CGR - Concepto 0114 de 2019

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Contraloria General de la Republica SGD 13-08-2019 15:39

Al Contestar Cite Este No.: 20191E0070640 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ 114 DESTINO 81113-GERENCIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA / SANDRA PATRICIA BOHORQUEZ CGR—OJ- - 2019 GONZALEZ

ASUNTO FUNCIÓN DE ORDENACIÓN DE PAGO, RESOLUCIÓN 191 DE 2015

OBS 8011220191E0070640(cid:9) 111111111111111111111111111111111111111111111 Bogotá, D.C. Doctora

SANDRA PATRICIA BOHORQUEZ GONZÁLEZ

Gerente de Gestión Administrativa y Financiera Contraloría General de la República Bogotá, D.C.

REFERENCIA: RESPUESTA AL RADICADO N° 20191E0067949 DEL 5 DE

AGOSTO DE 2019.

TEMA: FUNCIÓN DE ORDENACIÓN DE PAGO, RESOLUCIÓN 191 DE

2015. Respetada doctora Sandra Patricia: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder:

1. Antecedentes El 5 de agosto de 2019, mediante documento radicado con No. 20191E0067949, se consultó sobre el alcance que tiene la función de "ordenación de pago", en la Contraloría General de la República, en los siguientes términos:

"Mediante la Resolución Organizacional OGZ-0191 de 2015 se dispuso la delegación en materia de contratación estatal, administración del Talento Humano y otras actividades administrativas, se reglamentó la Junta de Adquisiciones y se dictaron otras disposiciones en materia de contratación en el interior de la Contraloría General de la República.

2. Para el tema objeto de consulta, concretamente en su artículo Delegación para la Ordenación del Pago, se estableció lo siguiente: "(...) Delegar en el Director de Recursos Financieros la ordenación del pago de las obligaciones de toda índole a cargo de la Contraloría General de la República sin límite alguno en su cuantía.

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA Del contenido de dicha disposición se puede evidenciar, que esta facultad otorgada por el Contralor General conlleva un mandato especial para todas las acreencias de la entidad sin ninguna distinción, incluso por su cuantía.

4. El inconveniente que se presenta es que dicha disposición no establece los documentos o actuaciones que debe suscribir el delegatario, en este caso

Director de Recursos Financieros. La doctrina tributaria ha entendido que la ordenación del pago es el mecanismo mediante el cual se garantiza el cumplimiento a satisfacción de los compromisos adquiridos y, en consecuencia, se procede a transferir los recursos al beneficiario bajo la modalidad de pago establecida con antelación.

5. En este sentido, una vez verificados los requisitos previstos y forma de pago pactada en el acto administrativo o contrato, liquidadas las deducciones de ley o contractuales, la tesorería desembolsa al particular el monto de la obligación conforme con la disponibilidad de recursos y al PAC programado.

6. Sin entrar a discutir acerca de la simple asignación de tareas que el jefe inmediato asigna a los colaboradores de cada dependencia, surge el interrogante si esta ordenación de pago, conlleva la firma de los documentos que avalan el traslado de los recursos al beneficiario una vez efectuadas las deducciones o si, por el contrario, la ordenación corresponde solamente visto bueno que da cuenta del monto y las condiciones a transferir.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los

empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloría.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"'. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e

interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no ha emitido conceptos con antelación que cuyo contenido tenga relación con la consulta formulada por la Gerencia Administrativa y Financiera en esta ocasión.

4. Consideraciones jurídicas 4.1. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse es el siguiente: ¿Cuál es el alcance de la función de ordenación de pago, delegada en la Resolución 091 de 2015?

Para resolver el problema jurídico así planteado se analizará, en primer lugar, la naturaleza y extensión de la función de ordenación de pago y, en segundo lugar, el alcance de las funciones específicamente delegadas en la Resolución 191 de 2015, en cuanto a la ordenación de pago al interior de la Contraloría General de la República. Se procederá, entonces, al análisis de los temas planteados, con el fin de atender la consulta formulada. 4.1.1. La función de ordenación de pago 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en

todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALO RÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA El artículo 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto —Decreto 111 de 1996dispone lo siguiente en relación con la función de ordenación del gasto y la autonomía presupuestal: "ARTICULO 110. <Artículo modificado por el artículo 124 de la Ley 1957 de 2019.

El nuevo texto es el siguiente: > Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo, o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.

En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por el Consejo Superior de la Judicatura; igualmente en el caso de la

Jurisdicción Especial para la Paz serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la misma. En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación. (...)" Sobre el alcance de la función de ordenar el gasto, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: "Sobre esa base, se afirmó en dicho fallo que el concepto de ordenador del gasto que tienen ciertos órganos en virtud de la autonomía presupuestal, se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Al respecto, señaló que "Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado - limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto -, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto'. Conforme con ello, concluyó la Corte que "la definición legal que restringe la autonomía presupuestal a las capacidades de contratación, disposición de los recursos propios previamente apropiados y ordenación del gasto, no desconoce el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reconocida por la Constitución a ciertos órganos del Estado... ".'0 En consecuencia, a la luz de la citada jurisprudencia, en materia de ejecución, el ámbito de autonomía reconocido a los

órganos que son una sección en el presupuesto se circunscribe, de conformidad con lo 9 Sentencia C-101 de 1996. 1° Sentencia C-101 de 1996. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA previsto en el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, a la capacidad para contratar y comprometer a nombre del respectivo órgano, así como también, de ordenar el gasto en plena correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto y con la finalidad dispuesta para ellas". A su turno, el Consejo de Estado, en sentencia proferida el 31 de enero de 2008, por la Sección Segunda Subsección A, en el expediente 4079-04 señaló, de forma expresa, que la función de ordenación del gasto, entendida como la facultad de los órganos estatales que disponen de autonomía, para ejecutar el presupuesto de gastos asignado por la respectiva ley anual, comprende la facultad de realizar los pagos. Esta última función, es decir la de pagar, puede delegarse por el respectivo ordenador del gasto en el tesorero o pagador mediante la expedición del respectivo acto administrativo o puede asignarse a otro funcionario, en la estructura y funciones de la respectiva Entidad. Ahora bien, ordenado el gasto, conforme al alcance ya definido de dicha función, a la entidades públicas les corresponde pagar las obligaciones adquiridas de acuerdo con la Ley, una vez que se hayan cumplido todas y cada una de las

condiciones para el efecto. El artículo 113 del Estatuto Orgánico de Presupuesto distingue, claramente, entre la función de ordenar el gasto, consagrada en la norma que se citó con anterioridad y la función de pagar el gasto previamente ordenado. En efecto, en esta última disposición se consagra la responsabilidad solidaria entre el ordenador y el pagador del gasto, en los eventos en que los pagos se efectúen sin el lleno de los requisitos legales, lo cual no es óbice para las dos funciones correspondan al representante legal, tal como lo expresó el Consejo de Estado. Por manera que, aunque la función de ordenar el gasto lleva implícita la de realizar el pago derivado del mismo, esta última actividad ocurre en un momento distinto a aquel en el que se ordena el gasto respectivo, lo que explica y justifica que en determinados casos, el representante legal de una Entidad determinada pueda delegar la ordenación del pago y la realización del pago mismo, en otros funcionarios. Ahora bien, a diferencia de la función de ordenar el gasto, cuyo alcance está previsto en el contenido del artículo 110 del Decreto 111 de 1996, el alcance de la función de ordenar el pago no ha sido definido ni regulado en ese Estatuto de forma expresa. La única previsión normativa relativa al pago de las obligaciones de las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación, está contenida en el artículo 16 del pluricitado Estatuto, en el que se consagra el principio de Unidad de Caja, en virtud del cual con el recaudo de todas las rentas y

recursos de capital se atenderá el pago de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación. 11 Corte Constitucional Sentencia C-652 de 2015. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Lo anterior, explica la postura jurisprudencia! del Consejo de Estado, según la cual la ordenación del gasto lleva implícita la ordenación del pago y evidencia que, ante la ausencia de regulación legal sobre el particular, la función de ordenar el pago no es una función reglada, lo que no es óbice para que se tenga en cuenta los requisitos fijados de forma general para que sea procedente realizar un pago. En efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante concepto del 29 de enero 2009, expuso lo siguiente sobre el particular: "Como se observa, las normas transcritas (art. 110, 112 y 113 del Decreto Nacional 111 de 1996) no señalan expresamente los soportes legales a tener en cuenta para ordenar un pago, no obstante, de ellas se desprende que, en cada asunto particular, debe verificarse que el gasto haya sido autorizado por la Ley, que en su oportunidad se hubieren cumplido los requisitos de orden contractual, presupuestal y demás requisitos legales a que hubiere lugar, y se hayan recibido los bienes y servicios que realicen el objeto del gasto en cada caso específico." Por manera que, al tratarse de una función discrecional, la función de ordenación

del pago, inmersa en la de ordenación de gasto, puede cumplirse conforme a los parámetros generales que fijan dichas normas y su materialización no exige ninguna formalidad especial, a menos que, a través de normas internas, la respectiva entidad pública haya dispuesto alguna particularidad para el efecto. 4.1.2. La delegación de la función de ordenar el pago, contenida en el artículo 28 de la Resolución 191 de 2015 El artículo 28 de la Resolución 191 de 2015, dispone lo siguiente: "ARTÍCULO 28. DELEGACIÓN PARA LA ORDENACIÓN DEL PAGO. Delegar en el Director de Recursos Financieros, la ordenación del pago de las obligaciones de toda índole a cargo de la Contraloría General de la República, sin límite alguno en su cuantía." Para determinar el alcance de esta Delegación resulta preciso tener en cuenta la regulación contenida en los artículos 9, 10 y 11 de la Ley 489 de 1993, en relación con los requisitos y condiciones para que pueda hacerse efectiva la figura de la delegación de funciones administrativas. Las referidas disposiciones prevén, en su orden i): que las autoridades administrativas podrán, mediante acto de delegación transferir el ejercicio de sus funciones a sus colaboradores —empleados públicos de los niveles directivo y asesor-; ii) que el acto de delegación debe ser escrito y contener las funciones y asuntos específicos que se transfieren; iii)que el funcionario delegante debe efectuar seguimiento a las funciones delegadas y iv) que existen algunas funciones indelegables, como aquellas referidas a: la expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley; las

funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación y las Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA r2EPLICA funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación. En esas condiciones, conforme a la regulación legal ya referida, es claro que aunque la función de ordenar el gasto puede comprender, como lo ha entendido la jurisprudencia del Consejo de Estado, la función de ordenar el pago, ello no es óbice para que el titular de esta última función decida delegar solo parte de ésta o delegar de forma separada, en distintos funcionarios, la ordenación del gasto y la ordenación del pago. Analizado el contenido del artículo 28 de la Resolución 191 de 2015, se advierte que en este, el Contralor General de la República, en su condición de representante legal de la Entidad delegó por escrito en el Director de Recursos Financieros la función de ordenar todos los pagos de la Entidad, sin consagrar para ello ningún tipo de limitación, al punto que la propia norma alude a que la función delegada comprende el pago de "obligaciones de toda índole" y que, además, no está limitada por la cuantía de las mismas. Por manera que, en virtud de lo previsto en el artículo 28 de la Resolución 191 de 2015, al interior de la Contraloría General de la República, la función de ordenar el pago se delegó en el Director de Recursos Financieros a quien le compete, de

forma exclusiva y en su condición de delegatario, cumplir con todas las tareas necesarias para ordenar los pagos de las obligaciones de toda índole. En cuanto a los requisitos que deben observar el Director de Recursos Financieros para ordenar los pagos de las obligaciones de toda índole y sin límite de cuantía, es pertinente insistir en que, de acuerdo con la regulación legal, contenida en el Decreto 111 de 1996 lo que deberá tener en cuenta para viabilizar un pago es que el gasto haya sido autorizado por la ley, que en su oportunidad se hubieren cumplido los requisitos de orden contractual, presupuestal y demás requisitos legales a que hubiere lugar, y se hayan recibido los bienes y servicios que realicen el objeto del gasto en cada caso específico. Ahora bien, sobre las actividades concretas que deben realizarse para ordenar el pago, en las condiciones ya referidas, el Director de Recursos Financieros deberá aplicar el procedimiento internamente definido para ello y deberá tener en cuenta que, como delegatario y titular de la función, es el funcionario con competencia para firmar los documentos en los que se dispone el traslado de los recursos al beneficiario.

5. CONCLUSIONES: Con fundamento en las consideraciones efectuadas con anterioridad, se concluye

lo siguiente: Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

1. La función de ordenar el gasto, lleva implícita la de ordenar el pago. Aunque el

alcance de la primera está definido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto el de la segunda no se aborda por el legislador, por lo cual, la actividades necesarias para concretarla son discrecionales de la administración, excepto en cuanto se refiere a la verificación de los siguientes requisitos: que el gasto haya sido autorizado por la ley, que en su oportunidad se hubieren cumplido los requisitos de orden contractual, presupuestal y demás requisitos legales a que hubiere lugar, y se hayan recibido los bienes y servicios que realicen el objeto del gasto en cada caso específico.

2. La función de ordenar el pago es una función delegable. Al interior de la Contraloría General de la República fue delegada en el artículo 28 de la Resolución 191 de 2015, para toda índole de obligaciones y sin límite de cuantía, en el Director de Recursos Financieros.

3. El cumplimiento de la función de ordenación del pago, delegada en el artículo 28 de la Resolución 191 de 2015, supone la asunción directa de la responsabilidad de cada uno de los pagos que se ordenan en la Entidad. Por ello, no puede considerarse que se ordena el pago cuando se avala, con un visto bueno, sólo una parte del trámite como sería la referida al monto y las condiciones a transferir, pues al titular de la función le corresponde también firmar los documentos en los que se imparte la orden de disponer el traslado de los recursos al beneficiario, pues es esta orden la que concreta, de manera definitiva la función de ordenar el pago.

En los términos expuestos, se absuelve la consulta formulada.

JULIÁN AAURI(cid:9) IZ RODRÍ

Director Oficina Jurídica.

Proyectó: Catalina Flórez Salazarontratista Oficina Jurídica

Revisó. Lucenith Muñoz Arenas N.R.(cid:9) 2019ER0064057 RD(cid:9) 80112-033 Conceptos Jurídicos. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia