CGR - Concepto 0104 de 2019

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Contraloria General de la Republica SGD 30-07-2019 16:22

Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0092333 Fo1:6 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ 104 DESTINO YORK LEHMAN CORTES PEÑA / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE CGR - OJ - de 2019 ASUNTO RESPUESTA AL SIGEDOC 2019ER0059613 OBS 801122019EE0092333(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 Bogotá D.C., Doctor

YORK LEHMAN CORTES PEÑA

Presidente Asamblea Departamental Asamblea Departamental de Casanare contactenos@asamblea-casanare.gov.co Calle 23 # 20 - 18

Yopal - Casanare Referencia: Respuesta a su oficio radicado en la CGR con Sigedoc 201 9ER005961 3

Tema: (cid:9) Subsidio de vivienda urbana — Regulación.

Respetado doctor: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente Mediante su oficio, eleva consulta en los siguientes términos: "1. Podría acarrear responsabilidad fiscal la adjudicación, eventual de un subsidio en la modalidad de construcción en sitio propio, cuando la misma entidad territorial otorgo el subsidio en especie.

2. Frente al ámbito de competencia de la contraloría general de la república (sic), es absoluta la expresión "por una sola vez" contenida en el artículo 6 de la Ley 3 de 1991 o existen variantes o excepciones que permitan que una entidad territorial otorgue subsidios complementarios.

3. Cuál sería la definición o concepto jurídico para efectos fiscales de un subsidio de vivienda complementario y en que eventos se contemplaría como viable." 1 Ley 1437 de 2011, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción."

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CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se

limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la g_estión fiscal 1. 1as demás materias_en que _deban actuar en armonía con la Contraloría General"' y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"6. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Dada su importancia se coordinó el presente concepto con la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas de la Contraloría general de la República, fijando posición institucional.

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley

2 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de 8 una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su Importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 11 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Con relación a los subsidios de vivienda, esta Oficina se ha pronunciado en conceptos: 2015EE0065699 de fecha 26 de mayo de 2015, CGR-OJ-255-2017 con radicado 20171E0104118 de fecha 20 de diciembre de 2017, entre otros, los cuales podrá consultar a través del aplicativo SI NOR (Normatividad y Relatoría), en la página institucional: www.contraloria.gov.co.

4. Consideraciones Jurídicas En primer lugar, se precisa que la consulta pretende el concepto desde el control

fiscal de viabilidad para el otorgamiento de subsidios de vivienda complementarios, así como para la adjudicación de un subsidio de vivienda en la modalidad de construcción en sitio propio cuando el beneficiario previamente ha recibido el subsidio de vivienda en especie, a la vez que, pretende también un estudio del órgano de control fiscal respecto de las implicaciones para la responsabilidad fiscal de la expresión "por una sola vez" que delimita el otorgamiento del subsidio de vivienda definido por el artículo 6 de la Ley 3 de 1991 y sus posibles excepciones. Frente a ello resulta claro que las solicitudes formuladas no son susceptibles de ser abordadas a través del mecanismo de la consulta, no sólo por la extensión del estudio que se plantea cuya temática corresponde ciertamente a las entidades del orden nacional y territorial que reglamentan, desarrollan y ejecutan los programas de vivienda subsidiada, en tanto que a la Contraloría General de la República le corresponde el ejercicio del control fiscal posterior y selectivo por lo que no tiene injerencia alguna, ni le es dable pronunciarse como entidad asesora en los procesos de planeación y diseño de proyectos de los entes territoriales. En este sentido, en virtud de la autonomía administrativa y territorial, la CGR no participa en los procesos internos de la Administración pública, estándole vedadas dentro del marco constitucional las acciones de advertencia 9 y coadministración10. Por lo que corresponde a cada entidad pública ejercer sus funciones y responsabilidades, entre ellas asumir el desarrollo y control sobre sus procesos, incluido el control interno propio de toda entidad. 4.1. Problema jurídico:

Fruto de lo anterior, de manera general y abstracta se abordara la cuestión de fondo de la consulta, de si ¿existe responsabilidad fiscal en la asignación de los subsidios de vivienda? A fin de brindar elementos de juicio que permitan al consultante dilucidar la problemática planteada, se abordarán los siguientes temas: 4.2. Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social 9 República de Colombia, Art. 267, Constitución Política de 1991. Corte Constitucional, sentencia C-103/15 M.P. María Victoria Calle Correa. 10 Corte Constitucional, sentencia C-113/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 11 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En alusión al Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social creado mediante el artículo 1 de la Ley 3 de 199111, la Corte Constitucional en la sentencia T-763 de 201512 señaló que: "Así pues, con el fin de que las entidades, que intervienen en los procesos de aplicación de los subsidios familiares de vivienda, no actuaran de forma inconexa, por todos los perjuicios que ello podría generar a los beneficiarios, es que el Legislador Colombiano creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. Este sistema, es en realidad, un mecanismo permanente de coordinación entre todas las entidades con funciones de financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de viviendas, de tal naturaleza.

Así mismo, dicho sistema se instituyó para que tales entidades, actuando bajo una misma directriz, lograran una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social." (Negrilla fuera de texto) 4.3. Subsidio de vivienda Toda vez que en múltiples ocasiones la Corte Constitucional se ha estudiado el tema, se traerá por su pertinencia un extracto de la sentencia T-526 de 2016, que instruye sobre el objetivo de la implementación de los subsidios de vivienda en Colombia. "5. Los subsidios de vivienda familiar en la doctrina constitucional, como mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con una vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia" "Los subsidios de vivienda familiar son un mecanismo estatal válido para desarrollar progresivamente el derecho a la vivienda digna consagrado en la Constitución, especialmente cuando se trata de personas de bajos recursos. En lo que corresponde a la doctrina constitucional referida a los fines de los subsidios familiares, estima la Sala que por ser pedagógico e ilustrativo en lo que corresponde a los asuntos acumulados, se reiterará lo precisado por esta Corporación en la sentencia C-057 de 2010, en la que la Corte sostuvo: "En cuanto a su efectividad, el derecho a la vivienda digna no se realiza solamente en la adquisición del dominio sobre el inmueble, sino, también, en la tenencia de un bien que posibilite su goce efectivo, esto es, que permita el acceso real y estable a un lugar adecuado en donde una persona y su familia puedan desarrollarse en

condiciones de dignidad... " Ley 3 de 1991. "Artículo 1°.- Créase el Sistema Nacional de Vivienda de Interés social, integrado por las entidades públicas y privadas que cumplan funciones conducentes a la financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de viviendas de esta naturaleza.// Las entidades integrantes del sistema actuarán de conformidad con las políticas y planes generales que adopte el Gobierno Nacional.// El Sistema será un mecanismo permanente de coordinación, planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de las actividades realizadas por las entidades que lo integran, con el propósito de lograr una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social." 12 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 Ver, entre otras, la Sentencia T-140 de 2015. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 11 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Para desarrollar la política social de vivienda de las clases menos favorecidas, el Estado creó el sistema de vivienda de interés social, y diseñó el subsidio familiar como uno de los mecanismos idóneos para su realización efectiva. El régimen normativo del subsidio establece requisitos y condiciones especiales dirigidas a posibilitar la adquisición de una vivienda digna por personas de escasos recursos económicos, de modo que mediante actos positivos se pueda concretar el derecho

constitucional del [artículo] (sic) 51 de la CP y la garantía de acceso de las personas postulantes en condiciones de igualdad. De conformidad con lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 91 de la Ley 388 de 1997, los recursos que destine el Gobierno Nacional para la asignación de los subsidios de vivienda de interés social que se canalizan por conducto del Fondo Nacional de Vivienda se dirigirán prioritariamente a atender las postulaciones de la población más pobre, dentro de la cual se encuentran las personas no vinculadas al sistema formal de trabajo. De igual manera las personas afiliadas al sistema formal de trabajo deberán ser atendidas en forma prioritaria por las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con lo establecido en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 y los artículos 63 y 67 de la Ley 633 de 2000 y Ley 789 de 2002." Al ocuparse del régimen general de los subsidios de vivienda, la Corte ha reiterado en varias ocasiones que se trata de una herramienta "con que cuenta el Estado, para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos, puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51", y que "es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar representado en especie o en dinero, y está dirigido a que personas con escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya tiene"14."15 4.4. Subsidio en especie para población vulnerable - Programa del subsidio familiar 100% de vivienda en especie

Para una mejor comprensión de los orígenes del subsidio en especie a favor de la población vulnerable - Programa del subsidio familiar 100% de vivienda en especie, desarrollado a partir de la Ley 1537 de 201216, se encuentra el análisis planteado por la Corte Constitucional en la sentencia T-628 de 201517 de la cual se extrae lo siguiente: "Tanto la Ley 3a de 1991 como la Ley 387 de 1997 fueron reglamentadas a través del Decreto 951 de 2001 del Ministerio de Desarrollo Económico, en el cual se reguló el procedimiento para la entrega de los subsidios de vivienda a cargo del INURBE en áreas urbanas y del Banco Agrario en las rurales. No obstante, al ordenarse la supresión y liquidación de la primera de las mencionadas entidades en el año 2003, dicha competencia se trasladó al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), con el propósito de consolidar el Sistema Nacional de Información de Vivienda y de ejecutar 14 Véase, entre otras, la sentencia T-140 de 2015. 75 Sentencia T-140 de 2015. 16 Ley 1537 de 2012. "Artículo 12. SUBSIDIO EN ESPECIE PARA POBLACIÓN VULNERABLE ..." 17 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 1 l CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA las políticas gubernamentales en materia de vivienda de interés social

urbana18. En un fallo preexistente sobre la materia, esta Corporación señaló que: "I"Ehl procedimiento establecido en el Decreto 951 de 2001, reguló la asignación de subsidios familiares de vivienda urbanos para la población en situación de desplazamiento, a través de una distribución territorial de los subsidios, celebración de convocatorias, criterios de calificación para las postulaciones y asignación de las subvenciones19. Con fundamento en este marco normativo, FONVIVIENDA dio apertura en los años 2004 y 2007 a convocatorias especial y exclusivas para la postulación de población en condición de desplazamiento, con enfoque de adjudicación de subsidios en dinero (cartas de asignación o como eran denominadas por la población desplazada "carta cheque'), para que fueran aplicadas a soluciones de vivienda bajo las modalidades de adquisición, construcción, mejoramiento o arrendamiento20.'21 Como requisitos para el otorgamiento del subsidio, las familias debían realizar la búsqueda de una solución de vivienda construida o en proyecto y verificar el cierre financiero de las viviendas, que era el resultado de sumar el subsidio adjudicado más los ahorros del hogar y/o un crédito de vivienda. Tal como fue puesto de presente en la sentencia de la referencia, dicha política presentó dos problemas: el primero relacionado con la insuficiente oferta de soluciones de vivienda; mientras que, el segundo, se vinculó con la ausencia de recursos económicos adicionales de las familias que permitiesen su cierre financiero. 3.4.2.2. Esta problemática no fue ajena a la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-025 de 200422, la cual recomendó al Gobierno Nacional un

replanteamiento de la política de vivienda para la población desplazada en el Auto 008 de 200923, toda vez que después de diez años de su adopción, se presentaban fallas en su concepción y fundamentación. Así, por ejemplo, sobre el cierre financiero de las viviendas se encontró que: "los hogares desplazados no [contaban] con [los] suficientes recursos para cubrir la financiación no subsidiada por el Estado", constituyendo una de las principales razones por las que poco se ejecutaban los subsidios adjudicados. Siguiendo el diagnóstico realizado por esta Corporación, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4911 de 2009, con el objeto de "adoptar los '8 Sobre la naturaleza jurídica de Fonvivienda, es preciso recordar que se trata de un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ahora Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. '8 Fol. 67 v cuaderno de revisión. Ibídem. 20

Sentencia T-885 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

21 22 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 23-M7P7Manuel José-Ce-peda-Espinosa. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 11 O CONTRALO RÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA correctivos necesarios para proteger los derechos fundamentales de la

población en situación de desplazamiento y dar soluciones puntuales en cumplimiento de lo expresado por la Corte Constitucional." Este decreto focalizó la política de vivienda en la generación de una oferta suficiente y dirigida a la población desplazada, a través del otorgamiento de subsidios para el desarrollo de obras de urbanismo, de la concurrencia coordinada de las entidades territoriales para ejecutar dichos proyectos y de la posibilidad de aplicar los subsidios asignados en cualquier municipio del país, tanto en suelo urbano como rural, entre otras.24 Con todo, su implementación no logró superar la crisis en la que se encontraba la población desplazada, pues, por un lado, la oferta de viviendas no fue suficiente y, por el otro, no se logró eliminar las barreras para alcanzar el 25 cierre financiero en el valor de las viviendas. 3.4.3. Subsidio de vivienda familiar en especie. Procedimiento para su asignación 3.4.3.1. Con el objeto de superar las dificultades ya indicadas, se expidió la Ley 1537 de 201226, en la cual se creó el subsidio de vivienda familiar en especie, como una ayuda a los beneficiarios que cumplen los requisitos de priorización y focalización establecidos por el Gobierno Nacional, los cuales deberán estar guiados a beneficiar en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: "a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias

y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores."27 4.5. Artículo 6 Ley 3 de 1991 regla general y excepciones El artículo 6° de la Ley 3 de 1991 que fue modificado por el artículo 28 de la Ley 1469 de 2011, establézcase el Subsidio Familiar de Vivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse en lotes con servicios para programas de desarrollo de autoconstrucción, entre otros, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de vivienda de interés social o interés prioritario de las señaladas en el artículo 5 de la Ley 3 de 1991, sin 24 Sentencia T-885 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 25 Respecto del desarrollo completo que se presentó en cada una de las etapas adelantadas por el Gobierno para la estructuración de la actual política de vivienda, consultar la Sentencia T-885 de 2014. 26 "Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones." 27 Ley 1537 de 2012, art. 12. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 11 O

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley. La cuantía del subsidio será determinada por el Gobierno Nacional de acuerdo a la disponibilidad de recursos, el valor final de la solución de vivienda y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios. Los recursos de los subsidios familiares de vivienda, una vez adjudicados y transferidos aros beneficiarios o a las personas que estos indiquenpertenecen -a- - estos, siguiendo las normas que regulan la actividad de los particulares. Ahora bien, el artículo 6° de la Ley 3 de 1991 a través de sus parágrafos relaciona las excepciones a la restricción de otorgamiento del subsidio por una sola vez al beneficiario, como sigue: "PARÁGRAFO 1o. Los beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en cualquiera de sus modalidades, cuyas viviendas hayan sido o fueren afectadas por desastres naturales o accidentales, por la declaratoria de calamidad pública o estado de emergencia, o por atentados terroristas, debidamente justificados y tramitados ante las autoridades competentes, tendrán derecho a postularse nuevamente, para acceder al subsidio familiar de vivienda, de acuerdo con las condiciones que para el efecto establezca el Gobierno nacional. PARÁGRAFO 2o. Los usuarios de los créditos de vivienda de interés social o interés prioritario, que sean cabeza de hogar, que hayan perdido su vivienda de habitación como consecuencia de una dación en pago o por efectos de un remate judicial, podrán postularse por una sola vez, para el reconocimiento del Subsidio Familiar de Vivienda de que trata el parágrafo anterior, previa acreditación de calamidad doméstica o pérdida de empleo y trámite ante las

autoridades competentes. PARÁGRAFO 3o. Quienes hayan accedido al subsidio familiar de vivienda contemplado en el parágrafo 1 o del presente artículo, podrán postularse para acceder al otorgamiento de un subsidio adicional, con destino al mejoramiento de la vivienda urbana o rural, equivalente al valor máximo establecido para cada modalidad, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno nacional dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de la presente ley. PARÁGRAFO 40. Los hogares podrán acceder al subsidio familiar de (cid:9)vivienda-de--interés so c ial-otorgadso_por_distintas_e_ntidades _partícipes del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y aplicarlos concurrentemente para la obtención de una solución de vivienda de interés social cuando la naturaleza de los mismos así lo permita. PARÁGRAFO 5o. <Parágrafo adicionado por el artículo 38 de la Ley 1537 de

2012. El nuevo texto es el siguiente:> Los beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda en la modalidad de arrendamiento, tendrán derecho a postularse nuevamente para el acceso al Subsidio Familiar de Vivienda, en las

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Otras excepciones tendrán que ser identificadas en los cuerpos normativos que regulan las diferentes modalidades de los subsidios de vivienda según sean estos rural o urbano, así a modo de ejemplo el artículo 2.1.1.1.1.1.8 del Decreto 1077 de 2015 contempla que los hogares beneficiarios del subsidio de mejoramiento para vivienda saludable, podrán acceder posteriormente sólo a la diferencia entre el valor de_este y el valor máximo del subsidio familiar de vivienda otorgado a través de las modalidades de mejoramiento o construcción en sitio propio. 4.6. Daño y responsabilidad fiscal Respecto al daño y la responsabilidad fiscal, se ha pronunciado esta oficina en diversos Conceptos28, en los cuales se viene reiterando que la facultad constitucional de las contralorías de "establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma '29 está regulada en la Ley 610 de 2000, modificada por la Ley 1474 de 2011, a través de un proceso administrativo de carácter patrimonial porque su finalidad es la de resarcir los perjuicios causados al Estado, por una gestión ineficaz, antieconómica ineficiente, la cual estructura sobre tres elementos: a) un daño patrimonial al Estado; b) una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal y; c) un nexo causal entre el daño y la conducta, y sólo cuando se reúnan éstos tres elementos puede endilgarse responsabilidad fiscal a una persona. De los tres elementos el daño es el componente fundamental, si no hay daño no

puede existir responsabilidad fiscal o la conducta degenera en otra tipología de responsabilidad, en este sentido la Corte Constitucional en sentencia de unificación3° al analizar los elementos configurativos de la responsabilidad fiscal, sobre el daño precisó que "debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio". La responsabilidad fiscal que se puede exigir a los servidores públicos, o a quienes desempeñan funciones públicas, a los contratistas e incluso a los particulares que hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, es la derivada de la gestión fiscal definida en el artículo 3° de la ley 610 de 2000, gestión fiscal Por ejemplo en concepto OJ-064 de 2016 bajo radicado n.° 2016EE0053912 del 29 de abril de 2016. 29 Artículo 268 de la Constitución Política. 30 Sentencia SU-620, 13 de noviembre de 1996, expediente T-84714, M.P. Antonio Barrera Carbonell: "Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio" Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 9 de 11 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA respecto de la cual la Corte Constitucional31 se ha pronunciado brindando elementos que permiten avanzar en la delimitación del concepto. Toda vez que, la gestión fiscal requiere formalizarse mediante un acto que confiera la capacidad jurídica para administrar unos recursos, específicamente determinados y que se encuentren al alcance de quien ha sido habilitado o designado para ello, para determinar si un servidor público o particular es gestor fiscal, se parte de revisar las funciones que tiene asignadas por ley o el acto que lo invistió de funciones públicas, teniendo en cuenta la definición que trae el artículo 3° de la ley 610 de 2000 y lo dicho por la Corte Constitucional, en relación a las que comportan el manejo de fondos(cid:9) y bienes del-Estado. Es(cid:9) dccir, aquellas que implican(cid:9) la titularidad administrativa o dispositiva de los mismos, materializada mediante planes de acción, programas, actos de recaudo, inversión y gasto, entre otros, o comprendan actividades de ordenación, control, dirección y coordinación del gasto, fuerza afirmar que se configura gestión fiscal. Por otra parte, el artículo 1° de la Ley 610 de 2000, define que: "El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin (cid:9) de determinar y (cid:9)establecer (cid:9)la responsabilidad de-los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal

o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado." Entonces, en cada caso concreto el funcionario competente, para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal, tendrá que dilucidar si la conducta del servidor público o particular guarda estrecha vinculación con la gestión fiscal -y-si-concurren los tres elementos de la responsabilidad fiscal, de lo contrario la conducta degenera en otra tipología de responsabilidad.

5. Conclusiones Los principios rectores del ejercicio de competencia y de la administración municipal se encuentran señalados en los artículos 4 y 5 de la Ley 136 de 1994, siendo claro que-los subsidios-de-vi