CGR - Concepto 010 de 2024

CONTRALORIA C ontialoria Gene rald elaR epublica::SGD 15-01 -202d0 9:59

AlContestar CiteEst eNo.: 2 024EC0 00379 2Fol:4Anex:0FA:0

GENERAL DE LA REPUBLICA

O DER SIG TE INN O A8 L0 V1 A1 R2O OF TI RC UI N JA ILJ LU OR MI D EI JC IAA /I5DUAR JAV IER TOBORODRIGUEZ ASUNTOCONSULTAALCNCERESOLUCION783DE2021 CBS Defender juntos las recursus publicos ITiene Sentido! 2024EE0003792 80112010

CGR-OJ- -2024

Bogota D.C. Doctor

ALVARO TRUJILLO MEJIA

Contralor Municipal Contraloria Municipal de Dosquebradas. contraloriadosquebradas@qmail.com, Referencia: Respuesta al oficio radicado con SIGEDOC 2023ER0235001.

Tema: CONSULTA ALCANCE RESOLUCION 783 DE 2021.

Respetado Senor Contralor Municipal:

1. Antecedente.

La Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio el oficio citado con el numero de la referencia, mediante el cual solicita: “Habida consideracion de algunas Actuaciones Especiales de FiscaUzacion que viene adelantando la Contraloria Municipal de Dosquebradas y teniendo en cuenta que no contamos con el taiento humano con el perfll tecnico idoneo para el desarrollo de las m ism as, Esta Municipal a traves de Oficio 1106 remitio al Sistema Nacional de Control Fiscal -SINACOFuna solicitud de apoyo tecnico y profesional para la

realizacion de las AEF 016 DE 2023 ‘‘Presuntas irregularidades en la suscripcion de contratos fruto de la declaratoria de calamidad publica y emprestito”, AEF 010 de 2023 "presuntas irregularidades en el cobro de Impuesto de Industria y Comercio” y AEF 023 de 2023 "revision de cuotas de fiscalizacion y recursos, Contraloria a Municipios y sujetos de control fiscal”. De manera comedida, amable y atenta, esa Superioridad concedio para el dla 17 de noviembre del 2023, capacitacion sobre la realizacion de acciones conjuntas a efectos de conocerla procedibilidad de las A.E.F. en comento. Sin perjuicio de lo anterior, surgieron inquietudes por parte de este Organismo de Control Fiscal, en relacion con el alcance del Resolucion 783 de 2021, especificamente en lo atinente al articulo 2° de esta normativa, como quiera que se genero el interrogante sobre la exigencia del origen de los recursos para poder verificar la procedencia de la accion conjunta. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D, C., Colombia Pagina 1 de 8 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! Results elemental hacer hincapie en la literalidad de este artlculo, el preceptua a su tenor literal “Artlculo 2°. Definicion. Se entiende por accion conjunta y coordinada, la vigilancia y control fiscal que se realiza en forma mancomunada y simultdnea por parte de la Contralorla General de la Republica y las contralorlas territoriales, en el marco del

control posterior y selectivo, mediante la suma de capacidades, recursos y propositos comunes, respecto de objetos de vigilancia y control fiscal en los que se encuentren involucrados recursos endogenos de las entidades territoriales o en los cuales exista cofinanciacion entre aquellos y recursos del orden nacional independientemente del porcentaje de su participacion" (Negrilla y subraya fuera de texto) De tal suerte que, ante la Oficina Juridica la Contraloria Municipal de Dosquebradas solicita claridad sobre el alcance para conocer si, en efecto, se puede adelantar la solicitud de accion conjunta cuando quiera que los recursos son endogenos, esto es a interpretacidn nuestra, recursos de origen propio o contrario sensu deben de corresponder a recursos mixtos, es decir, provenientes de la Nacidn y del Ente Territorial. Estaremos atentos, agradeciendo la colaboracion, cooperacion y coadyuvancia por parte de la Contraloria General de la Republica que siempre hemos recibido para el desarrollo de cada una de las actividades de cardcter misional de este organismo del orden municipal. (...)”(Sic)

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Juridica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la GGR, son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especificos, ni el analisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion1 ni tienen el caracter de fuente normativa y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacidn y aplicacidn de las normas juridicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se

limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacidn y aplicacidn de las disposiciones legales relativas al campo de actuacidn de la Contraloria General'2, asi como las formuladas por las contralorlas territoriales "respecto de la vigilancia de la gestidn fiscal y las demas materias en que deban actuar en armonia con la Contraloria Generaf'3 y las presentadas por la ciudadania respecto de "las consultas de orden juridico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica"4. 1 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artlculo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 51S 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 2 de 8 •jCONTRALORIA ! jff GENERAL DE LA REPUELIOA ; Defender juntos /os reoursos publir.os iTiene Sentido! En este orden, medrame su expedicicn se busca "orientar a las dependencias de la Contraloria General de la Republica en la correcta aplicacion de las norm as que rigen para la vigllancja de la gestion fiscaf'5 y "asesorarjurldicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia

cuando estos lo solicited'6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion jundica que cgm prom eta la posicion institucional de la CGR, porque de coriformidad con e! artlculo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007, esta calidad solo la tienen las posiciones jurldicas que hayan sido previamente cocrdinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica.

Esta Oficina Juridica ahalizo el tema en el concepto jurldico: CGR-OJ-216-2022.

4. Consideraciones jundicas.

4.1. Problema Juridico. En el marco del artlculo 2° de la Resolucion 783 de 2021 ^se puede adelantar la solicitud de accion conjunta cuando quiera que los recursos son endogenos, esto es a interpretacion nuestra, recursos de origen propio o contrario sensu deben de corresponder a recursos mixtos, es decir, provenientes de la Nacion y del Ente Territorial? 4.2. Recursos endogenos y exogenos. La Corte Constitucional en sentencia C 1191 de 2001, respecto a las fuentes de financiacion de las entidades territoriales senalo: “23La Code ha diferenciado las fuentes de financiacion con que cuentan las entidades territoriales y ha indicado que existen ciertos recursos que provienen de las transferences de la Nacion, o de la participacion en ingresos del Estado, los cuales, por tener origen externo, son calificados como recursos de fuente exogena. Asi mismo, ha sehalado que existen otros dineros cuyo origen esta en la jurisdiccion

de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decision politica de las autoridades locales o seccionales, o provenientes de la explotacion de bienes que 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la Republica en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza juridica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Cddigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 3 de 8 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! son de propiedad exclusive, tod os ellos conocidos como recursos de fuente endogena. Esta distincion, como ya se sehalo, cobra relevancia para efectos de determinar hasta que punto el leglslador y el gobierno pueden intervenir en la regulacion, destinacion y manejo de dichos recursos, sin afectarla autonomla territorial. 24Esta Corporacion ha sehalado tambien que existen tres criterios a los cuales debe recurrir el interprete para establecer si una fuente de financiacion es endogena o exogena. El prlmero de ellos, el criterio formal, supone acudir al texto de la ley para

Identificar si ella indica expresamente cue! es la sqt:dsd titular de un tribute. El segundo, el criterio organico, consiste en la identificadon del ente encargado de imponer la respectiva obligacion tributaria. For ultimo, el criterio material estima que una fuente es endogena cuando las rentas que ingresan a! patrimonio se recaudan integralmente en la jurisdiccion y se destinan a sufragar gastos de la entidad territorial, sin que existan elementos sustantivos para considerar la renta como de caracter nacional. En caso de conflicto en la aplicacion de estos criterios, o cuando puedan conducir a soluciones contradictorias, la Code ha indicado que debe preferirse lo sustancial sobre las manifestaciones meramente formales del leglslador” De conformidad con lo anterior, para las entidades territoriales los recursos que provienen de las transferencias de la Nacion, o de la participacion en ingresos del Estado son fuentes exogenas y aquellos recursos que son obtenidos en virtud de un esfuerzo propio, por decision politica de las autoridades locales o seccionales, o provenientes de la explotacion de bienes que son de propiedad exclusiva-del ente territorial son de naturaleza endogena. 4.3. Del Control Fiscal Prevalente. El articulo 3 del Decreto Ley 403 de 2020, efectua la conceptualizacion de los principios de la vigilancia y el control fiscal: "Concurrencia. En virtud de este principle, la Contraloria General de la Republica comparte la competencia de la vigilancia y control fiscal sobre los sujetos y objetos de control fiscal de las contralorias territoriales en los terminos definidos por la ley. Coordinacion. En virtud de este principle, el eiercicio de competencias concurrentes

se hace de manera armonica v colaborativa, de modo que las acciones entre la Contraloria General de la Republica v los demas organos de control fiscal resulten complementarias v conducentes al loam de los fines estatales v. en especial, de la vigilancia v el control fiscal. Prevalencia. En virtud de este principio, las competencias de la Contraloria General de la Republica primaran respecto de las competencias de las contralorias territoriales, en los terminos que se definen en el presente decreto Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 4 de 8 CONTRALCRIA | GENERAL DE LA REAUBLICA Defender juntos !os recursos pubi/cos .Yisne Sentido! /’ey y demas dbposidones quo io modifiquen o reglamenten, En aplicacion de este principle, cuando !a Contraloria General de la Republica inicie un ejercicio de control fiscal; la contra! on a territorial debe abstanerse de actuar en el mismo caso; asi mis mo, si la contraloria territorial inicio un ejercicio de control fiscal y la Contraloria General de la Republica decide intervenir de conformidad con los mecanismos establecidos en el presente decreto lev, desplazara en su competencia a la contraloria territorial, sin perjuicio de la colaboracion que las contralorias territoriales deben prestar en estos eventos a la Contraloria General de la Republica. (Subrayado y resaltado fuera del texto). Subsidiariedad. En virtud de este principio, el ejercicio de las competencias entre contralorias debe realizarse en el nivel mas proximo ai ciudadano, sin perjuicio de

que, por causes relacionadas con la imposibilidad para ejercer eficiente u objetivamente, la Contraloria General de la Republica pueda intervenir en los asuntos propios de las contralorias territoriales en los terminos previstos en el presente decreto ley." (..,)” (negnila fuera de texto) Asi las cosas, el Decreto Ley 403 de 2020 desarrolla la forma en que la Contraloria General de la Republica realiza el control prevalente y preferente sobre la gestion fiscal de las entidades territoriales, atendiendo los principios de coordinacion, concurrencia y subsidiariedad. En ese contexto, el artlculo 4 del Decreto Ley 403 de 2020, regula de forma general el ambito de competencia de las contralorias territoriales estableciendo que: “ARTICULO 4. Ambito de competencia de las contralorias territoriales. Las contralorias territoriales vigilan y controlan la gestion fiscal de los departamentos, distritos, municipios y demas entidades del orden territorial, asi como a los demas sujetos de control dentro de su respectiva jurisdiccion, en relacion con los recursos endogenos y las contribuciones parafiscales segun el orden al que pertenezcan, de acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la Constitucion y en ia ley; en forma concurrente con la Contraloria General de la Republica de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto ley y en las disposiciones que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan. Luego, el artlculo 6 del Decreto Ley 403 de 2020 establece los mecanismos para el ejercicio del control prevalente por parte de la Contraloria General de la Republica respecto de las contralorias territoriales de la siguiente forma:

“Articulo 6°. Del ejercicio prevalente de la vigilancia y control fiscal. La prevalencia en la vigilancia y el control fiscal de los departamentos, distritos y municipios y demas entidades del orden territorial, asi como a los demas sujetos de control de las contralorias territoriales, por parte de la Contraloria General de la Republica, se ejercera conforme a los siguientes mecanismos: a) Vigilancia fiscal concurrente integral o selectiva, transitoria o permanente. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 5 de 8 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! b) Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal. c) Sistema Nacional de Control Fiscal (Sinacof). d) Acetones conjuntas y coordinadas entre contralorlas. e) Inten/encion funcional de oficio. f) Inten/encion funcional excepcional. g) Fuero de atraccion. h) Los demas que determine el Contralor General de la Republica, bajo criterios de necesidad, pertinencia, razonabilidad, proporcionalidad y especialidad, sin que, en ningun caso, implique el vaciamiento de competencias de las contralorlas territoriales. Paragrafo. El ejercicio de los mecanismos establecidos en el presente artlculo podra ejercerse en cualquier tiempo, desplazando las competencias de la contralorla territorial hacia la Contralorla General de la Republica cuando corresponda, sin que ello implique el vaciamiento de las competencias de aquella.’’

Destacando que en el citado artlculo 6 se incorpora como mecanismo de control prevalente por parte de la Contralorla General de la Republica el literal “ d) Acciones conjuntas y coordinadas entre contralorias”, mecanismo que es desarrollado en el articulo 17 del Decreto 403 de 2020 disponiendo lo siguiente: “Articulo ■//.Acciones conjuntas. Las contralorias podran adelantar acciones conjuntas y coordinadas de vigilancia y control fiscal cuando el sujeto, objeto o actividad de control lo amerite, con el fin de potenciar la vigilancia y control fiscal a practicar. El Contralor General de la Republica definira los criterios, procedimientos y metodologias aplicables. Paragrafo. La Contralorla General de la Republica podra solicitar en cualquier momento el apoyo de cualquier contralorla territorial para la realizacion de actividades de vigilancia y control fiscal sobre objetos de interes mutuo. Para ello coordinara la disponibilidad de recursos humanos, operativos y tecnicos con la contralorla territorial correspondiente." (Negrillas fuera de texto) En dicho escenario normative, a traves de la Resolucion Organizacional 783-2021 ‘For la cual se definen los criterios y procedimientos para adelantar acciones conjuntas y coordinadas entre la Contralorla General de la Republica y las contralorias territoriales", se expidio la reglamentacion del asunto, senalando en su articulo 2 que: “Articulo 2. Definicion. Se entiende por accion conjunta y coordinada, la vigilancia y control fiscal que se realiza en forma mancomunada y simultanea por parte de la Contralorla General de la Republica y las contralorias territoriales, en el marco del

control posterior y selective, mediante la suma de capacidades, recursos y propositos comunes, respecto de objetos de vigilancia y control fiscal en los que se encuentren Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 6 de 8 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! involucrados recursos en doge nos de las entidades territorial es o en los cuales exista cofinanciacidn entre aguellos v recursos del orden nacional indeoendientemente del porcentaie de su participacion. En atencion a las acciones conjuntas y coordinadas, podran realizarse auditorlas, actuaciones especiales de fiscalizacion y demas ejercicios de control posterior y selectivo que resulten pertinentes, hasta antes del inicio de la etapa de planeacion, de conformidad con lo establecido en las guias de auditorla, metodologlas y procedimientos vigentes emitidos por la Contralorla General de la Republica, como manifestacion de la prevalencia de esta respecto de las contralorlas territoriales. Paragrafo. Las acciones conjuntas y coordinadas, se efectuan en el marco del control fiscal posterior y selective, teniendo en cuenta que el control fiscal concomitante y preventive es de competencia exclusiva de la Contralorla General de la Republica.’’ (Subrayas y negrillas fuera de texto) A partir de lo anterior, al haberse empleado la conjuncion disyuntiva “o” en la redaccion del inciso 1° del articulo 2 de la Resolucion Organizacional 783-2021 se determine la existencia de dos (2) objetos de vigilancia pasibles de una accion

conjunta y coordinada de vigilancia y control fiscal, a saber: 1. - "...respecto de objetos de vigilancia y control fiscal en los que se encuentren involucrados recursos endogenos de las entidades territoriales o” 2. - "en los cuales exista cofinanciacidn entre aquellos y recursos del orden nacional independientemente del porcentaje de su participacion”. Sobra agregar que, en la segunda opcion, cuando la norma dice “e/7 los cuales exista cofinanciacidn entre aquellos y recursos del orden nacional independientemente del porcentaje de su participacion", se esta refiriendo a que exista cofinanciacidn entre los "recursos endogenos de las entidades territoriales” que acababa de mencionar en la primera opcion y los recursos del orden nacional independientemente del porcentaje de su participacion.

5. Conclusiones. 5.1. Las competencias para vigilar y controlar fiscalmente recursos publicos exdgenos tales como los provenientes del Tesoro Nacional por parte de la Contralorla General de la Republica y las contralorlas territoriales estan establecidas de forma general por los articulos 267, 268 y 272 constitucionales y por el Titulo II del Decreto Ley 403 de 2020 (a partir del articulo 4 y hasta, el 29). Donde sin perjuicio de poder aplicar cualquiera de los mecanismos de prevalecia de la CGR establecidos a partir del articulo 6 del Decreto Ley 403 de 2020, lo adecuado es verificar en cada caso si existe norma especial de acuerdo al tipo de recurso a vigilar.

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Pagina 7 de 8 ■(§> CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido! 5.2. Al haberse empelado la conjuncion disyuntiva “o” en la redaccion del incise 1° del articulo 2 de la Resolucion Organizacional 783-2021 se determine la existencia de dos (2) objetos de vigilancia pasibles de una accion conjunta y coordinada de vigilancia y control fiscal, a saber: 1. - "...respecto de objetos de vigilancia y control fiscal en los que se encuentren involucrados recursos endogenos de las entidades territoriales o” 2. - ‘‘en los cuales exista cofinanciacion entre aquellos8 y recursos del orden nacional independientemente del porcentaje de su participacion”. En consecuencia, puede darse el tramite de accion conjunta y coordinada de vigilancia y control fiscal en cualquiera de las dos situaciones antes enunciadas. Con ©ente

VIE O RIGUEZ

Director Oficina Juridica

Proyecto: Zulma Karina Camacho Rondon

Andres Rolando Ramirez Guacaneroc^^

Revise:

N.R. SIGEDOC 2023ER0235001

TDR 80112-033 Conceptos Juridicos 8 “... recursos endogenos de las entidades territoriales...” Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia Pagina 8 de 8