CGR - Concepto 0096 de 2017

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CONTRALORÍA

OFICINA

GENERAL DE LA REPÚBLICA JtIniDICA

(cid:9) 096(cid:9) OJ — CGR de 2017 Contraloría General de la Republica $00 02-06-201712:89

Al Contestar Cite Este No.: 2017E0053687 Fol:8 Aneict FA:2

ORIGEN $0112-OFICINA JURIDICA I NESTOR IVAN ARIAS AFANADOR

Bogotá D.C., DESTINO JI-ION JAIRO VELASQUEZ SECOYA

ASUNTO RESPUESTA A CONSULTA CONTROL PREVIO CONTRATACIÓN OFICINA CONTROL

OBS 2017EE0053667(cid:9) 11111111111111111111111111111111 1111111111111 Doctor JHON JAIRO VELASQUEZ BEDOYA Y OTROS Secretario de Evaluación y Control de la Alcaldía de Medellín Calle 44 No.52 — 165 Alcaldía de Medellín. Centro Administrativo La Alpujarra. Piso 11. Oficina 1129

Tels.: 3856437 — 3855555. Ext. 6437

Medellín - Antioquia Asunto: Control previo en contratación de la Oficina de Control Interno. Jefe de Control Interno como gestor fiscal.

1. Antecedentes.

Esta Oficina recibió su consulta, la cual, fue radicada bajo el número 2017ER0034643 del 5 de abril de 2017, en la que formula los siguientes interrogantes:

1. En cuáles gestiones o actividades se materializa la obligación de las Oficinas de control Interno de ejercer el control previo administrativo de la actividad contractual de que trata el artículo 65 de la Ley 80 de 1993?

2. El seguimiento administrativo a la contratación que hace la Oficina de Control interno puede hacerse aplicando una muestra selectiva a los contratos o este debe realizarse de conformidad con el criterio de universalidad?

3. Es dable asimilar, en términos de interpretación jurídica, la actividad preventiva de las Oficinas de Control Interno encaminada a la generación de alertas de administración, con un control previo análogo al establecido en el artículo 2° del ya derogado Decreto 925 de 1976?

4. Los Jefes de control Interno son gestores fiscales en cumplimiento de las obligaciones consagradas en la Ley 87 de 1993 y demás disposiciones que regulan sus competencias sobre control y evaluación?

5. Puede llamarse a responder fiscalmente a los Jefes de Control Interno por actuaciones de ordenadores del gasto de la misma entidad pública en la cual ejerce su función de evaluar el Sistema de Control Interno?

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CONTRALORÍA

OFICINA

GENERAL DE LA REPÚBLICA JURICRGA

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 , ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación

y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la Contraloría General de la República, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General'3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, ésta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). No obstante lo anterior, y con el propósito de brindar elementos de juicio que

contribuyan a ilustrar el tema puesto a consideración, pasa este Despacho a formular algunas consideraciones jurídicas de manera general y abstracta sobre el particular. República de Colombia, Art. 28, Ley 1755 de 2015. 2 República de Colombia, Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 República de Colombia, Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 7 República de Colombia, Decreto Ley 267 de 2000, artículo 43. Oficina Jurídica. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 2 de 11 O

CONTRALORÍA I ..,

GENERAL DE LA REPÚBLICA I JUPIGICA

3. Consideraciones Jurídicas.

1. En cuáles gestiones o actividades se materializa la obligación de las Oficinas de Control Interno de ejercer el control previo administrativo de la actividad

contractual de que trata el artículo 65 de la Ley 80 de 1993? Esta Oficina, dio respuesta a este interrogante mediante Concepto 80112 — EE66622 del 6 de noviembre de 2008, el cual se anexa al presente escrito. 2. 8 seguimiento administrativo a la contratación que hace la Oficina de Control Interno puede hacerse aplicando una muestra selectiva a los contratos o este debe realizarse de conformidad con el criterio de universa idad? El artículo 1° de la Ley 87 de 1993, definió el control interno como 'el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluaci 51 adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operan mes y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se. realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las 39líticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos. El ejercicio de control interno debe consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y v,Voración de costos ambientales. En consecuencia, deberá concebirse y organizar; de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todo:: os cargos existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que ti i gan responsabilidad del mando. Parágrafo.- El control interno se expresará a través de las polítcas aprobadas por los niveles de dirección y administración de las respectivas entidades y se cumplirá en toda la escala de estructura administrativa, mediante la elaboración y aplicación de

técnicas de dirección, verificación y evaluación de regulaciones administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas de información y de programas de selección, inducción y capacitación de personal". Subrayado nuestro. De conformidad con el artículo 3 del Decreto 1537 de 2001, "(...) el rol que deben desempeñar las oficinas de control interno, o quien haga sus veces, dentro de las organizaciones públicas, se enmarcan en cinco tópicos, a saber: valoración de riesgos, acompañar y asesorar, realizar evaluación y seguimiento, fomentar la cultura de control, y relación con entes externos". Acerca de la función evaluadora de las Oficinas de Control . Interno, el Departamento Administrativo de la Función Pública, señala que esta "no se limita exclusivamente a Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 3 de 11 O CONTRALORÍA OFICIN GENERAL OE LA REPÚBLICA di-41101CA lo relacionado con la evaluación del Sistema de Control Interno y el de calidad, sino que igualmente debe realizar seguimiento y evaluación a los siguientes aspectos de la entidad: (...) - A la gestión de la entidad con el fin de asegurar que los planes, programas y proyectos, estén acordes con' los objetivos establecidos en el plan institucional. - De la ejecución presupuestal que se adelanta en la entidad. - A que la entidad cuente con los procesos identificados y que sus procedimientos tengan información acerca de: qué, quién, cómo, cuándo hacerlos, así como los puntos de

control previamente definidos. - Asesoría y seguimiento a los procesos de contratación, verificando la necesidad y justificación de todas las adquisiciones y el cumplimiento de la normatividad que lo regula. - Seguimiento a la legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad. (...)»8. Subrayado nuestro. Como se puede observar, el seguimiento de la Oficina de Control Interno se hace sobre el universo de actividades que se adelantan y la administración de los recursos a ella asignados. Dicho seguimiento está sujeto a los lineamientos que previamente ha trazado el nivel directivo de la entidad. En ese orden de ideas, debe aplicarse el criterio de universalidad en el seguimiento que se hace a la contratación, sin embargo, la realidad y la práctica han venido mostrando como, sobre todo en razón del volumen de contratos que manejan las entidades, se ha implementado un criterio selectivo en donde se toma una muestra de la contratación para la respectiva verificación y evaluación. Así pues, cuando resulte objetivamente complejo realizar el seguimiento a la totalidad de la actividad contractual de la entidad y atendiendo a los principios rectores de la Oficina de Control Interno, tales como eficiencia, economía y celeridad, es preciso observar en particular a uno de los precitados tópicos inherentes al funcionamiento de dicha dependencia: la administración de riesgos. El artículo 4 del precitado Decreto, dispuso que "como parte integral del fortalecimiento de los sistemas de control interno en las entidades públicas las autoridades correspondientes establecerán y aplicarán políticas de administración del riesgo. Para tal efecto, la identificación y análisis del riesgo debe ser un proceso permanente e

interactivo entre la administración y las oficinas de control interno o quien haga sus veces, evaluando los aspectos tanto internos como externos que pueden llegar a representar amenaza para la consecución de los objetivos organizaciones, con miras a establecer acciones efectivas, representadas en actividades de control, acordadas entre los responsables de las áreas o procesos y las oficinas de control interno e integradas de manera inherente a los procedimientos. Además de la administración del riesgo, en algunos eventos, se insiste, cuando el volumen de contratación es muy grande, las entidades para efectos de su seguimiento toman una muestra a partir del plan anual de adquisiciones de la entidad 8Cartillas de Administración Pública Rol de las Oficinas de Control Interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces. Departamento Administrativo de la Función Pública. Bogotá, D. C., septiembre de 2009. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 4 dell O CONTRALORÍA 1 .,..,. GENERAL,DE LA REPÚBLICA1 JUR4DICA seleccionando un porcentaje representativo de los procesos en las modalidades de licitación pública, concurso de méritos, selección abreviada y subasta inversa, antes que las otras modalidades, atendiendo a factores como el monto de contratación, complejidad de los objetos contractuales, y áreas ordenadoras del gasto.

3. Es dable asimilar, en términos de interpretación jurídica, la actividad preventiva de las Oficinas de Control Interno encaminada a la generación de alertas a la

administración, con un control previo análogo al establecido en el artículo 2° del ya derogado Decreto 925 de 1976? El artículo 2° del Decreto 925 de 1976, dispuso que "el control previo que corresponde ejercer a la Contraloría General de la República en las entidades bajo su fiscalización, consiste en examinar con antelación a la ejecución de las transacciones u operaciones, los actos y documentos que las originan o respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos". Sobre dicho control, la Corte Constitucional, se pronunció explicando cuáles eran los fines que se perseguían con el mismo, el cual, ejercía la Contraloría General de la República, y las razones por las cuales, el mismo no funcionó: "13. Como lo examinó esta Corte en la sentencia C-716 de 20021211, antes citada, la implementación del sistema previo de control fiscal buscaba precaver la comisión de irregularidades en el manejo de los bienes públicos, pues con el mismo se aspiraba a que "la liquidación y la comprobación de las erogaciones públicas fueran revisadas y aprobadas por el fiscalizador antes de que salgan los dineros de las cajas públicas. 1221 Sin embargo, se formularon objeciones a este modelo por cuanto: (i) propiciaba la intrusión directa del organismo de vigilancia en la toma de decisiones ejecutivas, intromisión que frecuentemente obstaculizaba, cuando no vetaba, el normal desenvolvimiento de la Administración; (ii) el ejercicio del control previo, pese a sus connotaciones administrativas, no implicaba responsabilidad administrativa alguna para la

Contraloría y además comprometía la necesaria independencia y autonomía del ente fiscalizador; (iii) paradójicamente, se consideraba que dicho sistema constituía un foco de corrupción. Estas críticas formaron parte medular del debate sobre la reforma al régimen fiscal que tuvo lugar en la Asamblea Nacional Constituyente. Es así como en uno de los informes de ponencia sobre el tema se admitió que 'Tell control previo, generalizado en Colombia, ha sido funesto para la administración pública, pues ha desvirtuado el objetivo de la Contraloría al permitirle ejercer abusívamente una cierta coadministración, que ha redundado en un gran poder unipersonal del control y se ha prestado también, para una engorrosa tramitología que degenera en corruptelas723]. Asimismo, fue clara la intención del constituyente de evitar la interferencia de los organismos de control fiscal en la actividad administrativa Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 5 de 11 CGEONENRATL DRE ALAL REOPÚRBLÍIACA # JUFOIN JICA A de las entidades sometidas a control. En tal sentido, en uno de los informes de ponencia sobre la estructura del Estado se advertía que: "(E)n ningún caso las agencias de control de la gestión puramente fiscal de la administración, pueden llegar a constituir paralelamente a ésta un aparato de coadministración, pues en tal caso el poder de decisión administrativa, lógicamente se desplazaría irremediablemente hacia el coadmínistradorcontralor, el cual reuniría en sus manos no sólo la llave de la supervigilancia de gastos, sino también los poderes de ordenador del gasto, que al fin de cuentas no podría hacerse sin su voluntad y beneplácito.(...)".

14. Resultado de estos debates fue la abolición definitiva del sistema de control previo y la adopción del control posterior y selectivo, según se expresa en el artículo 267 de la. Constitución de 1991, en el cual se estableció la vigilancia de la gestión fiscal sobre todas las entidades públicas, y los particulares y entidades que manejen bienes o fondos de la Nación y se suprimió el control previo y perceptivo que fue reemplazado por el posterior y selectivo, que comprende: un control financiero, de gestión y de resultados, basado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. Asimismo, para salvaguardar la autonomía del máximo ente de control fiscal, esta disposición mantuvo la prohibición de atribuir a la Contraloría funciones administrativas inherentes a su propia organización, ya contenida en el artículo 59 inciso 2° de la anterior Constitución"9.

De la lectura de la jurisprudencia reseñada, claramente se evidencia como no es dable equiparar el control previo que ejercen las Oficinas de Control Interno, con el control previo fiscal que ejerció el ente de control con antelación a la expedición de la Constitución Política de 1991. Es claro que el primero se efectúa en ejercicio de las atribuciones legales conferidas a dicha Oficina y que recae sobre cada una de las dependencias, bajo las directrices trazadas por el nivel directivo de la entidad;

mientras que el segundo, era un control externo, que ejercía desde afuera la Contraloría y que resultó tan intervencionista que casi se tornaba en coadministración poniendo en tela de juicio la independencia que debía ostentar la autoridad de vigilancia. Actualmente, en desarrollo de lo dispuesto en la Constitución vigente, se evidencia la coexistencia de dos tipos de control, a saber, el control fiscal externo y el control interno propio de cada entidad sujeto de vigilancia. La sentencia en comento, se refiere al tema en los siguientes términos: "El primero de estos mecanismos es el control fiscal externo, que se encomienda a la Contraloría General de la República (arts. 117, 119, 267 y 268 CP), a las contralorías municipales, distritales y municipales, encargadas de la vigilancia de 9 Corte Constitucional. Sentencia C-103/15. M.P. María Victoria Calle Correa. Bogotá, D.C., 11 de marzo de 2015. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 6 de 11

O CONTRALORÍA o

ICINA GENERAL DE LA REPÚBLICA(cid:9) RIGICA la gestión fiscal de las entidades territoriales (art. 272 CP) y a la Auditoría General de la República, entidad encargada de vigilar la gestión fiscal de la Contraloría General de la República (art. 274 CP). El segundo, destinado a complementar el anterior, es el control interno que las propias entidades públicas están obligadas

a diseñar e implementar, conforme a lo establecido en los artículos 209 inciso 2° y 269 Superior. La adopción de este segundo mecanismo tuvo el propósito de garantizar la eficacia e integralidad del control fiscal, y hacerlo compatible con la opción del constituyente por un modelo posterior de control externo y con la autonomía del órgano encargado de llevarlo a cabo.

20. En reiteradas ocasiones este Tribunal ha llamado la atención sobre las diferencias y la necesaria complementariedad entre el control interno y el control fiscal externo. En la sentencia C-534 de 1993[39] la Corte delimitó el ámbito de ejercicio del control fiscal externo que corresponde a la Contraloría y los controles internos que adelantan las propias entidades a través de las auditorías. En tal sentido, sostuvo que estas últimas no estaban facultadas para realizar control externo, pero a su vez destacó que la facultad que el art. 268 num. 12 CP atribuye al Contralor General para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional, "no puede interpretarse como extendida a la posibilidad de intervenir en los mecanismos de control interno que adopte la administración para el logro de sus objetivos, por cuanto, estaría de este modo interviniendo indirectamente en funciones de coadministración que le están prohibidas (art. 268 numeral 12 C. N.), sino como un poder de armonización y diseño de los sistemas de control atribuido a las instituciones, a cuyo cargo se encuentra el control fiscal y de resultado externo consagrado en la Constitución Política". (...) Se confiere así forma real a la diferenciación entre las tareas administrativas y las de control fiscal, de donde el control interno se entiende como parte del

proceso administrativo y corresponde adelantarlo a los administradores; teniendo oportunidades propias en todos los momentos del cumplimiento de la función administrativa, pudiendo serlo previo, concomitante o posterior, lo que permite que el funcionario cumpla su función, asumiendo la responsabilidad por sus actuaciones y resultados; sin perjuicio de la independencia de los organismos de control fiscal, no coadministradores, que cumplirán sus funciones de manera posterior y selectiva, sin ocuparse de funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización (artículo 267 C.N.)." (...) 22. Más recientemente, en la sentencia C-967 de 2012[44], este Tribunal se refirió a la necesaria complementariedad que debe darse entre el control previo administrativo de los contratos estatales, a cargo de las oficinas de control interno, con la vigilancia externa de la contratación, que corresponde efectuar a las contralorías. Luego de examinar la regulación contenida en el artículo 65 de la Ley 80 de 1993[451 a la luz del modelo de control fiscal posterior, la Corte concluyó que: Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 7 de 11 O

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OFICINA GENERAL DE LA REPÚBLICA .111RÉDICA "Coherente con ese modelo, el artículo 65 del estatuto de contratación asignó el control previo administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad, mientras que la intervención de los organismos autónomos a cargo de velar por la gestión fiscal se ejerce con posterioridad -sin perjuicio del control de

advertencia que es expresión del principio de colaboración armónica, en la medida en que apunte al cumplimiento de los fines y principios constitucionales, siempre que no implique una suerte de coadministración o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las demás autoridades[..]. Desde esta perspectiva, la Corte ha insistido en que los organismos de control fiscal no están facultados para intervenir en los procesos de contratación estatal ni tomar parte en las decisiones administrativas de cada entidad. Por ello esta corporación ha rechazado los mecanismos que suponen una intromisión ilegítima en la contratación estatal cuando implican el ejercicio de una función que el Constituyente sustrajo de los organismos de control fiscal".

4. Los Jefes de Control Interno son gestores fiscales en cumplimiento de las obligaciones consagradas en la Ley 87 de 1993 y demás disposiciones que regulan sus competencias sobre control y evaluación?

5. Puede llamarse a responder fiscalmente a los Jefes de Control Interno por actuaciones de ordenadores del gasto de la misma entidad pública en la cual ejerce su función de evaluar el Sistema de Control Interno?

Para dar respuesta a estos dos interrogantes es necesario acudir al desarrollo normativo y jurisprudencia! que ha tenido la noción de gestión fiscal. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 610 de 2000, la gestión fiscal es "el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación,

consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales". El artículo 1° de la norma en cita, define el proceso de responsabilidad fiscal como "el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 8 de 11 CONTRALORÍA oFicrtaa, GENERAL DE LA REPÚBLICA Sobre la gestión fiscal, la Corte Constitucional, señaló mediante Sentencia C 840 de 200110, lo siguiente: "Como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan

como basamento, prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades. Escenario dentro del cual discurren, entre otros, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el jefe jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el responsable de la caja menor, y por supuesto, los particulares que tengan capacidad decisoria frente a los fondos o bienes del erario público puestos a su cargo. Siendo patente que en la medida en que los particulares asuman el manejo de tales, fondos o bienes, deben someterse a esos principios que de ordinario son predicables de los servidores públicos, a tiempo que contribuyen directa o indirectamente en la concreción de los fines del Estado. Por lo tanto, cuando alguna contraloría del país decide crear y aplicar un programa de control fiscal en una entidad determinada, debe actuar con criterío selectivo frente a los servidores públicos a vigilar, esto es, tiene que identificar puntualmente a quienes ejercen gestión fiscal dentro de la entidad, dejando al margen de su órbita controladora a todos los demás servidores. Lo cual es indicativo de que el control fiscal no se puede practicar in sólidum o con criterio universal, tanto desde el punto de vista de los actos a examinar, como desde la óptica de los servidores públicos vinculados al respectivo ente. (...). Bajo tales connotaciones resulta propio inferir que la esfera de la gestión fiscal constituye el elemento vinculante y determinante de las responsabilidades inherentes al manejo de fondos y bienes del Estado por parte de los servidores públicos y de los particulares. Siendo por tanto indiferente la condición pública o

privada del respectivo responsable, cuando de establecer responsabilidades fiscales se trata". En relación con la expresión o con ocasión de ésta que trae el precitado artículo 1° de la Ley 610 de 2000, dicha jurisprudencia señala que la misma "sólo se justifica en la medida en que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal. Por lo tanto, en cada caso se impone examinar si la respectiva conducta guarda alguna relación para con la 1° Corte Constitucional. Sentencia C 840/2001. M. P.: Dr. Jaime Araujo Rentería. Bogotá D.C., 9 de agosto de 2001. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 9 de 11

C NTRA

O O DE LA REPÚBLICA 1 rICIAA noción específica de gestión fiscal, bajo la comprensión de que ésta tiene una entidad material y jurídica propia que se desenvuelve mediante planes de acción, programas, actos de recaudo, administración, inversión, disposición y gasto, entre otros, con miras a cumplir las funciones constitucionales y legales que en sus respetivos ámbitos convocan la atención de los servidores públicos y los particulares responsables del manejo de fondos o bienes del Estado. (...) El ente fiscal deberá precisar rigurosamente el grado de competencia o capacidad que asiste al servidor público o al particular en torno a una específica expresión de la gestión fiscal, descartándose de plano cualquier relación tácita, implícita o analógica que por su

misma fuerza rompa con el principio de la tipicidad de la infracción. De suerte tal que sólo dentro de estos taxativos parámetros puede aceptarse válidamente la permanencia, interpretación y aplicación del segmento acusado. Consecuentemente, si el objeto del control fiscal comprende la vigilancia del manejo y administración de los bienes y recursos públicos, fuerza reconocer que a las contralorías les corresponde investigar, imputar cargos y deducir responsabilidades en cabeza de quienes en el manejo de tales haberes, o con ocasión de su gestión, causen daño al patrimonio del Estado por acción u omisión, tanto en forma dolosa como culposa. Y es que no tendría sentido un control fiscal desprovisto de los medios y mecanismos conducentes al establecimiento de responsabilidades fiscales con la subsiguiente recuperación de los montos resarcitorios. La defensa y protección del erario público así lo exige en aras de la moralidad y de la efectiva realización de las tareas públicas. Universo fiscal dentro del cual transitan como potenciales destinatarios, entre otros, los directivos y personas de las entidades que profieran decisiones determinantes de gestión fiscal, así como quienes desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, contratistas y particulares que causen perjuicios a los ingresos y bienes del Estado[61, siempre y cuando se sit