CGR - Concepto 0113 de 2018

Contralorla General de la Republica SCID 17-07-2018 17:00

Al Contestar Cite Este No.: 20181E0053888 Fol:5 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA! IVAN DARIO GUAUQUE TORRES CONTRALORÍA DESTINO 80271-DESPACHO GERENTE DEPARTAMENTAL CHOCÓ / FREDY ANTONIO BLANCO

CUESTA

GENERAL DE LA REPUBLICA ASUNTO CONCEPTO

OBS 20181E0053888(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 113 CGR—OJ- (cid:9) - - 2018 80112Bogotá, D.C. Doctor

FREDY ANTONIO BLANCO CUESTA

Gerente Departamental Gerencia Departamental Colegiada del Chocó Contraloría General de la República

Referencia: Radicado 20181E0042782

Tema: GASTO RECURSOS PÚBLICOS CÁMARAS DE COMERCIO.

Respetado doctor Blanco: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente El Gerente Departamental Colegiado plantea los siguientes interrogantes: "¿Con recursos públicos provenientes de la función registra!, tiene facultad las Cámaras de Comercio para otorgar apoyo económico (Auxilio Educativo) para estudios de educación superior a sus trabajadores? ¿Cuál es la norma que lo sustenta?

Lo anterior: Teniendo en cuenta que las posiciones expuestas: Una: la de la Cámara de Comercio del

Chocó que dice que sus recursos públicos sí pueden destinar el pago de beneficios económicos de sus trabajadores para estudios de educación superior (maestrías), pues consideran que esta es una inversión que va a mejorar el servicio que presta la entidad, y otra posición: La nuestra (Gerencia Departamental Colegiada del Chocó), que dice que estos recursos públicos no se pueden destinar a este gasto por el Gobierno Nacional, gasto que en este caso. I Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 No. 44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPUOLLCA Página 2 de 8

Así mismo, pide que se solicite a la Superintendencia de Registros Públicos un CONCEPTO que nos permita aclarar este caso, o en su defecto, su oficina; hadernos la aclaración al respecto.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter

de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generara y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley

2 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de 8 una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr(fficontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 3 de 8

Es propio reiterar la instrucción impartida por el señor Contralor General de la República, a través de la Circular No. 018 de 22 de noviembre de 2016, en la que previene: "De conformidad con los numerales 4° y 6° del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 2000, la Oficina Jurídica de la Contraloría General, tiene a su cargo absolver consultas de las dependencias internas y empleados de la Contraloría y de las entidades vigiladas, función que se concentra en la interpretación y aplicación

general de las disposiciones legales del ámbito de actuación de este ente de control. También es su función, coordinar la adopción de doctrina e interpretación que comprometa la posición institucional. Como puede observarse de la lectura atenta de las citadas disposiciones, la función consultiva de la Oficina Jurídica, como entidad adscrita al Despacho del Contralor, no está concebida para resolver los asuntos que en casos particulares y concretos, relativos a la vigilancia fiscal o a la responsabilidad fiscal, deben ser conocidos y decididos por los funcionarios competentes en cada área. Por lo anterior, en adelante esta Oficina se abstendrá de resolver consultas respecto de casos concretos a cargo de los empleados y solo lo hará en asuntos planteados de forma general. En consecuencia, en la atención de consultas formuladas por las dependencias y empleados de la Contraloría General, se verificará que cumplan rigurosamente con las características de contenido general contempladas en los mencionados numerales del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 2000, con el fin de optimizar la mencionada función a cargo de la Oficina Jurídica y evitar el abuso de esa función por parte de empleados de la Contraloría y empleados de entidades vigiladas. (...)" La consulta del caso bajo examen, no corresponde a un concepto que fije posición jurídica institucional en tanto no fue coordinado con las dependencias implicadas, y será resuelto de manera general, para no afectar las competencias atribuidas a los funcionarios respectivos ni los trámites en curso en la Gerencia Departamental Colegiada del Chocó.

3. Consideraciones jurídicas Una vez realizada esta precisión, es necesario tener en cuenta que con anterioridad la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República se había pronunciado sobre los

recursos provenientes de la función registral de las Cámaras de Comercio, su carácter y utilización. Por tal motivo, y toda vez que el mencionado conceptos resuelve sobre la solicitud de reconsideración de conceptos anteriores sobre la misma materia, nos remitimos a lo allí expuesto: 9 Concepto 2011EE55870 del 26 de julio de 2011 — Oficina Jurídica Carrera 69 No. 44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPLIELiCA Página 4 de 8

Bajo los criterios precedentes, este Despacho sólo puede concluir que los recursos públicos provenientes de la función registra! indefectiblemente están afectos a la recuperación de la los costos de misma y a su cumplimiento. Su empleo en rubros ajenos a la actividad regístral e incompatible con la naturaleza de tasa de los mismos Bajo los criterios expuestos, ciertamente no encontramos de ninguna manera que la Corte Constitucional haya variado la línea jurisprudencia' sostenida en las sentencias C-144/1993 C y C-167/1995 a partir de lo dicho en la sentencia 277/2006. En efecto, sostiene esta última sentencia que los recursos a que se ha hecho referencia tienen una connotación especial que implica que se destinen tanto una recuperación en los costos del servicio como una contribución dentro de los conceptos de justicia y equidad. Pero ciertamente no vemos cómo lo dicho por el Alto Tribunal puede entenderse como que se ha dejado de asignar el carácter de tasas a los recursos antes dichos, cuando en la misma sentencia C-277/2006

se indica con absoluta claridad que los mismos tienen por objeto la recuperación de los costos del servicio. Creemos necesario realizar una aclaración sobre el aspecto de contribución que le asigna la Corte Constitucional a los recursos mencionados. Debe tenerse primeramente en cuenta que en la sentencia C-277/2006 se realizó un análisis de constitucionalidad del art. 33 del Código de Comercio, norma ésta que en sí no establece un tributo, pues el mismo está es en el artículo 124 de la Ley 6 de 1992. Cabe precisar que el objeto del pronunciamiento jurisprudencia! en aquella ocasión no fue otro que el de revisar la constitucionalidad del mencionado artículo del Código de Comercio, la sobre lo cual la Corte concluyó que verificación de la información a que hace referencia la norma en su momento demandada, era compatible con los artículos 333 y 334 superiores por cuanto tal verificación aportaba certeza y veracidad sobre la información reportada e implicaba que la actividad económica estuviese siendo permanentemente controlada y vigilada. Entendemos que si bien en la providencia en mención, la Corte hizo referencia a los criterios de justicia y equidad al referirse al matiz de contribución, ello no es argumento suficiente para entender desvirtuada la naturaleza de tasa de los recursos y mucho menos si se tiene en cuenta el concepto mismo de contribución definido por la misma Corte en los términos atrás señalados, pues el hecho que exista un deber de contribuir como consecuencia de la actividad estatal no desdibuja el hecho innegable que los recursos recaudados tienen una eminente y absoluta vocación de recuperación de los costos del servicio y

consecuentemente una destinación específica que no puede ser ajena al servicio que le da origen. Consideramos prudente señalar que conforme a autorizadas fuentes doctrinales1 la naturaleza de los recursos en comento es la de tasas. Al respecto se dijo que: "(..) se trata de tasas cuya finalidad será entonces la recuperación del costo de la prestación de los mismos, el cual incluye el cumplimiento de la función pública propia de ese registro, el mantenimiento de la infraestructura correspondiente para ello y la Carrera 69 No. 44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cór@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Página 5 de 8 finalidad, también pública, de que pueda ser consultado tanto por autoridades del Estado para el cumplimiento de sus funciones como por cualquier interesado en ello. En la sentencia C-167 de 1995 (..) la razón de ser de la decisión se fundó en que las tarifas que se pagan por los particulares en virtud de la prestación del registro y certificación que por colaboración prestan las -Cámaras de Comercio, son dineros fiscales, por lo cual se reiteró la naturaleza de tasas que ellos tienen conforme a la sentencia C-144 de 1993. Como puede observarse sin ninguna dificultad y al contrario con plena nitidez así se desprende de la sentencia C-277 de 2006, el eje de la discusión de constitucionalidad no fue ni de lejos en esa sentencia la naturaleza jurídica del pago por los particulares de los servicios prestados por las Cámaras de Comercio por concepto de registro

mercantil, sino algo por completo diferente como es establecer si la renovación mercantil anual desconocía o no la presunción de buena fe de los comerciantes (..)" Queda establecido que, vista la norma demandada que lo fue el artículo 33 del Código de Comercio, las razones esgrimidas para sostener la inexequibilidad de la norma y la motivación en conjunto de la sentencia que declaró su inexequibilidad, en lugar de cambiarse la jurisprudencia de la Corte (..) para nada se sostuvo que el pago de tarifas por el registro y la certificación mercantil deja de ser "tasa" para transformarse en "contribución", pues cuando esta expresión se utilizó no lo fue en el sentido estricto de los tributos así denominados, sino como el acto de contribuir a alcanzar fines superiores de interés general, lo que constituye un deber ciudadano conforme al artículo 95, numeral 9, de la Constitución Política en cuanto a todos ordena "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad"(...)" Bajo los criterios precedentes, este Despacho sólo puede concluir que los recursos públicos provenientes de la función registral indefectiblemente están afectos a la recuperación de los costos de la misma y a su cumplimiento. Su empleo en rubros ajenos a la actividad registra! es incompatible con la naturaleza de tasa de los mismos, la cual, se reitera, no fue modificada a partir de los dictados de la sentencia C-277/20062. En tal sentido, cuando la jurisprudencia indica que los recursos en mención fueron estatuidos en provecho de las cámaras de comercio, no quiere ello indicar que no exista un límite para la

ejecución de los mismos, pues el mismo está determinado por la naturaleza de tasa de los mismos, la cual, vuelve y se insiste, no fue modificada ni desnaturalizada por la sentencia C277/2006. Procede ahora el Despacho a analizar el alcance del Decreto 4698 de 2005 en lo que respecta a los argumentos expuestos por usted. Disponen los artículos 1, 2, 3, 5 y 7 del referido Decreto lo siguiente: Carrera 69 No. 44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 c_gr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALOR IA GENERAL DE LA REPUBLICA Página 6 de 8 "Artículo 1°. Los ingresos de origen público correspondientes a las funciones regístrales de las Cámaras de Comercio previstos en la ley, y los bienes adquiridos con estos, serán contabilizados como activos en su balance, en la forma prevista en este decreto. Tales bienes e ingresos están afectos a las funciones atribuidas a estas entidades por la ley o por el Gobierno Nacional en aplicación del numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio. Artículo 2°. En el sistema de información contable de las Cámaras de Comercio se deberán registrar en forma separada los ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimonio de carácter público, de cualesquiera otros que provengan de fuentes privadas. Para estos fines, se atenderán las instrucciones que impartan las autoridades competentes. Artículo 3°. Las Cámaras de Comercio prepararán y aprobarán un presupuesto anual

de ingresos y gastos en el que se incluirán en forma discriminada los imputables a la actividad registral. Si de dicho presupuesto resultare un remanente, las juntas directivas de las Cámaras de Comercio establecerán su destinación, bien sea para atender gastos comentes o de inversión, de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto. En caso de que los gastos de inversión hubieren de realizarse a lo largo de varios ejercicios, deberán constituirse en los presupuestos anuales las reservas que correspondan. Artículo 50. Las Cámaras de Comercio deberán presentar a la Contraloría General de la República y a la Superintendencia de Industria y Comercio, a más tardar el 28 de febrero de 2006, con corte a 31 de diciembre de 2005, un balance general que refleje en el activo, el pasivo y el patrimonio, los recursos y bienes provenientes de la administración de los recursos públicos, separándolos de cualquier otra información contable que a ellas corresponda. Para estos efectos, se seguirán las instrucciones que impartan las autoridades competentes, sin perjuicio del cumplimiento de otras obligaciones de carácter contable. Parágrafo. De igual manera, a partir del 1° de enero de 2006, se deberán registrar los ingresos y gastos efectuados con recursos públicos, de conformidad con lo establecido en el artículo 2o del presente decreto. Artículo 7. En los actos de adquisición de bienes sujetos a registro en los cuales se empleen recursos públicos, así como en los registros correspondientes, deberá quedar plenamente identificado su origen y serán registrados a nombre de la correspondiente

Cámara de Comercio con la anotación expresa de "recursos de origen público". Parágrafo. Respecto de los bienes sujetos a registro adquiridos con recursos públicos, las Cámaras de Comercio deberán adelantar los trámites correspondientes a su inscripción en el respectivo registro precisando la naturaleza de los recursos utilizados en su adquisición. Para tal efecto, la Superintendencia de Industria y Comercio establecerá la metodología y criterios aplicables, disponiendo para el efecto las Cámaras de Comercio de un plazo no superior a seis (6) meses, contado a partir de la publicación del presente decreto." El Despacho entiende de la lectura de las normas citadas, que ante todo existe una evidente intención de parte del Ejecutivo de diferenciar con meridiana claridad el origen y destinación de los recursos con que cuentan las cámaras de comercio. Bajo el criterio definido en el párrafo anterior, el alcance de la normativa del Decreto 4698 de 2005 debe realizarse indispensablemente a partir de los lineamientos jurisprudenciales que Carrera 69 No. 44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 7 de 8 definieron la naturaleza de los recursos públicos provenientes de la actividad registral. Bajo los postulados señalados de manera precedente, se encuentra que cuando el artículo lo del Decreto en cita hace referencia al cumplimiento de las funciones atribuidas a las cámaras de

comercio, el Despacho considera que en lo referente a los recursos provenientes de la función registra!, los mismos están afectos de manera exclusiva al cumplimiento de ésta, la cual, al fin y al cabo es una función atribuida legalmente a dichos entes. No puede entenderse que se extiendan a ámbitos diversos al mismo, pues desnaturalizaría ello el carácter de tasa de los mismos, con desconocimiento de la interpretación jurisprudencia! referida más atrás. Es que si bien la norma no hace distinciones, las mismas deben hacerse como consecuencia lógica y necesaria de la línea jurisprudencia! anotada. Ahora, en lo que se refiere a las determinaciones previstas en el artículo 3o del decreto en cita, se encuentra que es claro el tenor literal de la norma en lo referente a la discriminación de los gastos imputables a la actividad registral. No tendría sentido tal distinción si los recursos provenientes de dicha actividad estuvieran afectos al cubrimiento de la totalidad de las funciones asignadas a las cámaras. Por el contrario, estima el Despacho que tal determinación es consecuencia lógica y necesaria del carácter de tasa de los recursos mencionados, toda vez que la norma apareja Gomo condición necesaria la distinción tanto de la fuente como del uso de los recursos para definir cuáles son imputables a dichos recursos y cuáles no. Ahora, sólo si existen remanentes luego de cubiertos los gastos que demande la actividad registra!, podrán entrar las cámaras a disponer de los recursos sobrantes para gastos corrientes o de inversión, previa determinación en tal sentido por parte de la junta directiva.

Se entiende que dichos recursos sobrantes de todas formas deben necesariamente estar afectos a la actividad registra!, a nivel de gasto ordinario o de inversión contando para ello con cierta liberalidad la junta directiva de la respectiva cámara de comercio. Decimos que en todo caso deberá encontrarse afectos a la función registra! en razón del carácter de tasa que tienen los recursos públicos provenientes de la función registra!, con las consecuencias que tal concepto apareja, según la argumentación precedente. Es importante tener presente que conforme a los lineamientos establecidos en la sentencia C167/95, las cámaras de Comercio no son propietarias de los recursos públicos proveniente del registro mercantil, por revestir los mismos el carácter de públicos. Las cámaras devienen entonces en administradores, cuyo papel se circunscribe a verificar que los recursos regístrales se encuentren afectos a la función de registro mercantil. La labor de administrador, anotada queda especialmente puesta de presente cuando el artículo 7 del Decreto 4698 de 2005 dispone que en procesos de adquisición de bienes sujetos a registro en los cuales se empleen recursos públicos, así como en los registros correspondientes, deberá quedar plenamente identificado su origen y serán registrados a nombre de la correspondiente Cámara de Comercio con la anotación expresa de "recursos de origen público". Lo anterior se explica por la necesidad de contar con un titular del bien, pero lo cierto es que al ser adquirido el bien con recursos ajenos a los privados de propiedad de la cámara de comercio respectiva resulta lógico que se establezca la obligación de indicar el origen público de los recursos con que dicho bien fue

adquirido, no solo para que exista claridad sobre el particular, sino también a efectos del control y vigilancia fiscal que pudiere realizarse sobre el particular. Bajo los lineamientos anteriores no encuentra el Despacho que existan razones jurídicas para atender a la solicitud de reconsideración de la posición jurídica institucional vertida en los Carrera 69 No. 44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALOR IA GENERAL DE LA REPUBLICA Página 8 de 8 conceptos 2010EE78874 del 25 de noviembre de 2010 y 2010EE81173 del 6 de diciembre de 2010. Del mismo modo, con el ánimo de revaluar en lo pertinente posiciones que pudieran dar a entender interpretaciones diversas a las plasmadas en los conceptos atrás mencionados y en el presente, se remitirá copia del presente escrito al señor Contralor Delegado para el sector Infraestructura Física, —Telecomunicaciones, Comercio y Desarrollo Regional, con el fin de que dentro del ámbito de sus competencias realice una verificación del tema procediendo a efectuar los correctivos del caso, si a ello hubiere lugar, en los documentos de carácter oficial en virtud de los cuales se han definido los lineamientos para el ejercicio del control fiscal a las cámaras de comercio.

4. CONCLUSION Los recursos públicos provenientes de la función registral ejercida por las cámaras de comercio se encuentran afectos de manera exclusiva a la cobertura de los gastos que demande la misma.

Los remanentes resultantes luego de cubiertos tales gastos pueden ser empleados para la

cobertura de gastos ordinarios o inversión relacionados con la función registra!, conforme a los lineamientos previstos en el Decreto 4698 de 2005. (...)" Éste entonces constituye la posición que ha asumido la Contraloría General de la República frente al tema objeto de consulta.

4. Conclusiones En los anteriores términos damos por absuelta su consulta y le informamos que la Contraloría General de la República ha dispuesto un archivo histórico de conceptos emitidos por la Oficina Jurídica, al cual puede ingresar en el sitio de internet

www.contraloria.gov.co, siguiendo la ruta de acceso: SINOR (Normatividad)/Conceptos, cuyo análisis habrá de hacerse teniendo en cuenta los cambios normativos o jurisprudenciales surgidos con posterioridad a cada concepto. Finalmente se reitera que el presente concepto no resuelve el asunto particular planteado, toda vez que como ya se expuso, no puede esta Oficina asumir la competencia de otras dependencias de la Contraloría General de la República. Los casos particulares y concretos que se presentan en ejercicio del proceso de responsabilidad fiscal para el caso expuesto son competencia de los Gerencias Departamentales Colegiadas. Cordialmente,

AUQUE TORRES

Dirtor Oficina Jurídica Proyectó. Álvaro Monsalve Veloza

Radicado: SIGEDOC 20181E0042782

Archivo: TRD 80112-033 — Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos

Carrera 69 No. 44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia