CGR - Concepto 0104 de 2016

CONTRALORIA

OFICINA

GENERAL DE LA REPÚBLICA JURIDICA

(cid:9) 104

CGR-OJ 2016.

80112 Bogotá, D.C. Contraloria General de la Republica SGD 21-06-2016 15:06

Al Contestar Cite Este No.: 2016EE007131:137 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 60112-OFICINA JURIDICA / NESTOR IVÁN ARIAS AFANADOR

DESTINO DIANA MARCELA ARROYO MACEA

ASUNTO NORMAS PRF ANTERIORES A 1990 Y JURISDICCION COACTIVA

OBS

2016EE0078837 111 111111111111E1111111111 1111111111111 II III

Doctora

DIANA MARCELA ARROYO MACEA

Calle 21 A No. 9 — 89 Montería - Córdoba

ASUNTO: NORMAS DE LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL

ANTERIORES A 1990 Y JURISDICCION COACTIVA EN VIGENCIA DE

LA LEY 42 DE 1993.

Respetada doctora Diana Marcela: Esta Oficina recibió su comunicación en calidad de apoderada de la señora Carmen María Osorio Ruiz en el proceso de jurisdicción coactiva No. 062 SAE 201400890, con base en el fallo de responsabilidad fiscal No. 0579 del 17 de mayo de 1993, en el cual se han presentado inconvenientes en cuanto a las normas aplicables, razón por la cual con fines netamente académicos pregunta.

1. Cuáles son las normas aplicables a los procesos de responsabilidad fiscal iniciados a mediados de 1990.

2. Cuáles son las normas aplicables a los procesos de cobro coactivo cuyo

mandamiento de pago fue liberado a mediados de 1996 y tiene como base un fallo de responsabilidad fiscal que data de 1993.

3. Cuál es el manejo del tránsito legislativo en los procesos de cobro coactivo iniciados en vigencia de la ley 42 de 1993 y que a la fecha se encuentran activos

4. Quién es el competente para conocer de los recursos de apelación que se interpongan en este tipo de procesos.

ALCANCE DEL CONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la

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CONTRA. ORIA

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(cid:9) Doctora Diana Marcela Arroyo Macea Página 2 de 8 interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes,' en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General" , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia

de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"2 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"3. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal" y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"5. Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43, numeral 166 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

CONSIDERACIONES JURIDICAS.

NORMATIVIDAD DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL.

En primer lugar es importante precisar que la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República orienta sobre la interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de su actuación; su asesoría no es académica ni de apoyo para la cabal compresión de diferentes temas de estudio, dirigidos fundamentalmente al área del conocimiento. Las consultas académicas responden al área de la docencia sobre temas específicos de dominio de un profesor experto en la materia. Adicionalmente, los conceptos de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la

República no pueden ser utilizados como pieza procesal pues carecen de los elementos necesarios para que adoptar alguna decisión dentro del mismo. 'Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. 2 Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. 3 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 5 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 6 Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 9a No. 12 C —10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co

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°MINA

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Doctora Diana Marcela Arroyo Macea(cid:9) Página 3 de 8 La Ley 20 de 1975 "Por la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones" da origen a los controles previo, perceptivo y posterior (control numérico legal). Se amplía la facultad de la Contraloría para fiscalizar a los particulares que manejen los bienes y recursos del

Estado, y de refrendar los contratos de la deuda pública. Por otra parte, se crea la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, con la función de fenecer o no la cuenta General del Presupuesto y del Tesoro. La Ley 20 de 1975 fue derogada por el Artículo 110 de la Ley 42 de 1993. En 1991 el control fiscal, constitucionalmente, da un giro de 180°. Se elimina el control numérico legal y se da paso al posterior y selectivo (Art. 267 C.P.), fundamentado en la eficiencia, la economía, la eficacia y la valoración de los costos ambientales. Se concibe la Contraloría como una entidad técnica con autonomía presupuestal y administrativa. Se profiere la Ley 42 de 1993, "sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen", y en ella se regula en los artículos 72 a 89 los procedimientos, sistemas y principios para el ejercicio de la vigilancia fiscal y se reglamenta el proceso de responsabilidad fiscal, el cual debe ser adelantado en dos etapas: investigación y juicio fiscal. La Ley 42 de 1993, definió la etapa de investigación fiscal, como aquella en donde se practican las pruebas que sirven de fundamento a las decisiones que se tomarán dentro del proceso de responsabilidad fiscal. La etapa del juicio fiscal, definía y determinaba la responsabilidad fiscal de las personas cuya gestión fiscal había sido objeto de observación. En el año 2000 el proceso de responsabilidad da un vuelco total; mediante la Ley 610 donde el proceso se reduce a una sola etapa, se define el concepto de gestión fiscal, los elementos para la responsabilidad fiscal, se fijan los términos para la

caducidad y la prescripción y se extiende la responsabilidad fiscal a los herederos como consecuencia de la muerte del presunto responsable. En el artículo 67 de la Ley 610 de 2000, estipula el procedimiento a seguir en las actuaciones en curso, al momento de la expedición de la ley. Se estipula que los procesos de responsabilidad fiscal, que al entrar en vigencia la nueva ley, se encontraren en la etapa del juicio fiscal, o se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal, continuará su trámite de acuerdo a lo previsto a la Ley 42 de 1993, y los procesos que se encontraren en la etapa de investigación, o se hubiere proferido auto de apertura de investigación fiscal, deben adecuarse a lo previsto en la Ley 610 de 2000. Carrera 9' No. 12 C — 10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co

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Doctora Diana Marcela Arroyo Macea(cid:9) Página 4 de 8 En otras palabras, a la fecha de la promulgación de la Ley 610 de 2000, los procesos que se estuvieren adelantando y se encontraren en la etapa de investigación, debían adecuarse a la nueva ley, y los que se hallaren en la etapa de juicio fiscal, continuarían su trámite de conformidad con lo normado en la Ley 42 de 1993. En cuanto, a los procesos de responsabilidad fiscal, cuyos autos de apertura de investigación fiscal, fueron dictados en los años 1997, 1998 y 1999 y no era

procedente su adecuación a la Ley 610 de 2000, por vencimiento de términos y en su oportunidad se señaló, que debían iniciarse las acciones disciplinarias pertinentes, y establecer si el ente fiscalizador podía adelantar otras acciones alternativas de la acción fiscal, como el proceso penal y dentro de éste, la constitución de parte civil dentro del señalado proceso. En el año 2011 se expide la Ley 1474 Por la cual se dictan normas para fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública"modifica la Ley 610 de 2000, introdujo el trámite verbal y formuló algunos cambios al proceso ordinario de responsabilidad fiscal. Se concluye entonces que los fundamentos constitucionales, legales y reglamentarios que han autorizado a la Contraloría General de la República para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal son la Ley 20 de 1975, la Constitución Política, la Ley 42 de 1993, artículos 72 a 89, la Resolución 3466 de 1994 "Por la cual se dictan normassobre la Rendición y Revisión de cuentas, el Proceso de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva", artículos 24 al 34, derogada por la Resolución 5844 de 2007, la Ley 610 de 2000 y la Ley 1474 de 2011. Finalmente, se anota que hay que distinguir las leyes que rigen el proceso de responsabilidad fiscal de acuerdo a la época en que sucedieron los hechos, y la de su iniciación, por tanto, para efectos de ejercitar el derecho de defensa, debe

tenerse presente la norma que aplica para el proceso de responsabilidad fiscal que se esté adelantando.

NORMATIVIDAD PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA.

Parte fundamental de la misión de la Contraloría General de la República, es propender por el efectivo recaudo de las sumas de dinero generadas como consecuencia de los 7 Modificada por la Resolución 5844 de 2007, publicada en el Diario Oficial No. 46. 609 de 24 de abril de 2007, 'Por la cual se establece el reglamento interno de recaudo de cartera en aplicación del artículo 20 de la Ley 1066 de 2006; se compila el procedimiento para el cobro coactivo y las competencias para su ejecución en la Contraloría General de la República' - Modificada por la Resolución 5499 de 2003, publicada en el Diario Oficial No. 45.279, de 14 de agosto de 2003, 'Por la cual se compilan las principales normas del proceso de Jurisdicción Coactiva señalado en los artículos 90 a 98 de la Ley 42 de 1993 para la Contraloría General de la República, en concordancia con las prescripciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil, en el Código Contencioso Administrativo y demás normas aplicables' Carrera 95 No. 12 C —10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www,contraloria.gov.co o

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(cid:9) Doctora Diana Marcela Arroyo Macea Página 5 de 8 fallos con responsabilidad fiscal, así como de las multas, sentencias, cláusulas penales

y demás títulos ejecutivos que sirvan de base para el recaudo de caudales públicos a su cargo, porque solo así se cumple a satisfacción con el propósito constitucional y legal del control fiscal y de la salvaguarda de los dineros del Estado (artículo 268-5 C.N.) Para tal efecto, la CGR en su calidad de organismo de control autónomo e independiente de rango constitucional, se encuentra expresamente habilitado para gestionar el cobro forzoso de los créditos a su cargo mediante el trámite de cobro coactivo, que constituye acorde con la noción de imperio de la administración, uno de los privilegios exorbitantes con que ésta cuenta para lograr la plena satisfacción de los fines del Estado. Esta atribución para surtir el procedimiento de jurisdicción coactiva, conferida a la CGR por el artículo 268-5 constitucional, fue posteriormente desarrollada por medio del artículo 112 de la Ley 6 del 30 de junio de 1992, donde se concedió la facultad de cobro por jurisdicción coactiva a las entidades nacionales, entre ellas la CGR, para hacer efectivos no sólo los créditos exigibles a su favor, sino también los de la nación cuyo recaudo les corresponda. A su turno el Decreto 2174 del 30 de diciembre de 1992, reglamentario del artículo 112 de la Ley 6 de 1992, autorizó la creación de grupos de trabajo para el cobro por Jurisdicción Coactiva de los créditos a favor de los mismos y en su artículo 4 se ciñó el proceso de cobro a lo previsto por el Código de Procedimiento Civil.

Un año después fue expedida la Ley 42 del 26 de enero de 1993 a través de la cual se organiza el sistema de control fiscal, en cuyo capítulo IV titulado Jurisdicción Coactiva, comprendido entre los artículos 90 a 98, precisa la remisión procesal al trámite de ejecución para el cobro de deudas fiscales del código de procedimiento civil (artículos 561 y ss.), la facultad de delegación de la atribución de cobro al interior de la entidad, la enunciación de los documentos que prestan mérito ejecutivo, el trámite de las excepciones, las resoluciones demandables en el proceso coactivo, el decreto de medidas cautelares, la posibilidad de celebrar acuerdos de pago y la procedencia y trámite de las acciones revocatorias. Posteriormente con el Decreto 267 del 22 de febrero de 2000, por el cual fueron dictadas normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, en sus artículos 58 y 61 se fijaron las funciones de sus dependencias y fueron establecidas las facultades de cobro por delegación del Despacho del Contralor General de la República, en cabeza de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, y se radicó el trámite de los procesos por jurisdicción coactiva a cargo de La Dirección de Jurisdicción Coactiva y los Grupos Departamentales de Jurisdicción Coactiva. A través de la expedición de la Ley 610 del 15 de agosto de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las

contralorías, fueron conferidos a la CGR nuevos instrumentos para lograr la finalidad del efectivo cumplimiento de los fallos con responsabilidad fiscal, como la posibilidad Carrera 9a No. 12 C — 10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co ,

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(cid:9) Doctora Diana Marcela Arroyo Macea Página 6 de 8 de decretar medidas cautelares previas (artículo 12), las cuales se mantendrán vigentes hasta la culminación del proceso coactivo, ello para evitar maniobras de insolvencia que tornen ilusorias las consecuencias del fallo. Así mismo se condicionó el levantamiento de las medidas cautelares en el trámite de jurisdicción coactiva una vez demostrada la admisión de la demanda ante lo contencioso administrativo, a la prestación de garantía bancaria o de compañía de seguros. Por último el artículo 58 define el mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva de los fallos con responsabilidad fiscal en contra del responsable(s) fiscal y sus garantes. A través de la Ley 1066 de 2006, mejor conocida como ley de normalización de cartera pública, el legislador dotó a las entidades públicas y a los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, de la facultad de cobro coactivo mediante el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario Nacional. Tal cambio normativo supuso en un principio la modificación íntegra de la cuerda procesal, del denominado proceso por jurisdicción coactiva o proceso fiscal de cobro,

previsto en la Ley 42 de 1993 y en los artículos 561 y subsiguientes del CPC, al procedimiento de cobro administrativo coactivo de deudas de carácter tributario, desarrollado a partir del artículo 823 del ET. El Gobierno Nacional en uso de su facultad reglamentaria profirió el Decreto 4473 de 2006, que desarrolló la Ley 1066 de 2006, cuyo artículo 2 dispuso la obligación para las entidades con facultades de cobro administrativo coactivo, de adoptar el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera. Atendiendo dicho mandato la CGR expidió la Resolución Orgánica 5844 del 17 de abril de 2007 "Por la cual se establece el reglamento interno de recaudo de cartera en aplicación del artículo 2° de la Ley 1066 de 2006, se compila el procedimiento para el cobro coactivo y las competencias para su ejecución en la Contraloría General de la República". Una vez implementado el procedimiento administrativo coactivo del ETN, surgió una disparidad de criterios entre la CGR y la AGR frente a la aplicación de la ley de normalización de cartera, atendiendo la especialidad de las normas de control fiscal establecidas por las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000. En tal sentido fue elevada la respectiva consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, órgano que mediante Concepto 1882 del 5 de Marzo de 2008, con ponencia del magistrado William Zambrano Cetina, sostuvo que tanto la CGR como la AGR debían remitirse al procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario, por la remisión hecha a través del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.

No obstante, dada la persistencia del debate jurídico sobre la aplicación de normas propias del proceso administrativo coactivo, como el artículo 829-4 del ETN, que difiere la ejecutoriedad del acto administrativo demandado en acción de nulidad y restablecimiento del derecho hasta la firmeza del fallo judicial, versus sus implicaciones en la eficacia del trámite del juicio fiscal y el oportuno recaudo de los Carrera 9a No. 12 C —10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co o

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(cid:9) Doctora Diana Marcela Arroyo Macea Página 7 de 8 títulos derivados de fallos con responsabilidad fiscal, se elevó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil una solicitud de aclaración del mencionado Concepto 1882. Dicha corporación judicial a través del Concepto No 1882A del quince (15) de diciembre de dos mil nueve (2009), rectifica su postura inicial para concluir que "En el contexto del artículo 5° de la Ley 1066 de 2006 las Contralorías deben seguir como regla general el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario, sin perjuicio de las disposiciones especiales contenidas en la ley 42 de 1993 y ley 610 de 2000 para los procesos de cobro coactivo basados en actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal." Bajo dicho entendimiento, la CGR debería tramitar de forma independiente dos procedimientos de cobro, uno cuyo título estaría constituido por el fallo con

responsabilidad fiscal, sometido a lo normado por las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, por su naturaleza especial e inescindible del Control Fiscal, en tanto que los demás títulos base de cobro como por ejemplo multas de carácter disciplinario o más recientemente cláusulas penales a contratistas, estarían cobijados por el procedimiento administrativo coactivo previsto por el ET. Dada esta aparente dicotomía en el trámite de los procesos de cobro coactivo, y con el ánimo de zanjar la discusión sobre la interpretación y aplicación de la Ley 1066 de 2006 a los procesos coactivos derivados de fallos con responsabilidad fiscal, tomando como fundamento los conceptos jurídicos emanados de la propia oficina jurídica de la CGR y de la Contaduría General de la Nación, se modificó el contenido del reglamento interno de cartera de la CGR, mediante la Resolución Orgánica 6372 del 30 de agosto de 2011, para unificar el procedimiento de cobro administrativo coactivo prescrito por el ET, dejando a salvo la aplicación de las normas especiales del procedimiento derivado de fallos con responsabilidad fiscal, en punto a la ejecutoria de los actos administrativos y la improcedencia de la excepción de interposición de demandas prevista en el artículo 831-5 del ET. Finalmente el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo plasmado en la Ley 1437 de 2011 y que entró a regir en Colombia a partir del día 2 de julio de 2012, dedicó el título IV de la primera parte del Estatuto al procedimiento coactivo, erigiéndolo como un procedimiento administrativo, al

tiempo que desató de una vez por todas la controversia sobre la vigencia de los procedimientos de cobro coactivo regidos por reglas especiales, como es el caso del Proceso de Cobro Fiscal, al estatuir la estricta sujeción al procedimiento específico cuando éste exista (artículo 100-1), y a falta de norma especial, habilita al ejecutor para hacer uso de la prerrogativa de cobro a través del procedimiento descrito en dicho título y en el Estatuto Tributario. En suma, a partir del 2 de julio de 2012 la CGR, por ministerio de la Ley 1437 de 2011 vuelve a aplicar para los procesos iniciados luego de su vigencia, dos procedimientos de cobro: El Proceso Coactivo Fiscal para los títulos derivados de la responsabilidad Carrera 9a No. 12 C — 10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co

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(cid:9) Doctora Diana Marcela Arroyo Macea Página 8 de 8 fiscal, y el Proceso Administrativo de Cobro Coactivo, para las demás obligaciones para el cobro por carecer de norma especial. Por último, los artículos 98 al 101 del CPACA contemplan nuevas normas sobre los documentos que pueden servir de título ejecutivo, las reglas de procedimiento y el control jurisdiccional de los actos de cobro. La Resolución 6372 de 2011, publicada en el Diario Oficial No. 48.178 de 31 de agosto de 2011, 'Por la cual se modifica parcialmente la Resolución Orgánica 5844 del 17 de

abril de 2007, "por la cual se establece el reglamento interno de recaudo de cartera en aplicación del artículo 20 de la Ley 1066 de 2006, se compila el procedimiento para el cobro coactivo y las competencias para su ejecución en la Contraloría General de la República"' señala el procedimiento del proceso de cobro coactivo para la CGR y se encuentra vigente8.

RECURSOS DE APELACIÓN EN LA JURISDICCIÓN COACTIVA.

El conocimiento y decisión de los recursos de apelación interpuestos dentro del proceso de cobro coactivo, estarán en cabeza de los siguientes funcionarios: El Contralor General de la República adelanta la segunda instancia de los procesos que conozca en primera el Contralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva. Contraloría Delegada para Investigaciones Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva conoce de las apelaciones de los procesos coactivos cuya primera instancia se tramite en la Dirección de Jurisdicción Coactiva. La Dirección de Jurisdicción Coactiva surte la segunda instancia de los procesos coactivos que conozcan las Gerencias Departamentales Colegiadas. Por último la invitamos a consulta este y otro conceptos en nuestro portal www.contraloria.gov.co, Link Atención al ciudadano, normatividad y relatoría, conceptos. Cordial poi

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Director Ofic a Jurídi a (E) Proyectó. Cielo Eslava Boowdenx9.59' Revisó: Dr. José Ismael Díaz Peñaloz2A N.R. 2016ER0056220 SIPAR 2016-1(cid:9) 72-82111-00

TRD. 80112 — 033 Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. 8 Manual de Jurisdicción Coactiva CGR. Carrera 9' No. 12 C —10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co