CGR - Concepto 0098 de 2022

Contraloria General de la Republica :: SGD 23-05-2022 16:17

Al Contestar Cite Este No.: 2022IE0047586 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ LUCENITH MUÑOZ ARENAS

DESTINO 811111-DESPACHO DEL CONTRALOR DELEGADO PARA EL SECTOR TRABAJO/ UNA

MARIA ALDANA ACEVEDO ASUNTO RESPUESTA ENTIDADES PRIVADAS CON MANEJO O ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS 80112 - OBS

2022IE0047586 1111111111111111 I II II IIIIIII 111111111111111111

098

CGR - OJ - de 2022

Bogotá D.G., Doctora

LINA MARIA ALDANA ACEVEDO

Contralora Delegada ( E ) Contraloria Delegada para el Sector Trabajo j.ali@contraloria.gov.co Referencia: Respuesta a su consulta radicada en la CGR mediante SIGEDOC

No. 2022IE0033929

Tema: ENTIDADES PRIVADAS CON MANEJO O ADMINISTRACIÓN DE

RECURSOS PÜBLICOS - APLICACIÓN Y ALCANCE DE LA

RESOLUCIÓN REGLAMENTARIA EJECUTIVA REG-EJE-0802020

Respetado Doctora Jehan, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió mediante memorial, el día ocho (8) de abril de dos mil veintidós (2022), la comunicación citada en la referencia, la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedentes.

Expresa en su escrito que, el pasado veinticuatro (24) de marzo de 2022, Gabriel José

Romero Sundheim, Contralor Delegado para el Sector Agropecuario y Líder del Macroproceso Control Fiscal Micro, envió comunicación con radicado 20221 E0028209, correspondiente a los Lineamientos para emitir el Concepto sobre Calidad y Eficiencia del Control Fiscal Interno de la Entidad, para la vigencia del 2022. Indicando que, en la actualidad la Contraloría Delegada para el Sector Trabajo se encuentra realizando actuaciones fiscales a entidades privadas que manejan recursos de parafiscalidad constituyéndose en recursos públicos, pero que, en su estructura administrativa no poseen Oficina de Control Interno, toda vez que estas son propias de la Administración Publica. En consecuencia, solicita emitir un concepto sobre la aplicación y alcance de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE-0080 del 28 de diciembre de 2020, a las entidades privadas que manejan o administran recursos públicos. Asimismo, que, teniendo en cuenta que la referida resolución se profirió el veintiocho (28) de diciembre de 2020 ¿ésta se aplicaría a las Entidades privadas a las que se les está realizando auditoría de la vigencia 2020? Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página I de 8

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución

directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contrataría Generaf'2 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contra/oría Genera/"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contrataría General de la República"4 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contrataría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con

la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisada la base de datos Normatividad y Relatoría, se encuentra que esta Oficina se pronunció respecto de las entidades no obligadas a tener Oficina de Control Interno a fi Amvés de eoncepto GGROJ 153 2020 eon radicación 2020EE0fi2G699 y respeeto+-ld_,_.e-­ la temática concerniente al Control Interno Fiscal mediante concepto CGR-OJ-0952021 con radicación 2021 EE0096171, cuyos fundamentos se retoman en lo pertinente 1 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cual uier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 2 de 8 en la presente respuesta, los cuales pueden ser consultados en el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatoría), a través de la página web institucional: www.contraloria.gov.co.

4. Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico Conforme a lo anterior, se abordará de fondo la consulta encaminada a resolver los problemas jurídicos que se suscitan, a saber: ¿ El procedimiento para la evaluación de la calidad y eficiencia del control fiscal interno previsto en la Resolución Reglamentaria Ejecutiva 0080 del veintiocho (28) de diciembre de 2020, es aplicable a las entidades privadas que manejen o administren recursos públicos?

En caso afirmativo, ¿la Resolución Reglamentaria Ejecutiva 0080 del veintiocho (28) de diciembre de 2020, se podría aplicar para aquellas entidades privadas que a las que se les esté realizando auditoria de la vigencia del año 2020? De esta manera, a fin de brindar elementos de juicio que permitan a la consultante dilucidar la problemática planteada, se abordarán los siguientes temas: 4.2. Control fiscal internoCaracterísticas En concordancia con lo dispuesto en la Ley 87 de 1993, por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones, se ha dispuesto en su articulo primero lo concerniente a la definición del control interno, ello es: "Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una

entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos. El ejercicio del control interno debe consultar los pnncIpIos de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 8 PARÁGRAFO. El control interno se expresará a través de las políticas aprobadas por los niveles de dirección y administración de las respectivas entidades y se cumplirá en toda la escala de la estructura administrativa, mediante la elaboración y aplicación de técnicas de dirección, verificación y evaluación de regulaciones administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas de información y de programas de selección, inducción y capacitación de personal." De esta manera, la figura del control fiscal interno coexiste simultáneamente con el control fiscal externo, situación que ha sido de análisis en diferentes pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional, especialmente en la Sentencia C-103-2015, M.P. Maria Victoria Calle, a saber:

"( ... ) Se ha destacado el carácter amplio e integral del modelo de vigilancia fiscal diseñado en la Constitución. Tales rasgos se expresan, en primer lugar, en la extensión de los sujetos destinatarios del control, que no sólo comprende los diferentes niveles de la administración pública, sino que abarca a todos los particulares y entidades, de carácter público o privado, que manejen fondos o bienes de la Nación. A este respecto, la Corte ha encontrado ajustadas a la Constitución las normas que someten a vigilancia de la Contraloría General de la República a las empresas de servicios públicos domiciliarios, a las cámaras de comercio, a las sociedades de economía mixta a las entidades territoriales en relación con sus recursos propios y con los recibidos por concepto de regalías, al Bancfide la Repábtica e inclusocr1a propia Auditoría Generar de la República. (. .. ) Subrayado y negrilla propio. ( ... ) El primero de estos mecanismos es el control fiscal externo, que se encomienda a la Contraloría General de la República (arts. 117, 119, 267 y 268 CP), a las contralorías municipales, distritales y municipales, encargadas de la vigilancia de la gestión fiscal de las entidades territoriales (art. 272 CP) y a la Auditoría General de la República, entidad encargada de vigilar la gestión fiscal de la Contraloría General de la República (art. 274 CP). El segundo, destinado a complementar el anterior, es el control interno que las propias entidades públicas están obligadas a diseñar e implementar, conforme a lo establecido en los artículos 209 inciso 2° y 269 Superior. La adopción de este segundo mecanismo

tuvo el propósito de garantizar la eficacia e integralidad del control fiscal, y hacerlo compatible con la opción del constituyente por un modelo posterior de control externo y con la autonomía del órgano encargado de llevarlo a cabo. (. .. ) En definitiva, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, una de las manifestaciones del carácter amplio e integral del modelo constitucional de vigilancia fiscal de los recursos públicos la constituye la coexistencia de dos niveles de control: el primero, constituido por los mecanismos de control interno, de naturaleza previa y administrativa; el segundo nivel corresponde al control fiscal externo, de carácter posterior y selectivo, que compete realizar a una entidad autónoma e independiente como es la Contraloría, y cuya efectividad depende de su adecuada articulación con el primer nivel de control. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 8 De lo que se colige, la existencia de dos niveles de control, el primero , denominado control interno que posee una naturaleza previa y administrativa, que debe ser diseñado e implementado por las entidades en su interior, destinado a complementar el segundo nivel, ello es, el control fiscal externo, encomendado a la Contraloría General de la República, en el que su ejercicio no sólo comprende los diferentes niveles de la administración pública, sino que abarca a todos los particulares y entidades, de carácter público o privado. Por otra parte, el Decreto 1083 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único

Reglamentario del Sector de Función Pública, desarrolla la temática relacionada con el Sistema de Control Interno, mencionando: "( ... ) ARTÍCULO 2.2.21.1.1 Definición del Sistema Nacional de Control Interno. El Sistema Nacional de Control Interno es el conjunto de instancias de articulación y participación, competencias y sistemas de control interno, adoptados en ejercicio de la función administrativa por los organismos y entidades del Estado en todos sus órdenes, que, de manera armónica, dinámica, efectiva, flexible y suficiente, fortalecen el cumplimiento cabal y oportuno de las funciones del Estado. ARTÍCULO 2.2.21.1.2. Ámbito de aplicación. El presente Título se aplica a todos los organismos y entidades del Estado, en sus diferentes órdenes y niveles, así como a los particulares que administren recursos del Estado. ( ... ). Subrayado y negrilla fuera del texto. ( ... ) ARTÍCULO 2.2.21.1.6 Funciones del Comité Institucional de Coordinación de Control Interno. ( ... ) PARÁGRAFO 2. En las entidades que no cuenten con servidores públicos que hagan parte de la alta dirección, las funciones del comité serán ejercidas directamente por el representante legal de la entidad y los servidores públicos que se designen. ( ... )" Subrayado y negrilla fuera del texto. "( ... ) ARTÍCULO 2.2.21.2.2. RESPONSABLES. Los responsables son las autoridades y servidores públicos obligados a diseñar y aplicar métodos y procedimientos de Control Interno, de acuerdo con la Constitución y la ley, así:

c) Los Representantes Legales y Jefes de Organismos de las entidades a que se refiere el artículo 2.2.21.1.2 del presente decreto, son responsables de establecer y utilizar adecuados instrumentos de gestión que garanticen la correcta aplicación y utilización de las políticas y normas constitucionales y legales en materia de control interno. Subrayado y negrilla fuera del texto. ( ... ) ARTÍCULO 2.2.21.5.3. DE LAS OFICINAS DE CONTROL INTERNO. < Artículo modificado por el artículo 17 del Decreto 648 de 2017. El nuevo texto es el siguiente: > Las Unidades u Oficinas de Control Interno o quien haga sus veces desarrollarán su labor a través de los siguientes roles: liderazgo estratégico; enfoque Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 8 hacia la prevención, evaluación de la gestión del riesgo, evaluación y seguimiento, relación con entes externos de control. Subrayado y negrilla fuera del texto Es así, que el sistema de control interno, se aplica tanto a los organismos y entidades del Estado, como también para aquellos particulares que administren recursos de carácter público, fijando que, en aquellos casos, en los que la unidad u oficina de control interno no exista en la estructura de la entidad, es viable concluir de la connotación o quien haga sus veces, que quien efectúa tal labor, sea el representante legal de la misma. Estableciendo, en igual medida que, en los eventos donde las entidades no cuenten

con servidores públicos que hagan parte de la alta dirección, las funciones del Comité Institucional de Coordinación de Control Interno, serán ejercidas directamente por el representante legal de la entidad y los servidores públicos que se designen. Corolario de lo anterior, mediante concepto CGR-OJ-153-2020, se abordó la temática de las entidades no obligadas a tener oficina de control interno, se consideró: "Las acciones de mejora en las cuales se haya determinado que las causas del hallazgo han desaparecido o se han modificado los supuestos de hecho o de derecho que dieron origen al mismo, corresponde a las Oficinas de Control Interno señalar su cumplimiento e informarlo a la CGR. No obstante. ante la ausencia de una Oficina de Control Interno. estas decisiones deben ser asumidas por el representante legal o máximo directivo correspondiente" Subrayado y negrilla fuera del texto. Ahora bien, el titulo V del Decreto 403 de 2020, denominado SISTEMAS DE CONTROL FISCAL, preceptúa en su artículo 51°, lo pertinente a la evaluación del control interno, consagrando: "La evaluación de control interno es el análisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y ----eficientes en -et-cumplimiento de sus objetivos. Subrayado y negrilla fuera del texto. El Contralor General de la República reglamentará los métodos y procedimientos para llevar a cabo esta evaluación, para lo cual tendrá en cuenta los lineamientos de política en materia de control interno. PARÁGRAFO. Para efectos de la evaluación del control fiscal interno primarán

los lineamientos impartidos por la Contraloría General de la República." Es decir, que dicha evaluación del control interno, se surte en relación a las entidades sujetas a la vigilancia de la Contraloría General de la República, entendiendo que tal vigilancia, se adelanta a la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 8 En consonancia con esta disposición y en armonía con lo dispuesto en el Numeral 6º del Artículo 268 de la Constitución Política,· el Contralor General de la República, expidió la Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE-0080 del veintiocho (28) de diciembre de 2020, por la cual se adoptó el Procedimiento para la evaluación de la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. Tal procedimiento, se encuentra debidamente publicado en el aplicativo de Sistema de Gestión y Control Interno SIGECI, con código CMA 02 PR 003. En el referido documento, se establecen los lineamientos para su implementación, así como las actividades con sus respectivos responsables y registros necesarios para la evaluación de la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades, estableciendo que para la escogencia de los sujetos de control a auditar en el marco del

Plan de vigilancia y control fiscal, se aplica el enfoque de riesgos y controles, priorizando las actuaciones de vigilancia y control fiscal, lo que permite a la CGR estandarizar su actividad misional, de acuerdo con los valores obtenidos en los riesgos de las entidades, buscando ante todo el buen uso de los recursos públicos. Subrayado y negrilla fuera del texto. Consagrando que, en el informe correspondiente a la vigencia 2020, que se elabora en el año 2021, se utilizará como prueba piloto una matriz para emitir conceptos sectoriales y el concepto consolidadoª, la cual podrá ser ajustada en cada vigencia fiscal, teniendo en cuenta que el referido procedimiento fue adoptado mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva Número 0080 del veintiocho (28) de diciembre de 2020, la cual rige a partir de la fecha de su publicación. Aunado a ello, la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario, Líder del Macroproceso Micro, emite comunicación con radicación 2022IE0028209, en el que se imparten lineamientos para la emisión del. concepto sobre calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades para la vigencia del año 2022, disponiendo que, en todas las auditorias en las que se haya incluido la evaluación del Control Fiscal Interno, se verificaran los siguientes aspectos: "( ... ) Constatar si las oficinas o dependencias que cumplen las funciones de Control Fiscal Interno ejecutan actuaciones tendientes a realizar control preventivo y seguimiento para evitar la perdida de recursos, en especial en la contratación pública. ( ... ) Subrayado y negrilla fuera del texto. ( ... ) Constatar si las oficinas o dependencias que cumplen las funciones de

control interno, cuando realizan acciones de Control Fiscal Interno, han realizado recomendaciones para evitar la pérdida de recursos, en especial en la contratación pública. ( ... )" Subrayado y negrilla fuera del texto.

5. Conclusiones 5.1. El sistema de control interno, se aplica tanto a los organismos y entidades del Estado, como también para aquellos particulares que administren recursos de carácter 8 Ver pie de pagina numero 9°, en el documento contentivo del Procedimiento para la evaluación de la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado

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se deberá aplicar desde la fecha de su promulgación, ello es a partir del veintiocho (28) de diciembre de 2020, destacando que, para el informe correspondiente a la vigencia 2020, que se elabora en el año 2021, se utilizará como prueba piloto una matriz para emitir conceptos sectoriales y el concepto consolidado, la cual podrá ser ajustada en cada vigencia fiscal. Cordialmente,

Z ENAS

Director (E) Oficina J rídica

Proyectó: María Alejandra Cuellar Silva

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

N.R. SIGEDOC No. 2022IE0033929

TDR 80112-033 Conceptos Jurídicos -- fiC=arreraJ39 No. 44-35 Piso 1fi Código Postal 111Q71 • PBX 518 ?OOQ_ cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 8