CGR - Concepto 0100 de 2020

100

CGR–OJ________________2020

80112Bogotá D.C., Señora

ANGÉLICA MARÍA CAMPO TORRES

angel_06_62@hotmail.com Referencia: Radicado Interno: 2020ER0047427 del 21/05/2020 - 2020-18054082111-CO Tema: MULTAS DE TRÁNSITO – Destinación específica - Gestión del sistema de recaudo de las multas Respetada señora Angélica María, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual se procede a responder a continuación:

1. Antecedentes Contexto: Un Organismo de Tránsito con alta cartera morosa y poca gestión de recaudo, celebra contrato de apoyo a la gestión en la instrumentalización de las labores de cobro coactivo y persuasivo de multas y derechos de tránsito de vigencias vencidas y se pacta como remuneración un porcentaje de lo efectivamente recaudado y gestionado.

La peticionaria pregunta lo siguiente: 1. “¿Es posible al servidor público pagar los honorarios por concepto de apoyo a la gestión en la instrumentalización de recaudo de cobro coactivo con los ingresos provenientes de multas de tránsito? 2. ¿Cuál es la postura actual de la Contraloría sobre este tema? 3. ¿Afecta en algo el hecho que el ingreso por multas de tránsito se encuentre en el presupuesto del Organismo de Tránsito dentro del rubro de inversión o funcionamiento?” 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1 de

la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”.

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

2

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la

República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de según el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta. 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000

8Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas

aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

3

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿El organismo de tránsito puede pagar con ingresos provenientes de multas, honorarios por concepto de apoyo a la gestión en la instrumentalización de recaudo de cobro coactivo? ¿Dentro del presupuesto de la Entidad, dónde se ubican los ingresos por multas de tránsito?

Es importante precisar que la consulta formulada implica el análisis de alternativas jurídicas que le corresponde evaluar al funcionario competente de acuerdo con los ordenamientos legales que rigen la materia, razón por la cual la Contraloría General de la República sólo adelantará un análisis normativo, en tal virtud el presente pronunciamiento no puede ser el fundamento para la toma de decisiones, pues ello corresponde al resorte exclusivo del operador jurídico en cada caso en particular. De otro lado se considera que, si bien se hace un pronunciamiento sobre el asunto objeto de consulta, lo propio es dirigirse a la Oficina del Ministerio de Transporte, entidad competente en asuntos como el consultado. Sin perjuicio, de lo anterior, sobre el tema se señala: El artículo 160 de la Ley 769 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, dispone lo siguiente:

“Artículo 160. Destinación de multas y sanciones <Artículo modificado por el artículo 306 de la Ley 1955 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> De conformidad con las normas presupuestales respectivas, el recaudo por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito, se destinará a la ejecución de los planes y proyectos del sector movilidad, en aspectos tales como planes de tránsito, transporte y movilidad, educación, dotación de equipos, combustible, seguridad vial, operación e infraestructura vial del servicio de transporte público de pasajeros, transporte no motorizado, y gestión del sistema de recaudo de las multas, salvo en lo que corresponde a la Federación Colombiana de Municipios. (…)”. (Negrita fuera de texto)”. En relación con el cobro coactivo de las multas, el artículo 140 de la misma disposición legal, señala que los organismos de tránsito podrán hacer efectivas las multas por razón de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción coactiva. Resulta pertinente remitirse a lo dispuesto en la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, donde señala que conforme a los principios que regulan la Administración Pública contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, los servidores públicos que tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público deberán realizar su gestión de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener liquidez para el Tesoro Público. (Art.1°).

Paso seguido la Ley dispone que cada una de las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

4 administrativas o la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán, entre otras, establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago y tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor. Sin embargo, el artículo 206 del Decreto Ley 19 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, señala que: “Artículo 206. Cumplimiento. El artículo 159 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 26 de la Ley 1383 de 2010, quedará así: "Artículo 159. Cumplimiento. La ejecución de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito, estará a cargo de las autoridades de tránsito de la jurisdicción donde se cometió el hecho, quienes estarán investidas de jurisdicción coactiva para el cobro, cuando ella fuere necesario. (…).

Las autoridades de tránsito deberán establecer públicamente a más tardar en el mes de enero de cada año, planes y programas destinados al cobro de dichas sanciones y dentro de este mismo periodo rendirán cuentas públicas sobre la ejecución de los mismos. Parágrafo 1. Las autoridades de tránsito podrán contratar el cobro de las multas que se impongan por la comisión de infracciones de tránsito. Parágrafo 2. Las multas serán de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito donde se cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción. El manto de aquellas multas que sean impuestas sobre las vías nacionales, por parte del personal de la Policía Nacional de Colombia, adscrito a la Dirección de Tránsito y Transporte, se distribuirá en un cincuenta por ciento (50%) para el municipio donde se entregue el correspondiente comparendo y el otro cincuenta por ciento (50%) para la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, con destino a la capacitación de su personal adscrito, planes de educación y seguridad vial que adelante esta especialidad a lo largo de la red vial nacional, locaciones que suplan las necesidades del servicio y la construcción de la Escuela de Seguridad Vial de la Policía Nacional". (Negrita fuera de texto). Señala el artículo 7 de la Ley 769 de 2002, que las autoridades de tránsito podrán delegar en entidades privadas el recaudo de las multas correspondientes. En cuanto a la naturaleza de los dineros percibidos por concepto de multas, según el artículo 27 del Decreto 111 de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la

Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios.

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

5 Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas. Hasta ahora se puede decir que el dinero recaudado por el cobro de las multas de tránsito reviste el carácter de ingresos corrientes no tributarios y que la ley establece como una de sus finalidades, adoptar las medidas más eficientes para el cobro de cartera de dineros dejados de percibir por las multas que no se han pagado, es decir, son recursos con destinación específica9, lo que implica que serán invertidos únicamente para los fines previstos en el precitado artículo 160 del Código de Tránsito, salvo autorización legal expresa y en ningún evento para cubrir gastos de funcionamiento o de inversión, ni viceversa. Dispone el artículo 36 del precitado Decreto 111 de 1996, que el presupuesto de gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Para comprender mejor estos dos últimos conceptos se recurrirá a un pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado10: “Las leyes sobre presupuesto en Colombia mantienen la clasificación clásica que

diferencia entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversión (o de capital). Los gastos de funcionamiento se han entendido tradicionalmente como los que se deben realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de la administración en general, que pueden ser gastos de consumo, por ejemplo la conservación y reparación de edificios, renovación de bienes muebles, etc.; o retributivos de servicios, por ejemplo, el pago de sueldos, salarios, honorarios, etc. Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio del Estado, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión. Por otro lado la comprensión de los gastos de inversión se ha referido a aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio público. Pueden consistir en los emanados de la adquisición de bienes de producción como el caso de maquinarias, equipos, etc. o, en inversiones en obras públicas de infraestructura (presas hidroeléctricas; viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado, etc.). Según se observa, mientras que los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de consumo o prestaciones de servicios, los gastos de inversión retribuyen bienes de capital y, por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector público de la economía”11. (Negrita fuera de texto). 9 “En consecuencia, las multas son ingresos no tributarios que forman parte integral del presupuesto general de la Nación o de los presupuestos territoriales; por consiguiente, no participan de las características y del tratamiento legal que los tributos

reciben en razón a su naturaleza, tema éste que ha sido ampliamente debatido en la Corte Constitucional”. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de agosto de 2004. Radicación número: 1589. 10 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C. P. Dr. Álvaro Namén Vargas. Bogotá D.C., 25 de septiembre de

2018. Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00167-00(2397). 11 En otra oportunidad, el Consejo de Estado había señalado: “...Los gastos necesarios para el sostenimiento o manejo de una entidad, son los gastos conocidos y denominados por la doctrina como de funcionamiento, pues son las erogaciones necesarias para el sostenimiento de los servicios públicos o de la función pública, y que se invierten en la adquisición de bienes de consumo y en servicios personales. e consiguiente, y tal como lo precisa el profesor Alejandro amírez Cardona, los gastos

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

6 Como lo señala el Consejo de Estado, los gastos de funcionamiento, no implican un incremento directo del patrimonio del Estado, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico. El artículo 3 de la Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan

otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, señala que deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. En ese orden de ideas, existiendo norma legal expresa como lo es el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 306 de la Ley 1955 de 2019, donde señala que el producto de las multas y sanciones de tránsito se destinará, entre otras finalidades muy puntuales, a la gestión del sistema de recaudo de las multas, no es dable cubrir gastos que se generen por este concepto con los recursos propios de los gastos de funcionamiento que deben financiarse con los ingresos corrientes de libre destinación y no con rentas de destinación específica, como tampoco con los gastos de inversión del organismo de tránsito.

5. Conclusiones 5.1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 306 de la Ley 1955 de 2019, los ingresos correspondientes a las multas de tránsito, tienen destinación específica dentro de la cual se incluye la gestión del sistema de recaudo de las multas, lo que supone la implementación de una serie de medidas encaminadas al eficaz cobro y recepción de tales recursos para cuya materialización se podrá contratar dicho cobro (Art.159 L 769/02,

modificado por el art. 26 L 1383/2010) con cargo a dichos recursos. 5.2. Las multas de tránsito son consideradas como ingresos corrientes no tributarios con destinación específica a diferencia de los gastos de funcionamiento que deben financiarse con ingresos corrientes de libre destinación. de funcionamiento se clasifican en gastos de servicios que comprenden los sueldos, salarios, honorarios, prestaciones sociales, etc., de los trabajadores del Estado, y gastos de consumo, que comprenden, los bienes durables de consumo, tales como los automóviles, muebles y enseres, los bienes semidurables de consumo (implementos de duración generalmente inferior a un a o), y bienes de consumo perecederos v gr. gasolina para los automóviles oficiales. Simultáneamente e isten los gastos de inversión, que a diferencia de los gastos de funcionamiento, que retribuyen bienes de consumo y servicios personales prestados, son erogaciones que retribuyen bienes de capital de tal manera que aumentan el patrimonio de la entidad, pues son en general las sumas de dinero empleadas en la adquisición de bienes estables y permanentes tales como una edificación o la construcción de una obra pública. Estos gastos se clasifican a su vez en gastos de inversión en bienes intermedios, como lo es la adquisición de un edificio, gastos que se destinan principalmente a la prestación de servicios administrativos, y los de inversión en bienes durables finales, tales como las vías de transporte, comunicaciones, obras públicas, etc”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 31 de enero de 1997.

Radicación número: 7300. Por su parte, la Corte Constitucional ha concebido a los gastos de inversión como: “Una interpretación literal y exegética del artículo 357 de la Carta podría dar a entender que la participación de los municipios en los ingresos corrientes sólo puede estar destinada a gastos de inversión, esto es, a gastos destinados a aumentar la formación bruta de capital fijo en el sector social respectivo (…)”. Corte Constitucional. Sentencia del 5 de abril de 1995, C-151/95.

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

7 5.3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 2000, el presente concepto no implica la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO RUÍZ RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Erika Cure

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2020ER0047427

TRD. 80112-033 – Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia