CGR - Concepto 0114 de 2020

80112114

CGR - OJ -______ de 2020

Bogotá D. C., Doctora

IVONNE THORNE VÉLEZ

Coordinadora de Gestión-Supervisora Gerencia Departamental Colegiada de Bolívar Contraloría General de la República ivonne.thorne@contraloria.gov.co Referencia: Respuesta al oficio radicado con el Sigedoc 2020IE0036315

Tema: CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - INDIVIDUALIZACIÓN

DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL Respetada doctora lvonne: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación electrónica citada en la referencia1 , que procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente.

Mediante su oficio señala: "En aras de unificar conceptos y determinar con exactitud quienes deben ser vinculados como presuntos responsables al momento de trasladar a la dependencia correspondiente los hallazgos fiscales detectados en el desarrollo del proceso auditor, solicitamos muy respetuosamente y nos brinden los lineamientos correspondientes teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: El artículo 39 de la Ley 21 de 1982 define la naturaleza jurídica de las Cajas de Compensación Familiar de la siguiente manera: "Las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado

1 Para la atención de peticiones y consultas, mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 006 del 30 de marzo de 2020 de la CGR, se determinó dar cumplimiento al artículo 5º del Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020, el cual dispone la ampliación de los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 para atender peticiones que se encuentren

en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 22 sin ánimo de lucro, organizadas como Corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley". (Las subrayas fuera de texto). Además, dicha naturaleza jurídica de las Cajas, fue confirmada por la jurisprudencia, cuando la Honorable Corte Suprema de Justicia en forma reiterada hizo una serie de manifestaciones al respecto, dentro de las cuales se puede citar entre otras la Sentencia número 32 del 19 de marzo de 1987, que dijo: "... no es una actividad privada la que cumplen, ni son los bienes que le pertenezcan en la forma de propiedad privada adquirida con justo título, lo que hace a las Cajas entes de Derecho Privado; todo lo contrario, son las actividades de interés general y los bienes que están destinados a lograr el bienestar de los trabajadores y sus familias lo que las configura como entes de origen legal, y de naturaleza especial que se organizan bajo reglas del Derecho Privado .... Se trata como sostuvo la Corte en la Sentencia del 12 de agosto de 1976, de entidades de naturaleza especialísima que por ministerio de la ley pueden crear los particulares con fines eminentemente sociales y sin ánimo de lucro." Ahora bien, luego de establecer que las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado, debemos remitirnos al artículo 6 de la ley

61 O de 2000 el cual reza Artículo 6º. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de los órganos de control fiscal. Dicho daño podrá ocasionarse como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del mismo. Claramente en el contenido del artículo 6 transcrito anteriormente, se identifica como uno de los sujetos de la acción de responsabilidad fiscal a los particulares, en donde a nuestro modo de ver se encuentran las personas jurídicas dé derecho privado. Para mayor ilustración este tema ya ha sido objeto de debate dentro del órgano de control y por ello la oficina jurídica de la Contraloría General de la República, mediante los conceptos 80112 -2007 IE37392 del 24 de Septiembre de 2007 y 80112-IE54828 del 07 de Septiembre de 2011 al abordarlo manifestó lo siguiente: Podemos afirmar preliminarmente que perseguir y declarar la responsabilidad de

las personas jurídicas es un asunto que ofrece una rica problemática, que no es reciente, ni exclusiva del trámite que sustancian las Contralorías. Ha sido motivo de antigua preocupación doctrinaria con gran trascendencia en el ámbito Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 22 administrativo. El tema, empero, es mucho más complejo e importante de lo que podría deducirse de su tratamiento legal. Ahora bien, ya en el campo de nuestro interés, es decir, las preceptivas que gobiernan la acción fiscal, indiquemos que por medio de esta especial acción se pretende determinar la existencia de la obligación reparadora o resarcitoria por la conducta antijurídica de un agente estatal o de un particular en el marco del circuito de la gestión fiscal. Luego de ofrecer una extensa definición del daño patrimonial al Estado en el art. 6º. de la Ley 610/00, en forma suficientemente expresiva aludió el legislador a las personas jurídicas con las siguientes palabras: "Dicho daño podrá ocasionarse por acción y omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público" (negrillas nuestras). Lo anterior para indicar que este fue el querer del Legislador, y bajo esta disposición aplica la acción fiscal. Pregunta usted si es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal el art. 200 del

Código de Comercio, el cual enseña que los administradores responderán solidariamente y sin linderos por los perjuicios que produzcan a terceros, entre otros. Además de los motivos que relaciona en su consulta oponibles al procesamiento del representante legal como persona natural -entre ellos la circunstancia de que la legislación comercial disciplina con bastante detalle los desarrollos de esa previsión-nos permitimos acumular otras observaciones al respecto. Entendemos que cuando media incumplimiento contractual es el ente jurídico, el sujeto que viene al proceso, por ser el titular de las obligaciones emergentes del contrato, quedando fuera de su curso las personas naturales que constituyen medio de expresión. Como ser capaz de tráfico jurídico, de imputación de obligaciones o de atribución de una gran masa de derechos, es el llamado a soportar y responder por las consecuencias de su proceder irregular. No le quita la calidad de acto supraindividual el que la sociedad se valga de voluntades humanas, ejecutoras de una función sobre la cual ejecuta, entre otros su objeto social. Realizado un estudio más a fondo a la materia, vemos qué compone la población de gestores fiscales el ente colectivo, no sus agentes que sólo lo representan, inhábiles para estar en el proceso por hechos que les son ajenos. Quien los señala como responsables fiscales se refiere al fenómeno físico y no al jurídico, debiéndose notar que el actuar administrativo tiene como medida la sumisión a la ley. Debe apuntar por lo tanto la actividad investigadora hacia la personal natural, a través de su representante legal, proyectando las consecuencias de la decisión, es decir el fallo sobre el patrimonio de la comunidad, al igual que las medidas

paraprocesales que se apliquen, como las cautelares. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 22 No está por demás advertir de otra parte, que si se otorgara posición en el proceso a ese representante legal en su carácter de persona natural se estaría frente a la responsabilidad objetiva en su contra. En efecto, al interior de la persona jurídica se traban relaciones complejas que se manifiestan en especialidad, en la división del trabajo y delegación de funciones, así como en reglas que devienen del vínculo jerárquico y de subordinación· entre sus integrantes, en tanto que la producción del daño haría que quien la representa absorbiera a plenitud la responsabilidad fiscal, quedando al margen los demás participantes que cooperaron a la formación de la voluntad del ente. Si el resultado apunta a quien no es el causante jurídico del menoscabo patrimonial al Estado, sufriría entonces grandes deterioros el principio de culpabilidad y también el estado de inocencia, garantías de rango constitucional que son recogidas en las reglas legales que gobiernan al proceso de responsabilidad fiscal. En este orden, exige el inc. 2º. del art. 29 de la Constitución el juzgamiento con arreglo al acto que se le endilga a su autor y no al obrar de otra persona diferente, por lo que sólo en virtud de la imputación objetiva se puede cargar responsabilidad a quien ha sido ajeno al daño patrimonial, olvidando que en esos entes se despliegan conductas de distinto valor jurídico.

Nos anticipamos a prever además, que ante la incertidumbre provocada por la confusión de los límites de acción o del obrar del representante legal no se vería libre de obstáculos el desarrollo de la ejecución procesal. Estamos aludiendo a que enseguida se levantarían preguntas técnicas, como si es preciso que éste preste dos declaraciones libres, una con voz de persona natural y otra como delegado de la persona jurídica o si sería bastante con una sola en que se lo interrogue en ambas calidades; o si se toleraría que cuando el representante se eleve en apelación contra el fallo repercuta también ello en beneficio de la persona jurídica, relacionándolos como litisconsortes necesarios. Convertir en persona procesada a la natural estaría también en desacuerdo con lo preceptuado por el inc. 3º. del art. 44 del Código Pcdto. Civil, utilizable por expresa remisión del art. 66 de la Ley 610/00, según el cual las personas jurídicas son convocadas por conducto de sus representantes. Y concluyen en el primer concepto traído a colación que no se debe vincular directamente al desarrollo del proceso al representante legal de la persona iur1dica en su consideración de persona natural. A su vez en el concepto 80112-IE54828 del 07 de Septiembre de 2011 la oficina jurídica se mantuvo en su posición inicial manifestando lo siguiente: "..... . . Para efectos del desarrollo metodológico del tema puesto a consideración se estima necesario realizar una apretada síntesis de los argumentos vertidos en el mismo con el fin de verificar si conservan actualmente su vigencia. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 22 Estableció el Despacho en el concepto en comento que en eventos en los que fungían por presuntos responsables personas jurídicas, no debía vincularse como persona natural a su representante legal por cuanto éste tan solo cumplía la labor de vocero de la primera siendo ajeno a los hechos de la persona jurídica que representa. Se dijo en aquel entonces que si se permitiera la vinculación del representante legal como persona natural se estaría frente a una responsabilidad objetiva en su contra en tanto al interior de la persona jurídica se traban complejas relaciones dentro de las que se encuentra el vínculo jerárquico y de subordinación entre sus integrantes, de manera tal que la producción del daño haría que quien la representa absorba a plenitud la responsabilidad fiscal, quedando al margen los demás participantes que cooperaron a la formación de la voluntad del ente jurídico. Oigamos en este punto que no encuentra el Despacho motivo para variar su pronunciamiento, pero si para hacer algunas precisiones sobre el particular. Sin entrar en discusiones acerca de las teorías organizacionales que existen sobre de la formación de la voluntad social, bástenos tener presente un hecho cierto: la persona jurídica sólo puede expresarse por conducto de la intervención humana. El representante legal es el conducto previsto legalmente (art. 639 del Código Civil) para la representación de la persona jurídica y consecuentemente para la expresión de su voluntad. Creemos que el vincular al representante legal en calidad de persona natural, si bien busca la loable finalidad de asegurar la comparecencia plena de quien en su

momento expresó la voluntad social, ello debe acompasarse con las ritualidades propias de la representación de las personas jurídicas. En efecto, tal como se dijo en su momento, por expresa remisión del art. 66 de la Ley 61 O de 2000, resulta aplicable el inciso 3 del art. 44 del Código de Procedimiento Civil, según el cual las personas jurídicas comparecen al proceso por conducto de su representante legal. Precisamos, no obstante, que no es ajeno el Despacho a las diversas situaciones que pueden presentarse en el transcurso del proceso y frente a las cuales se puede requerir de manera puntual y específica estudiar las actuaciones desplegadas por el representante legal de la persona jurídica vinculada, ya no en tal calidad sino con ocasión de su propia actividad desligada de la ejecutada por la persona jurídica que representa y con tal conducta derivar una contribución directa al daño al patrimonio estatal, cuando del material probatorio recaudado que existe puede deducirse de aquel una intención personal y positiva de inferir daño al patrimonio del Estado que pretende ser ocultada bajo el velo de la actividad corporativa de la persona jurídica que representa. Resulta claro que al no existir relación entre la intención del representante legal y la actividad desarrollada por la persona jurídica, puede ser necesario llamar al proceso no al representante legal, sino a la persona natural que lo encarna, con el fin de permitirle ofrecer las explicaciones que a bien tenga, así como el ejercicio que le asistirían en calidad de sujeto procesal distinto de la persona jurídica involucrada. Estimamos que en tales eventos resulta viable la vinculación de dicho

representante legal al proceso en calidad de persona natural, pero bajo el Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 22 entendido que con la misma se buscará indagar por la responsabilidad personal del vinculado, por la gestión fiscal que hubiese desplegado y por su contribución directa al daño fiscal, conforme al concepto plasmado en el art. 6° de la Ley 610100, más no por la de la persona jurídica cuya vocería asumió, frente a la que cabría establecer límites precisos. Sobra indicar que constituiría un error de procedimiento entrar a indagar/e en aquel momento por su actividad como representante legal pues otro es el espacio para ello y es precisamente cuando obre como tal. Resulta importante resaltar que el presupuesto anterior es ajeno al marco de la responsabilidad penal que eventualmente pudiera predicarse del representante legal como consecuencia de los hechos que se investigan a nivel fiscal, motivo por el cual resulta pertinente que el operador jurídico verifique la posibilidad de efectuar el traslado a la instancia competente cuando se adivine el eventual compromiso de la responsabilidad penal del representante legal indagado en calidad de persona natural. En este concepto se concluye lo siguiente: No debe vincularse como persona natural al representante legal de una persona iurídica que aparezca como presunto responsable fiscal en un proceso de responsabilidad fiscal. Puede ser vinculado el representante legal de una persona jurídica en calidad de persona natural cuando sea necesario indagar por su gestión fiscal individual y su eventual responsabilidad como persona natural y no como vocero de la persona

jurídica, sin perjuicio de las demás eventuales responsabilidades que deba asumir por su conducta." En dicho contexto, formula la siguiente consulta: "De acuerdo a lo argumentos anteriormente mencionados, solicitamos en el caso puntual de la auditoría realizada a la Caja de Compensación Familiar de Cartagena Comfamiliar, se nos den los respectivos lineamientos sobre quienes se deben tener como presuntos responsables (Caja de Compensación Familiar como persona jurídica de derecho privado, directivos y demás empleados de la caja) que de acuerdo al nuevo texto del artículo 6 de la ley 61 O de 2000, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del daño patrimonial."

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen 2 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 22 el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se

limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 esta , calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisado el aplicativo institucional SINOR (Normatividad y Relatoría), se encuentran además de los precedentes señalados en la consulta otros que alimentan el análisis del asunto, como los siguientes: En concepto CGR-OJ-015-2018, radicado 2018EE0014261 de fecha 07 de febrero

de 2018, tras reseñar diversos precedentes doctrinales, respecto de la responsabilidad de las personas jurídicas se concluyó: "5. Conclusiones y respuesta a los interrogantes planteados. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 22 Visto que las preguntas se encausan a determinar cuáles bienes se persiguen cautelarmente cuando el procesado, bien sea en un proceso de responsabilidad fiscal o en un proceso de cobro coactivo, es una persona jurídica, si los de ésta o los de sus socios y cuál su fundamento jurídico, baste decir que la respuesta dependerá del grado de vinculación que tenga aquella o estos para con la gestión

fiscal presuntamente irregular que se investiga, en el primer escenario procesal, o respecto de quiénes se declaró la responsabilidad fiscal, en el segundo procedimiento. En ese sentido, se reitera que si la actuación contraria a la gestión fiscal fue realizada por el representante legal de la sociedad, actuando a nombre de ésta, las medidas cautelares estarán dirigidas sobre los bienes de la persona jurídica; empero, si los socios, como titulares de órganos de representación, fueron quienes contribuyeron de manera directa o indirecta a producir el daño ocasionado al patrimonio público, pueden ser llamados a responder fiscalmente, pudiendo entonces el ente de control fiscal, perseguir los bienes de los socios individualmente considerados." Dicho concepto fue ampliado a través del concepto CGR-OJ-037-2018, radicado 2018EE0035259 de fecha 21 de marzo de 2018, concluyendo: "5. Conclusiones ✓ No procede el decreto de medidas cautelares contra los bienes del(os) administrador(es) de la persona jurídica, si la vinculación procesal o la declaración posterior de responsabilidad fiscal no comprende a aquel(los). El patrimonio que garantiza la eventual responsabilidad fiscal es el del presunto responsable y/o responsable fiscal. ✓ La gestión fiscal presuntamente irregular puede producir un daño al patrimonio del Estado, de manera directa o indirecta. El primer caso ocurre cuando se trata de un gestor fiscal típico; el segundo caso ocurre cuando interviene un servidor público o particular que no es gestor fiscal de los recursos involucrados, pero que con ocasión de la gestión fiscal del titular de la misma contribuye a la producción del daño, mediante una

relación de "conexidad próxima y necesaria"." (Negrillas fuera de texto) Conceptos que puede consultar y descargar en el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatoría), a través de la página institucional: www.contraloria.gov.co.

4. Consideraciones Jurídicas. 4.1. Problema jurídico.

De la consulta se deriva el siguiente problema jurídico: ¿ Puede ocurrir que al interior de una Caja de Compensación Familiar como persona jurídica de derecho privado que administra recursos parafiscales, los directivos y demás funcionarios de la caja sean responsables fiscales, cuando concurran, Carrera 69 No. 44-35 Piso -1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 22 incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del daño contra el patrimonio público, con arreglo al artículo 6 de la ley 61O de 2000, modificado por el artículo 126 del Decreto Ley 403 de 2020? Para resolver el punto se iniciará con una breve exposición de la evolución de las Cajas de Compensación Familiar, la naturaleza de los recursos parafiscales de la seguridad social con destinación específica que administran (subsidio familiar), su control por parte de la Contraloría General de la República -CGR-, y la regulación de la responsabilidad fiscal. 4.2. Cajas de Compensación Familiar -Subsidio Familiar. Sobre el origen de las Cajas de Compensación Familiar -CCFen Colombia encontramos que: "El subsidio familiar, como medio para fortalecer la calidad de vida de la familia de

los trabajadores, se originó en Colombia merced a la iniciativa de un grupo de empresarios antioqueños. Fue la Asociación Nacional de Industriales la que en el año de 1954 constituyó la Caja de Compensación Familiar de Antioquia, para que por su conducto un sector de patronos, voluntariamente, pagara esa prestación extralegal a sus trabajadores. La iniciativa fue adoptada por el gobierno al expedir el decreto legislativo 180 de febrero 1 º de 1956 "por el cual se estimula la implantación en el país del subsidio familiar". En 1957 de mero estímulo se pasó a la creación del subsidio familiar obligatorio, por medio del Decreto Legislativo 118 de junio 21, reglamentado por medio del decreto 1521 del mismo año. El mismo decreto creó el Servicio Nacional de Aprendizaje - Sena. Por virtud de la Ley 58 de noviembre 9 de 1963 se extendió el subsidio familiar a los servidores públicos. Actualmente, el subsidio familiar está regulado por la ley 21 de 1982, según la cual el objetivo fundamental de dicha prestación es el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad. Las mencionadas disposiciones señalaron que el subsidio no es salario ni se imputará como factor de salario, es inembargable, salvo en juicio de alimentos instaurado por aquellos a quienes se debe por ley."9 De mayor aceptación es la sinergia de esfuerzos de trabajadores y empresarios en la formulación de estrategias que coadyuvaran al mejoramiento de las condiciones de vida de los trabajadores y sus familias como origen del subsidio familiar:

"1.4.1. El trabajo como derecho fundamental, génesis del subsidio familiar Como quedó establecido, es acertado afirmar, que la creación del subsidio familiar en Colombia a mediados del siglo pasado, correspondió al llamado de los 9 Superintendencia del Subsidio Familiar. Concepto de la Oficina Asesora Jurídica 2-2017-008940 del 24 de agosto de 2017. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 9 de 22 trabajadores por mejorar su situación salarial y al impulso de grupos de empresarios, en un momento en el que la economía y el aumento en el costo de vida repercutían negativamente en deterioro de la población asalariada del país. En el año 1936, en pleno proceso de urbanización e industrialización, la clase obrera colombiana toma conciencia de la importancia de su papel en la economía, cuestiona el papel del Estado y pugna por la protección al trabajo desde una órbita garantista. Es así como a través de la reforma constitucional de ese año, se institucionaliza al amparo al trabajo como una obligación social especialmente protegida por el aparato estatal. Esta primera manifestación, abrió la brecha a una sobreviniente regulación legal y constitucional del trabajo y la seguridad social. La Constitución de 1991 posteriormente, consagró el trabajo no sólo como derecho fundamental sino como principio fundante del Estado. Así lo contempló el texto constitucional: ( ... )" 10 En este contexto se encuentra que el subsidio familiar, ha evolucionado a partir de

iniciativas de las organizaciones empresariales y de trabajadores; reconocidas y extendidas por el Estado a través de la política pública social. La Ley 21 de 1982 define el subsidio familiar en su artículo primero como "una prestación social pagada en dinero, especie y servicio a los trabajadores de mediano y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad.", siendo este concepto importante para comprender cómo el subsidio familiar, administrado por las CCF, se encuentra vinculado al derecho fundamental a la seguridad social. Respecto a la naturaleza de las Cajas de Compensación Familiar11 la Corte Constitucional en la Sentencia C-655 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, señaló: '7.8. En efecto, según lo consagra el artículo 38 de la Ley 21 de 1982, las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista por el Código Civil, las cuales cumplen funciones de seguridad social y se encuentran sometidas al control y vigilancia del Estado. Conforme a los lineamientos de la jurisprudencia 12, se definen como entes jurídicos de naturaleza especialísima, cuya función predeterminada es el pago del subsidio familiar, entendida ésta como una prestación social de obligatorio pago por parte de todos los empleadores del sector p(lblico o privado que tuvieran uno o más trabajadores de Véase también: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar -ASOCAJAS-"PERSPECTIVAS DEL SISTEMA 10

DE SUBSIDIO FAMILIAR", Edición octubre de 2014. 11 Sobre la naturaleza jurídica de las Cajas de Compensación Familiar-CCF-se encuentra como antecedente anterior a la Constitución Política de 1991 que la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena, .sentencia Nº.32 de 1987. M.P. Fabio Morón Díaz, actuando como juez de la Carta dijo sobre ellas que: ". ..n o es una actividad privada la que cumplen, ni son los bienes que Je pertenezcan en la forma de propiedad privada adquirida con justo título, lo hace a las Cajas entes de derecho privado; todo lo contrario, son las actividades de interés general y los bienes que están destinados a lograr el bienestar de los trabajadores y sus familias lo que las configura como entes de origen legal, y de naturaleza especial que se organizan bajo las reglas del derecho privado ... " 12 Cfr. las Sentencias C-575 de 1992, C-183 y C-508 de 1997. Tambié