CGR - Concepto 010 de 2023

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

010

CGR-OJ- -2023

80112Contraloria General de la República :: SGD 06-02-2023 11:00

Al Contestar Cite Este No.: 2023EE0015397 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ISOUAR JAVIER TOBO RODRIGUEZ DESTINO CARLOS FERNANDO QUIROGA GOMEZ ASUNTO DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS. - RECURSOS PROPIOS. - MANTENIMIENTO DE VIAS. OBS Bogotá D.C., 2023EE0015397 iiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiim Doctor

CARLOS FERNANDO QUIROGA GÓMEZ

Veedor Municipal carlosf_quiroga@hotmail.com Simacota - Santander Referencia: Radicado interno 2023ER0008641 del 21/01/2023.

Tema: DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS. - RECURSOS

PROPIOS. - MANTENIMIENTO DE VIAS.

Respetado doctor Quiroga: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes El ciudadano, eñ su calidad de veedor, eleva a esta Entidad la siguiente consulta: ¿Se configura un detrimento patrimonial al Estado, en el caso en que un municipio invierta recursos propios para el mantenimiento de una vía que sería de competencia del departamento?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de

carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. •' 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en'relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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2 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloria General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5.

En este orden, mediante la expedición del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la (s) dependencia (s) implicada (s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado en múltiples ocasiones respecto a la responsabilidad fiscal y el procedimiento para su declaración, entre otros, en los conceptos: CGR-OJ076-2021 del 26 de abril de 2022 y CGR-OJ-156-2020 del 09 de octubre de 2020, los cuales pueden ser consultados en el Sistema de Información Normativa SINOR de la

Contraloría General de la República.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: 2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000

6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 0 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 ¿Se genera un daño al patrimonio del Estado cuando un municipio invierte recursos propios en el mantenimiento de una vía a cargo del departamento? Hecha la claridad de que esta Oficina no se pronuncia respecto a situaciones particulares y con el objetivo de abordar el problema jurídico planteado, en primera medida se esbozará el marco conceptual y normativo en materia vial y en un segundo momento, la responsabilidad fiscal, profundizando en sus elementos. 4.1. Marco conceptual y normativo en materia de vías El Congreso de la República a través de la Ley 105 de 1993, Estableció un marco normativo general sobre el transporte en el país, dejando a cargo de los departamentos, los distritos y los municipios diferentes, tipos de infraestructura vial.

Dispone el articulo 16, lo siguiente: 9Modificada por la Ley 2198 de 2022, 'por el cual se establecen medidas de Reactivación Económica para el Transporte Público Terrestre de Pasajeros y mixto y se dictan otras disposiciones’, publicada en el Diario Oficial No 51 928 de 25 de enero de 2022. • Modificada por el Decreto Legislativo 575 de 2020, 'por el cual se adoptan medidas para mitigar los efectos económicos generados por la pandemia Coronavirus COVID-19 en el sector transporte e Infraestructura, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica', publicado en el Diario Oficial No. 51.286 de 15 de abril de 2020. - Modificada por la Ley 1682 de 2013, 'por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias’, publicada en el Diario Oficial No. 48.982 de 22 de noviembre de 2013. - Modificada por la Ley 1450 de 2011, publicada en el Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011, 'Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo. 2010-2014' - La entidad de que trata el artículo 14 de esta ley fue suprimida por el Decreto 1790 de 2003, 'por el cual se suprime el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, FNCV y se ordena su liquidación’, publicado en el Diario Oficial No. 45.231 de 27 de ¡unió de 2003. - Modificada por la Ley 787 de 2002, publicada en el Diario Oficial No 45.046 de 27 de diciembre de 2002, 'por la cual se

modifica parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993' - Modificada por el Decreto 955 de 2000, 'por el cual se pone en vigencia el Plan de Inversiones públicas para los años 1998 a 2002' publicado en el Diario Oficial No. 44.020 del 26 de mayo de 2000. El Decreto 955 de 2000 fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1403-00 del 19 de octubre de 2000, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández. A partir de su promulgación al Gobierno. - Modificada por el Decreto 1179 de 1999, 'Por el cual se reestructura el Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones’, publicado en el Diario Oficial No. 43.626, del 29 de junio de 1999. El Decreto 1179 de 1999 fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-969-99 del 1 de

• diciembre de 1999, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz.

El articulo 120 de ia Ley 489 de 1998, que otorgó las facultades extraordinarias para la expedición del Decreto 1179 de 1999, fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-702-99 de 20 de septiembre de 1999, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz,'... a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998', en consecuencia este decreto también es INEXEQUIBLE.

• Modificada por la Ley 443 de 1998, artículo 87, 'Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras

disposiciones', publicada en el Diario Oficial No. 43.320, del 12 de junio de 1998. ■ Modificada por la Ley 383 de 1997, publicada en el Diario Oficial No. 43.083, de 14 de julio de 1997, 'Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones'. - Modificada por la Ley 276 de 1996, publicada en el Diario Oficial No. 42.767 del 17 de abril de 1996, 'Por la cual se modifican los artículos 5o. y 6o. de la Ley 105 de 1993’. . Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 "Artículo 16.- Integración de la infraestructura de transporte a cargo de los departamentos. Hacen parte de la infraestructura Departamental de Transporte, las vías que hoy son dé propiedad de los Departamentos; las que son hoy responsabilidad de la Nación - Fondo Vial Nacional o del Fondo Nacional de Caminos Vecinales - y que el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en esta Ley, les traspase mediante convenio a los departamentos, al igual que aquellas que en el futuro sean departamentales, las que comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la red Nacional (...)". En cuanto a la integración de la infraestructura de transporte distrital y municipal

señala el artículo 17 de la precitada ley: "Artículo 17 - Integración de la infraestructura distrital y municipal de transporte. Hace parte de la infraestructura Distrital Municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del Municipio (...) Parágrafo 1o. En los casos en que se acometa la construcción de una vía nacional o departamental, su alterna, podrán pasar a la infraestructura municipal si reúne las características de esta, a juicio del Ministerio de Transporte (...). ” (subrayado fuera del texto original)2. Esta normatividad determina que las vías nacionales están a cargo de la Nación, las vías departamentales están a cargo de los departamentos y las vías distritales o municipales están a cargo de los distritos y municipios respectivamente, siendo estos los responsables de su mantenimiento y conservación en atención a lo dispuesto en el artículo 19 de la misma Ley10. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 228 de 2008, las vías se clasifican en arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden, y veredales o de tercer orden, y reitera que pueden estar a cargo de la Nación, de los departamentos, los distritos y los municipios. De otra parte, el Manual de Mantenimiento de Carreteras Volumen 211, expedido por el Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, define la actividad del mantenimiento como un “conjunto de actividades destinadas a preservar la condición de una carretera y de sus componentes, tales como el derecho de via, calzadas, bermas, elementos de drenaje, estructuras, túneles, dispositivos de

seguridad y control de tránsito, etc., con el fin de que sigan prestando de manera efectiva el servicio para el cual fueron construidos o dispuestos". De acuerdo con lo establecido en el numeral 1o del artículo 4o de la Ley 1682 de 2013, la red vial de transporte terrestre automotor hace parte de la infraestructura de transporte con la que cuenta el país. A renglón seguido, el artículo 5o, prescribe que 10 Artículo 19.- Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley. 11 https://www.invias.gov.co/index.php/archivo-y-documentos/documentos-tecnicos/7714-manual-de-mantenimiento-decarreteras-2016-v2/f i le Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 “las acciones de (...) mejoramiento y rehabilitación de los proyectos y obras de infraestructura del transporte materializan elinterés general previsto en la Constitución Política al fomentare! desarrollo y crecimiento económico del país; su competitividad internacional; la integración del Territorio Nacional, y el disfrute de los derechos de las personas y constituye un elemento de la soberanía y seguridad del Estado. En razón de ello, el desarrollo de las acciones antes indicadas constituye una función pública que se ejerce a través de las entidades y organismos competentes del orden nacional, departamental, municipal o distrital, directamente o con la participación de los

particulares”. La misma norma ofrece un marco conceptual sobre los tipos de mantenimiento que pueden realizarse a la infraestructura de transporte terrestre, así: “Mantenimiento de emergencia. Se refiere a las intervenciones en la infraestructura derivada de eventos que tengan como origen emergencias climáticas, telúricas, terrorismo, entre otros, que a la luz de la legislación vigente puedan considerarse eventos de fuerza mayor o caso fortuito. Estas actividades están sujetas a reglamentación, dentro de los ciento veinte (120) días calendario siguientes. Mantenimiento periódico. Comprende la realización de actividades de conservación a intervalos variables, destinados primordialmente a recuperar los deterioros ocasionados por el uso o por fenómenos naturales o agentes externos. Mantenimiento rutinario. Se refiere a la conservación continua (a intervalos menores de un año) con el fin de mantenerlas condiciones óptimas para el tránsito y uso adecuado de la infraestructura de transporte”’’2. Por otra parte, el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013, prevé que los “los municipios y distritos podrán proveer de infraestructura adicional o complementaria de todo tipo o alumbrado público a aquellos corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro de su perímetro urbano y rural aunque no estén a su cargo, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial”. En consecuencia y de acuerdo con las normas citadas, los municipios y los distritos, además de la obligación que les asiste de realizar mantenimiento y adecuaciones

sobre vías que se encuentren bajo su responsabilidad, también pueden ejecutar actividades sobre vías de propiedad de la Nación o de los departamentos siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a. El objetivo sea proveer al corredor vial de infraestructura adicional o complementaria de todo tipo para garantizar la seguridad y mejorar el servicio; b. Las actividades recaigan sobre vías nacionales o departamentales que estén dentro del perímetro urbano o rural y, c. Se cuente con la autorización del titular (Nación o departamento). ( 12 Artículo 12 Ley 1682 de 2013. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 4.2. La responsabilidad fiscal La responsabilidad fiscal puede ser declarada, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5 del articulo 268 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 04 de 2019, por la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, cuando un servidor público o un particular que en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión a ella, cause por acción o por omisión de forma dolosa o gravemente culposa, un daño al patrimonio del Estado13. Su declaratoria debe realizarse a través de un proceso cuya naturaleza es netamente administrativa y la decisión es susceptible de ser impugnada a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo14. Su carácter es netamente patrimonial y subjetivo porque busca determinar si el imputado obró con dolo o culpa grave, y su objeto, de

acuerdo con lo establecido en la Ley 610 del 2000, modificada por la Ley 1474 de 2011, es resarcir “los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal”. Para que un gestor fiscal (particular o servidor público) pueda ser declarado como responsable fiscal, es indispensable que concurran los elementos contenidos en el artículo 5 de la Ley 610 del 2000, a saber: a) Una conducta que puede ser dolosa o gravemente culposa (criterio normativo de imputación subjetivo). b) Un daño al patrimonio del Estado. c) Nexo causal entre el daño y la actividad del agente15. La piedra angular de la responsabilidad fiscal es la lesión al patrimonio del Estado (daño), que recae sobre los bienes o recursos públicos, o sus intereses patrimoniales, causada por un particular o por un servidor público gestor fiscal16; sin daño la conducta no se considera como fiscal, y por lo tanto, puede derivar en otro tipo de responsabilidad o ser atípica. La Ley 610 del 2000, modificada por la Ley 1474 de 2011, define el daño como “la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o

proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural 13 Articulo 1’ Ley 610 del 2000. 14 Ver Sentencia C 840 de 2001 en concordancia con el artículo 59 de la Ley 610 del 2000. 15 Concepto CGR-0J-076-2021 Contraloría General de la República. 16 Ver sentencia C - 340 de 2007. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público.” El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-340 de 200717. En ese orden de ideas, solo se podrá establecer si la conducta descrita por el peticionario es constitutiva de detrimento patrimonial una vez se adelante el respectivo proceso de responsabilidad fiscal18. Ahora bien, la Corte mediante la Sentencia C-340 de 2007 plantea 3 hipótesis en las que se evidencia que el “uso indebido” per se no es sinónimo de daño: a. Uso indebido que genera daño en bienes o recursos públicos: El daño en este primer planteamiento “no está representado en el uso indebido per se, sino, precisamente, en el detrimento, disminución o pérdida de los bienes o ios recursos

públicos."™ Es decir, a pesar de que existe un uso indebido, la responsabilidad fiscal encuentra fundamento en el daño ocasionado y no en la mera destinación indebida. b. Uso indebido que no genera un detrimento, pero sí acarrea utilidad patrimonial para el agente que usa indebidamente los recursos o bienes del Estado: En este caso “el daño está en el detrimento en los intereses patrimoniales del Estado que se deriva de su aprovechamiento indebido por terceros. No en el uso per se, sino en el aprovechamiento /ndeó/do.”20En esta hipótesis la responsabilidad fiscal no se deriva de la mera destinación indebida, sino de la utilidad que obtiene el agente para sí mismo o para un tercero, en perjuicio de los intereses patrimoniales del Estado. c. Uso indebido que no genera un detrimento en los bienes o recursos del Estado ni afecta sus intereses patrimoniales: “Tal sería el caso cuando se destinan recursos del Estado a fines oficiales distintos de aquel para el que estaban presupuestados, o cuando el uso indebido consiste en una mera infracción de reglamentos, órdenes o directivas, pero sin lesión ni aprovechamiento privado de los recursos públicos. En estos casos, puede existir responsabilidad penal o disciplinaria, pero no responsabilidad fiscal, por ausencia de daño. ”21 En el caso (a) existe un daño directo al patrimonio del Estado; en el caso (b) se lesiona el interés patrimonial del Estado, es decir, hay daño y en el caso (c) no hay daño porque la conducta es una mera infracción de reglamentos, órdenes o directivas y esa acción per se no es una categoría autónoma de daño. Tal y como lo indica la Corte

17 La Corte Constitucional mediante sentencia C-340 del 2007 declaró inexequible la expresión “uso indebido" como categoría autónoma representativa de daño por considerar que "se afecta la posibilidad de desvirtuar la responsabilidad fiscal acreditando la ausencia de daño, con lo cual el juicio fiscal se tornaría en sancionatorio, porque la condena no tendría efecto reparatorio o resarcitorio, sino meramente punitivo, lo cual implicaría, a su vez, atribuir a las contralorias una competencia para investigar conductas indebidas e imponer las correspondientes sanciones, lo cual, como lo ha señalado esta corporación, no puede hacer el legislador, puesto que no está a su alcance, más allá de la distribución de competencias realizada por la Constitución, athbuir a las contralorías el ejercicio de un control disciplinario que de acuerdo con la Carta corresponde a otros órganos" 18 Artículo 1° Definición. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado. 19 Corte Constitucional. (09 de mayo de 2007) Sentencia C 340 de 2007. [MP Rodrigo Escobar Gil] 20 Corte Constitucional. (09 de mayo de 2007) Sentencia C 340 de 2007. [ MP Rodrigo Escobar Gil] 21 Corte Constitucional. (09 de mayo de 2007) Sentencia C 340 de 2007. [ MP Rodrigo Escobar Gil]

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8 Constitucional, derivar autónomamente de una destinación indebida una responsabilidad fiscal es cambiar la naturaleza patrimonial y resarcitoria de la acción fiscal para convertirla en una punitiva. En cada caso en particular deberá el operador jurídico analizar los elementos probatorios y determinar si procede la imputación de responsabilidad fiscal, en consecuencia, no es procedente en un caso abstracto señalar si existe o no, detrimento al patrimonio público. .

5. Conclusiones 5.1 Lá responsabilidad fiscal sólo podrá ser declarada por los órganos de control fiscal una vez se adelante el correspondiente proceso de responsabilidad fiscal donde deberá probarse la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa, el daño ocasionado al patrimonio del Estado, y el nexo causal entre la conducta del agente y el daño.

Cordialmenté,

JAVIER OBO RODRÍGUEZ

Director íicina Jurídica

Proyectó: Camilo Correa Ortiz4^^-

Revisó: Lucenith Muñoz ArenasT^\ Radicado: 2023ER0008641 . \

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contralona.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia