CGR - Concepto 0104 de 2020

80112 – 104

CGR - OJ - ________________ de 2020

Bogotá D.C., Doctora

PAULA ANDREA LOPEZ DOMINGUEZ

Jefe Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes Contraloría General de la República paula.lopez@contraloria.gov.co Referencia: Respuesta al oficio radicado con el Sigedoc 2020IE0037572

Tema: DECRETO LEY 403 DE 2020 - DISPOSICIONES GENERALES

SOBRE EL ACCESO A LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y

BASES DE DATOS Respetada doctora Paula Andrea: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación electrónica citada en la referencia1, que procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente.

Mediante su oficio solicita: “De conformidad con lo normado por el artículo 3 del Decreto Ley 403 del 16 de marzo de 2020, “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”, en virtud del principio de coordinación, el ejercicio de competencias concurrentes se hace de manera armónica y colaborativa, de modo que las acciones entre la Contraloría General de la República y los demás órganos de control fiscal resultan complementarias y conducentes al logro de los fines estatales y, en especial, de la vigilancia y el control fiscal. 1 Para la atención de peticiones y consultas, mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 006 del 30 de

marzo de 2020 de la CGR, se determinó dar cumplimiento al artículo 5° del Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020, el cual dispone la ampliación de los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 para atender peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1  Código Postal 111071  PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co  www.contraloria.gov.co  Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 8 Por su parte el articulo 90 ibidem señaló que el acceso a los sistemas de información o bases de datos de las entidades públicas y privadas que dispongan o administren recursos y/o ejerzan funciones públicas, por parte de la Contraloría General de la República y demás órganos de control fiscal, se efectuará sin restricción alguna. Así mismo, el mencionado artículo permite a los órganos de control fiscal acordar con la entidad correspondiente los términos mediante los cuales se hará efectiva la interoperabilidad o el acceso a los sistemas de información o a las bases de datos solicitados, según las alternativas tecnológicas disponibles y con plena garantía de la seguridad y la integridad de la información, a través de la suscripción de protocolos técnicos o memorandos de entendimiento. A su turno, el parágrafo del artículo 117 de la misma norma, dispone que para el ejercicio eficaz del cobro coactivo se crea el Sistema de Búsqueda de Bienes de los Presuntos Responsables Fiscales mediante el cual se busca compilar y procesar la información de los bienes y rentas de los servidores públicos,

contratistas del estado y demás presuntos responsables vinculados a procesos de responsabilidad fiscal adelantados por la Contraloría General de la República. En atención a todo lo anterior se consulta: De conformidad a los convenios suscritos con diferentes entidades del Estado (IGAC, VUR, RUNT, CIFIN – TRANSUNION) para consultar en sus bases de datos los bienes de los presuntos responsables fiscales y ejecutados dentro de los procesos de jurisdicción coactiva, para atender las solicitudes de los diferentes operadores jurídicos a nivel nacional que son insumo para el decreto de medidas cautelares, es posible prestar la misma asistencia y colaboración a las consultas efectuadas por las diferentes Contralorías Territoriales (departamentales distritales y municipales). Lo anterior en virtud del principio de coordinación y demás normas señaladas en párrafos que antecede no si es estrictamente necesario que cada órgano de control fiscal acuda a suscribir alianzas o convenios con las diferentes entidades estatales para acceder a dicha información, teniendo en cuenta la cláusula incorporada en los convenios suscritos, que dispone que la CGR no compartirá la información con terceros. Lo anterior, debido a que en la Unidad hemos recibido solicitudes de este tipo, tomando como base lo dispuesto el Decreto 403 de 2020, lo cual es indispensable definir a fin de proceder de conformidad a la posición institucional que se fije al respecto y no incurrir en inconvenientes de tipo legal y jurídico con las entidades con las cuales tenemos acuerdos suscritos.”

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de

carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1  Código Postal 111071  PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co  www.contraloria.gov.co  Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 8 . En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7.

Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisado el aplicativo institucional SINOR (Normatividad y Relatoría), no se encuentra precedente de las disposiciones generales sobre el acceso a los sistemas de información y bases de datos que trae el Decreto Ley 403 de 2020.

4. Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico 2 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de

naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1  Código Postal 111071  PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co  www.contraloria.gov.co  Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 8 De la consulta se deriva el siguiente problema jurídico: ¿A partir de lo prescrito en el Decreto Ley 403 de 2020, es obligación de la Contraloría General de la República realizar la consulta de las bases de datos de las entidades públicas y privadas con las que tiene convenio de consulta a fin de atender los requerimientos que en tal sentido efectúen las contralorías territoriales? 4.2. Disposiciones generales sobre el acceso a los sistemas de información y bases de datos. De manera preliminar se encuentra que, el tema de consulta tiene una regulación especial en el Decreto Ley 403 de 2020, el cual en los artículos 89 a 94 desarrolla el punto de consulta, de la siguiente manera: Conforme a los artículos 89 y 90 del Decreto Ley 403 de 2020, tanto la Contraloría General de la República como las contralorías territoriales tienen acceso a los sistemas de información o bases de datos de las entidades públicas y de las entidades privadas que dispongan o administren recursos y/o ejerzan funciones públicas, ello, para los fines y propósitos de la vigilancia y control fiscal y respecto de sus sujetos u objetos de vigilancia y control fiscal. Sin que pueda impedirse o limitarse con el argumento del carácter reservado o clasificado de la información. En tal sentido el inciso 2º del artículo 90 del Decreto Ley 403 de 2020 precisa que:

“Los funcionarios de los órganos de control fiscal estarán obligados a guardar la reserva y la confidencialidad de la información que tenga dicho carácter, en los términos de las Leyes 1712 de 2014 y 1581 de 2012 y las normas que las modifiquen, adicionen o sustituyan.” Luego, es el artículo 91 del Decreto Ley 403 de 2020 el que regula de forma especial el requerimiento que debe formularse por el órgano de control fiscal interesado en el acceso a los sistemas de información o bases de datos, ordenando de forma expresa que: “Requerimiento. El acceso a los sistemas de información o bases de datos será solicitado de manera formal a la entidad que los haya generado, los administre o por cualquier razón los detente, por parte del Auditor General de la República, el contralor territorial correspondiente, el Contralor General de la República, el Vicecontralor General o el Director de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata -DIARI-, quienes serán los únicos facultados para ello (…)” Respecto de las condiciones de acceso a los sistemas de información o bases de datos, debe aplicarse por especialidad lo previsto en el artículo 92 del Decreto Ley 403 de 2020, que al punto señala que: “ARTÍCULO 92. Condiciones de acceso. Los órganos de control fiscal acordarán con la entidad correspondiente los términos mediante los cuales se Carrera 69 No. 44-35 Piso 1  Código Postal 111071  PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co  www.contraloria.gov.co  Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 8 hará efectiva la interoperabilidad o el acceso a los sistemas de información o a

las bases de datos solicitado, (…), a través de la suscripción de protocolos técnicos o memorandos de entendimiento. Una vez formalizada una solicitud de acceso a los sistemas de información o a las bases de datos, este deberá hacerse efectivo en los términos establecidos por los órganos de control fiscal o aquellos acordados con la entidad correspondiente que, en todo caso, deberá garantizar el acceso oportuno. El ejercicio de esta competencia no implica conmutatividad alguna o la obligación correlativa de facilitar el acceso a los sistemas de información o de las bases de datos que administre o detente por cualquier razón el órgano de control fiscal correspondiente.” (Negrillas y subraya fuera de texto) Ahora bien, el artículo 94 del Decreto Ley 403 de 2020, le atribuye a la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata -DIARIla custodia y administración de los sistemas de información y las bases de datos a los que tenga acceso la Contraloría General de la República, señalando el deber de preservar la confidencialidad y reserva de toda la información a la que accedan en el ejercicio de sus funciones, so pena de las sanciones disciplinarias a las que haya lugar. La Constitución Política otorgó a la Contraloría General de la República la facultad de vigilar la gestión fiscal de la administración y de las entidades o particulares que manejen fondos o bienes de la Nación, estableciendo en su artículo 268 modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 04 de 20199, una serie de atribuciones, dentro de las cuales se encuentra la prevista en el numeral 12°, que establece: “12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas

las entidades públicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con apoyo de la Auditoría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal. (…)” De lo expuesto, las facultades conferidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y especialmente el numeral 12°, goza de pleno respaldo constitucional, esta con la finalidad de que el ejercicio y la vigilancia del control fiscal se realice de manera coordinada y armónica entre los órganos de control fiscal a nivel nacional y territorial, mediante la utilización de metodologías unificadas y estandarizadas para la ejecución de los diferentes procesos de evaluación de la gestión fiscal, respetando la prevalencia, autonomía e independencia de cada órgano de control según sus competencias. 9 “Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal” Carrera 69 No. 44-35 Piso 1  Código Postal 111071  PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co  www.contraloria.gov.co  Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 8 En desarrollo del Acto Legislativo 04 de 2019, se expidió el Decreto 403 de 2020 “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal.”, estableciendo en su Capítulo IV el Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF), definiéndolo en su artículo 12º, así: “ARTÍCULO 12. Definición. El Sistema Nacional de Control Fiscal -SINACOFes

el conjunto de políticas, principios, normas, métodos, procedimientos, herramientas tecnológicas, instancias y mecanismos, estructurados lógicamente, que permiten a los órganos de control fiscal del orden nacional y territorial la planeación, armonización, unificación y estandarización del ejercicio de la vigilancia y control fiscal, y la evaluación y análisis sobre su gestión y resultados.” Lo anterior con el objetivo de servir como instancia de gestión sistémica del control fiscal a nivel nacional, que incremente el desempeño y los resultados de los órganos de control fiscal que lo integran, a través de la armonización de los sistemas de control fiscal, la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal, permitiendo la medición y optimización de los recursos de sus entidades integrantes, la obtención de resultados con valor público, y el cumplimiento de las finalidades del control fiscal, promoviendo el control social y la articulación con el control interno.10 Ahora bien, el parágrafo 1º, artículo 15 del mencionado Decreto estableció que “La Contraloría General de la República contará con un Grupo o Unidad de Apoyo Técnico al SINACOF adscrito al Despacho del Contralor General de la República.”, por lo que se creó la Unidad de Apoyo Técnico al Sistema Nacional de Control Fiscal – SINACOF. Por las razones expuestas, de manera atenta le informamos que las solicitudes que efectúen los contralores territoriales en materia de cooperación, como sería este el caso, es de competencia de la Unidad de Apoyo Técnico al Sistema Nacional de Control Fiscal – SINACOF., razón por la cual se considera que dichas

actuaciones deben ser puesta en conocimiento de esta instancia.

5. Conclusiones.

El Decreto Ley 403 de 2020, en los artículos 89 a 94 señala las disposiciones generales que regulan el acceso a los sistemas de información y bases de datos por parte de los órganos de control fiscal. En tal sentido, a partir de lo preceptuado de forma especial en el artículo 91 del Decreto Ley 403 de 2020, el requerimiento de acceso a los sistemas de información o bases de datos, será solicitado de manera formal a la entidad que los haya generado, los administre o por cualquier razón los detente, por parte del 10 Artículo 14; Decreto 403 de 2020. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1  Código Postal 111071  PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co  www.contraloria.gov.co  Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 8 Auditor General de la República, el contralor territorial correspondiente, el Contralor General de la República, el Vicecontralor General o el Director de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata -DIARI-. Ahora bien, de lo señalado en el artículo el artículo 92 del Decreto Ley 403 de 2020, se encuentra que respecto de las condiciones de acceso a los sistemas de información o bases de datos, es competencia de cada órgano de control fiscal establecer la suscripción de protocolos técnicos o memorandos de entendimiento con las entidades correspondientes, a partir de los cuales, las solicitudes de acceso a los sistemas de información o a las bases de datos, se harán efectivas en los términos establecidos por los órganos de control fiscal o aquellos acordados

con la entidad correspondiente, que deberá garantizar el acceso oportuno. No obstante, el inciso tercero del artículo 92 del Decreto Ley 403 de 2020, aclara que el ejercicio de esta competencia no implica la obligación correlativa de facilitar el acceso a los sistemas de información o de las bases de datos que administre o detente por cualquier razón el órgano de control fiscal correspondiente. Tratándose de la custodia y administración de los sistemas de información y las bases de datos a los que tenga acceso la Contraloría General de la República, el artículo 94 del Decreto Ley 403 de 2020 atribuye dicha función a la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata -DIARI-, señalando el deber de preservar la confidencialidad y reserva de toda la información a la que accedan en el ejercicio de sus funciones, so pena de las sanciones disciplinarias a las que haya lugar, deber que es concordante con el inciso 2º del artículo 90 del Decreto Ley 403 de 2020. De lo anterior se colige que, las atribuciones de acceso a los sistemas de información y las bases de datos otorgadas a los órganos de control fiscal por el Decreto 403 de 2020, tienen reglas especiales que obligan a los órganos de control fiscal, incluidas las contralorías territoriales, a establecer la suscripción de protocolos técnicos o memorandos de entendimiento con las entidades correspondientes. Así mismo, frente a la observancia de las condiciones bajo las cuales la Contraloría General de la República ha suscrito los respectivos convenios de acceso a los sistemas de información y las bases de datos, se harán efectivas en los términos establecidos por la CGR o aquellos acordados con la entidad

correspondiente, que en todo caso deberá garantizar su acceso oportuno a la información. Convenios que son instrumentos que, además de definir las condiciones de acceso, permiten identificar quien ha generado, administra o detenta los sistemas de información y/o las bases de datos a que tiene acceso la CGR, para la resolución o traslado de las diferentes solicitudes. Cabe anotar, que a través de instancias como el Sistema Nacional de Control Fiscal -SINACOF-, regulado por el Decreto Ley 403 de 2020, puede analizarse la Carrera 69 No. 44-35 Piso 1  Código Postal 111071  PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co  www.contraloria.gov.co  Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 8 posibilidad de desarrollar la unificación de herramientas como los acuerdos, protocolos técnicos o memorandos de entendimiento con las entidades correspondientes, para el acceso de los diferentes órganos de control fiscal a los sistemas de información y las bases de datos. Finalmente se aclara que, respecto de la resolución de solicitudes particulares, mediante Circular 018 del 22 de noviembre de 2016 el señor Contralor General de la República impartió instrucciones sobre la función consultiva de la Oficina Jurídica, determinando que los asuntos particulares y concretos deben ser decididos por los funcionarios competentes en cada área. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO RUÍZ RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Andrés Rolando Ramírez Guacaneme

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

N.R. 2020IE0037572

TDR 80112-033 Conceptos Jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1  Código Postal 111071  PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co  www.contraloria.gov.co  Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 8