del Estado. -Sistema de evaluación de las contralorías.

Respetado señorP arra, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1 la cual se procede a responder a continuación: ,

1. Antecedentes El peticionario pregunta lo siguiente: 1. "¿Qué es Control Interno fiscal? 2. ¿Quién es el responsable del control interno fiscal en el estado colombiano? 3. ¿Se debe crear en las entidades públicas una oficina de control interno fiscal? 4. ¿Quién evalúa el control fiscal interno? 5. ¿Cuál es el rol de las Oficinas de Control Interno de Gestión en el control fiscal interno?".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de

la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen

el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 esta , calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta los cuales puede consultar en nuestra pagina web www.contraloría.gov.co ingresando al link

Normatividad y Relatoria.

4. Consideraciones jurídicas Problemas jurídicos: ¿Qué es control fiscal interno? ¿Quién tiene la responsabilidad de implementar el control fiscal interno? ¿Quién evalúa el control fiscal interno?

A continuación, se responderán las preguntas del peticionario: 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURiDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:(. .. ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas

aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia --·----------··-------------------------------

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 1. "¿Qué es Control Interno fiscal?" 5. "¿Cuál es el rol de las Oficinas de Control Interno de Gestión en el control fiscal interno?" De conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 Constitucional, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. De acuerdo con el artículo 1 º de la Ley 87 de 1993, "por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del estado y se dictan otras disposiciones", se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen

de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos. El ejercicio de control interno debe consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando. Parágrafo. El control interno se expresará a través de las políticas aprobadas por los niveles de dirección y administración de las respectivas entidades y se cumplirá en toda la escala de estructura administrativa, mediante la elaboración y aplicación de técnicas de dirección, verificación y evaluación de regulaciones administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas de información y de programas de selección, inducción y capacitación de personal. Señala el artículo 2 de la Ley 87 de 1993, como objetivos del sistema de control interno: proteger los recursos de la organización, buscando su adecuada administración ante posibles riesgos que lo afecten; garantizar la eficacia, la eficiencia y economía en todas las operaciones promoviendo y facilitando la correcta ejecución de las funciones y actividades definidas para el logro de la misión institucional; velar porque todas las actividades y recursos de la organización estén dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad; garantizar la correcta evaluación y seguimiento de la gestión organizacional; asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus registros; definir y aplicar medidas para Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 prevenir los riesgos, detectar y corregir las desviaciones que se presenten en la organización y que puedan afectar el logro de sus objetivos; garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus propios mecanismos de verificación y evaluación; y, velar porque la entidad disponga de procesos de planeación y mecanismos adecuados para el diseño y desarrollo organizacional, de acuerdo con su naturaleza y características. Entre las características del Sistema de Control Interno está la de formar parte integrante de los sistemas contables, financieros, de planeación, de información y operacionales de la respectiva entidad. Todas las transacciones de las entidades deberán registrarse en forma exacta, veraz y oportuna de forma tal que permita preparar informes operativos, administrativos y financieros. Por su parte, el Decreto 1083 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública, dispone lo siguiente: "Artículo 2.2.21.5.3 De las oficinas de control interno. Las Unidades u Oficinas de Control Interno o quien haga sus veces desarrollarán su labor a través de los siguientes roles: liderazgo estratégico; enfoque hacia la prevención, evaluación de la gestión del riesgo, evaluación y seguimiento, relación con entes externos de control. El Departamento Administrativo de la Función Pública determinará los lineamientos para el desarrollo de los citados roles". Acerca de la función evaluadora de las Oficinas de Control Interno, el Departamento Administrativo de la Función Pública, señala que esta "no se limita exclusivamente a

lo relacionado con la evaluación del Sistema de Control Jntemo y el de calidad, sino que igualmente debe realizar seguimiento y evaluación a los siguientes aspectos de la entidad: (. ..) - A la gestión de la entidad con el fin de asegurar que los planes, programas y proyectos, estén acordes con los objetivos establecidos en el plan institucional. - De la ejecución presupuesta/ que se adelanta en la entidad. - A que la entidad cuente con los procesos identificados y que sus procedimientos tengan información acerca de: qué, quién, cómo, cuándo hacerlos, así como los puntos de control previamente definidos. - Asesoría y seguimiento a los procesos de contratación, verificando la necesidad y justificación de todas las adquisiciones y el cumplimiento de la normatividad que lo regula. - Seguimiento a la legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad. (. . .)'19 . Actualmente, en desarrollo de lo dispuesto en la Constitución vigente, se evidencia la coexistencia de dos tipos de control, a saber, el control fiscal externo y el control , interno propio de cada entidad sujeto de vigilancia. La Corte Constitucional1º se refiere al tema en los siguientes términos: 9Cartillas de Administración Pública Rol de las Oficinas de Control Interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces. Departamento Administrativo de la Función Pública. Bogotá, D. C., septiembre de 2009. 1° Corte Constitucional. Sentencia C-103/15. M.P. María Victoria Calle Correa. Bogotá, D.G., 11 de marzo de 2015. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 "El primero de estos mecanismos es el control fiscal externo, que se encomienda a la Contraloría General de la República (arts. 117, 119, 267 y 268 CP), a las contralorías municipales, distritales y municipales, encargadas de la vigilancia de la gestión fiscal de las entidades territoriales (art. 272 CP) y a la Auditoría General de la República, entidad encargada de vigilar la gestión fiscal de la Contraloría General de la República (art. 274 CP). El segundo, destinado a complementar el anterior, es el control interno que las propias entidades públicas están obligadas a diseñar e implementar, conforme a lo establecido en tos artículos 209 inciso 2° y 269 Superior. La adopción de este segundo mecanismo tuvo el propósito de garantizar la eficacia e integralidad del control fiscal, y hacerlo compatible con la opción del constituyente por un modelo posterior de control externo y con la autonomía del órgano encargado de llevarlo a cabo.

20. En reiteradas ocasiones este Tribunal ha llamado la atención sobre las diferencias y la necesaria complementariedad entre el control interno y el control fiscal externo. En la sentencia C-534 de 1993[391 la Corte delimitó el ámbito de ejercicio del control fiscal externo que corresponde a la Contraloría y los controles internos que adelantan las propias entidades a través de las auditorías. En tal sentido, sostuvo que estas últimas no estaban facultadas para realizar control externo, pero a su vez destacó que la facultad que el art. 268 num. 12 CP atribuye al

Contralor General para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional, "no puede interpretarse como extendida a la posibilidad de intervenir en los mecanismos de control interno que adopte la administración para el logro de sus objetivos, por cuanto, estaría de este modo interviniendo indirectamente en funciones de coadministración que le están prohibidas (art. 268 numeral 12 C.N.), sino como un poder de armonización y diseño de los sistemas de control atribuido a las instituciones, a cuyo cargo se encuentra el control fiscal y de resultado externo consagrado en la Constitución Política". A partir de lo expuesto, se puede definir el control fiscal interno, como el conjunto de mecanismos mediante los cuales las entidades vigilan la correcta implementación de sus procesos y procedimientos con el fin de manejar eficientemente sus recursos y minimizar los riesgos que se puedan originar en desarrollo del objeto para el cual fueron creadas. El tema del control fiscal interno se regula en el Título XIV "Fortalecimiento del control fiscal interno", del Decreto Ley 403 de 2020, "por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal". Estas disposiciones, reiteran la obligación a cargo de las entidades del Estado de implementar un sistema de control interno encargado de proteger los recursos de la organización, y contar con una dependencia responsable de medir y evaluar la eficiencia y eficacia del sistema y la efectividad de los controles de forma permanente, constituyendo este el rol que desempeñan las oficinas de control interno de gestión. 2. "¿Quien es el responsable del control interno fiscal en el estado colombiano?" 3. "¿Se debe crear en las entidades públicas una oficina de control interno fiscal?"

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6 Es necesario precisar que el control fiscal interno no difiere del control interno de gestión, sino que el primero hace parte del segundo y es responsabilidad de cada entidad pública su correcta implementación para lo cual deberá crear en su estructura una dependencia para tal efecto. Es así como, de acuerdo con el artículo 26911 Constitucional y 149 del Decreto Ley 403 de 2020, todas las entidades del Estado deberán implementar un sistema de control interno encargado de proteger los recursos de la organización, y contar con una dependencia responsable de medir y evaluar la eficiencia y eficacia del sistema y la efectividad de los controles de forma permanente. De acuerdo con el artículo 6 de la Ley 87 de 1993, el establecimiento y desarrollo del Sistema de Control Interno en los organismos y entidades públicas, será responsabilidad del representante legal o máximo directivo correspondiente. No obstante, la aplicación de los métodos y procedimientos al igual que la calidad, eficiencia y eficacia del control interno, también será de responsabilidad de los jefes de cada una de las distintas dependencias de las entidades y organismos. En la designación del jefe de la dependencia que tenga a su cargo el control interno deben tenerse como criterios de selección el mérito, capacidad y experiencia para el desempeño del empleo y el cumplimiento de los requisitos y competencias que fije la ley o reglamento. En el caso de los municipios, para efectos de cumplir con las funciones de control

interno estos se podrán asociar administrativa y políticamente conforme con lo establecido en artículo 14 de la Ley 1454 de 201112 . Según el artículo 150 del Decreto ley 403 de 2020, la dependencia de control interno contará con el personal multidisciplinario, que se determine en el reglamento que defina el Gobierno Nacional para lo cual deberá tener en cuenta la naturaleza, especialidad y especificidad de las funciones del organismo o entidad. Los empleados que trabajen en la dependencia de control interno deben ser capacitados periódicamente en auditoría y demás materias relacionados con el control interno, de conformidad con los lineamientos que imparta el Gobierno Nacional. 11 ARTÍCULO 269. En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombiana 12 Artículo 14. ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS. Dos o más municipios de un mismo departamento o de varios departamentos, podrán asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los alcaldes respectivos, previamente autorizados por los concejos municipales o distritales y para el ejercicio de competencias concertadas entre sí en un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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7 Los fondos con personería jurídica que carezcan de planta de personal, deberán destinar recursos de su presupuesto para cubrir los costos de las auditorías internas que adelanten las entidades que los administren. 4. "¿Quién evalúa el control fiscal interno?" De acuerdo con el numeral 6 del artículo 268 Constitucional, modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 04 de 2019, el Contralor General tendrá la atribución de conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. La existencia de dos niveles para la vigilancia fiscal de los recursos públicos fue incorporada como mandato legal a través del numeral 1 O del artículo 16 del Decreto Ley 403 de 2020, en el cual se señaló como una de las funciones del Consejo Nacional del SINACOF, la articulación del control fiscal con las oficinas de control interno y el control fiscal para el control multinivel de la gestión pública Por su parte, el artículo 51 del Decreto Ley 403 de 2020, establece que la evaluación del control interno es el análisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos. De igual manera, la mencionada norma señala que el Contralor General de la República reglamentará los métodos y procedimientos para llevar a cabo esta evaluación, para lo cual tendrá en cuenta los lineamientos de política en materia de

control interno. Mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva No.080 de 2020, el Contralor General de la República adoptó el procedimiento para la evaluación de la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado y sus anexos. Dicho procedimiento, establece lo siguiente: "7. Lineamientos para la operación Este procedimiento exige el cumplimiento de los siguientes parámetros y lineamientos para emitir el concepto sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado: a) El CD13 que tenga asignado el rol de líder del macroproceso CMl7 indicará los lineamientos particulares para que en desarrollo del PNVCF14 y en el marco de las guías de auditoría financiera, de cumplimiento y desempeño y de las actuaciones que no se enmarcan en estas guías, las Contralorías Delegadas evalúen el control 13 CD Léase Contralor Delegado-Contralorías Delegadas 14 PNVCF. Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPÜBLICA 8 fiscal interno de cada una de las entidades de su sector y se emita un concepto sobre su calidad y eficiencia. b) El CD que tenga asignado el rol de líder del macroproceso CMI, en coordinación con el líder del macroproceso CMA, indicará los lineamientos para emitir los conceptos de cada uno de los sectores sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno y para emitir el concepto consolidado preliminar, que se pondrá en

consideración del Contralor General, para su aprobación. Con el fin de garantizar la objetividad y rigor técnico de los conceptos emitidos, tanto por cada sector, como del consolidado de todos los sectores, se utilizará una "matriz para emitir el concepto sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno"9, que podrá contemplar variables tales como: la modalidad de auditoría, los activos al cierre de la vigencia de las entidades auditadas, el número de entidades de cada sector, y el concepto individual sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de cada entidad auditada; la cual deberá ser suministrada junto con los lineamientos mencionados. c) Cada CD será responsable de la revisión del proyecto de concepto consolidado preliminar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de su sector, sin perjuicio de que para ello se apoye en los directores de su CD. d) En los conceptos sectoriales se incluirán los resultados de los estudios que elaboren las DES sobre el sistema nacional de control interno del respectivo sector. e) La calificación del control fiscal interno emitida por cada CD será el insumo para el concepto consolidado que emita el Contralor General sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. En el concepto consolidado se indicará una calificación sectorial y una calificación consolidada, conforme a los resultados que arroje la matriz. En dichos lineamientos también se indicará el cronograma, el cual contemplará las actividades, fechas para su cumplimiento y los responsables para la elaboración y presentación de los conceptos sectoriales y del concepto consolidado preliminar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado, en concordancia con el PNVCF.

f) El concepto sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado se emite sobre la vigencia anterior, a partir de los conceptos emitidos en cada uno de los informes de las auditorías ejecutadas en cumplimiento del PNVCF sobre dicha vigencia". Para emitir el concepto sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado, se tendrán en cuenta como insumos, la Resolución Reglamentaria Ejecutiva vigente sobre la sectorización de sujetos de control y que asigne competencias a las CD, la naturaleza jurídica de la entidad auditada, el monto de los recursos públicos auditados, el tipo de auditoría adelantada (financiera, cumplimiento y desempeño), las calificaciones sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno emitidas por entidad y por sectores, en vigencias anteriores, las certificaciones emitidas por las CD referentes a la calificaciones obtenidas en la evaluación del control fiscal interno por entidad y sectorialmente y los estudios sectoriales de las DES sobre el sistema nacional de control interno y la forma como este se desarrolla en el sector. En desarrollo de cada auditoría se evalúa el control fiscal interno de cada entidad, desde la etapa de su planeación, pasando por su ejecución y hasta la efectividad y Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 9 eficiencia del mismo, para finalmente emitir una calificación sobre su calidad y eficiencia, asignando uno de tres conceptos: "eficiente", "con deficiencias" o

"ineficiente" El concepto sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado recoge los resultados de la evaluación del control fiscal interno de cada entidad auditada y los consolida, de tal manera que se pueda emitir un concepto global sobre la calidad y eficiencia en la aplicación de dicho control en las entidades del Estado, lo que fortalece la gobernanza e interacciones y acuerdos entre estos.

5. Conclusiones 5.1. El control fiscal interno comprende los procedimientos de observación, verificación, control, monitoreo y vigilancia que realizan las instancias de control interno de las entidades y organismos del Estado de manera previa, concomitante o posterior, cuando actúan como primer nivel para la vigilancia fiscal de los recursos públicos, o como una de las modalidades de control del manejo de los recursos públicos, para la prevención y defensa del patrimonio público. Este control se inicia y está a cargo de cada entidad objeto de vigilancia. 5.2. Las contralorías efectúan la evaluación del control fiscal interno para comprobar el diseño y la efectividad de los controles que tienen establecidas las entidades del Estado, para asegurar que sus procesos y procedimientos sean eficientes y contribuyan a mitigar los riesgos a que se ven expuestas en razón del objeto de su creación.

La evaluación del control interno consiste en el análisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos. El tema se encuentra regulado en la Resolución

Reglamentaria Ejecutiva No.080 de 2020 de la CGR, la cual obedece a la facultad del Contralor General para reglamentar el procedimiento para la evaluación de la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. Cordialmente, GUEZ

Proyectó: Erika Cure(!/,,-

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas fi

Radicado: 2021 ER004591 O

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia