CGR - Concepto 0115 de 2020

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CGR-OJ-_____-2020

80112 – Bogotá, D.C., Doctora

INGRI TATIANA TREJOS VARGAS

Abogada – Jurídico Banca Pública & Empresarial Vicepresidencia Jurídica Davivienda ittrejos@davivienda.com Asunto: Respuesta a su comunicación con radicado No. 2020ER0060448.

Tema: RESOLUCIÓN No. 035 de 2020 – REGISTRO DE DEUDA PÚBLICACRÉDITOS DE CORTO PLAZO.

Respetada Doctora Ingri Tatiana: 1.Antecedente La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República –CGRrecibió su comunicación electrónica radicada con el número de la referencia, mediante la cual

solicita se absuelva la siguiente inquietud: “(…) ¿Los créditos de corto plazo (tesorería) que celebran los municipios, distritos y departamentos deben registrase ante las contralorías municipales o departamentales de conformidad con el título IV de la resolución 035 del 30 de abril de 2020 expedida por la Contraloría General de la Nación? Lo anterior, teniendo en cuenta que algunas contralorías territoriales aseguran que no registran este tipo de operaciones pues para ellos no constituyen deuda pública.” (Sic) 2.Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 8 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución ni tienen el 1 carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General" , 2 así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas 3 de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República" . 4 En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal" y "asesorar jurídicamente a las entidades 5 que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten" . 6 Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 2000 , esta

7 calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). 3.Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica. Esta Oficina Jurídica se pronunció con anterioridad respecto al tema objeto de la presente consulta mediante concepto CGR-0J-019-2019 radicado 2020EE0028890 del 03 de marzo de 2020, donde se dio respuesta en el marco de la Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-0032 de 2019, la cual derogó la Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-0007 de 2016. 1 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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4. Problema Jurídico. ¿Cuáles son las competencias de registro y refrendación de la deuda pública respecto de las entidades territoriales y sus descentralizadas en virtud de la Resolución -ORG-0035 de 2020, modificada por la Resolución Reglamentaria Orgánica No? 038 de 2020, expedida por la Contraloría General de la República?

5. Consideraciones Jurídicas Los artículos 267, 268 y 272 de la Constitución Política fueron modificados con la expedición del Acto Legislativo No. 04 de 2019, estableciendo un nuevo modelo de la función pública de la vigilancia y control fiscal ejercida por parte de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales.

De lo anterior, el artículo 267 de la Constitución Política modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo No. 04 de 2019, establece que la vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República-CGR-, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos,

mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control. Así mismo, el artículo 268 de la Constitucional modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo No. 04 de 2019, señalo las atribuciones dadas al Contralor General de la República, dentro de las cuales se encuentra la de “llevar un registro de la deuda pública de la nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios” . 8 A su turno, el artículo 272 de la Carta Política, modificado por el artículo 4º del Acto Legislativo 04 de 2019, señala que las contralorías departamentales, distritales y municipales -si las hayrealizan el control fiscal de la gestión de los respectivos entes territoriales. Siendo entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal. 8 Numeral 3º, articulo 2º del Acto Legislativo 04 de 2020. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 8 El inciso 3 del artículo 272 de la Constitución Política modificado por el Acto Legislativo 04 de 2019, señala que los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según

los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. Así mismo el artículo en comento establece, que la ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República. De conformidad con las normas constitucionales y legales señaladas se infiere que los contralores Distritales, departamentales y municipales, ejercen en el ámbito de su jurisdicción, las mismas funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 04 de 2019. Nótese que el modelo de control fiscal cambió con la expedición del Acto Legislativo No. 04 de 2020 y que la competencia del Máximo Órgano de Control Fiscal ahora recae sobre cualquier tipo de recurso público, lo que antes era sobre recursos del orden nacional y en forma excepcional sobre los recursos endógenos. Normas reglamentadas por la Ley 42 de 1993, en el Capítulo III De la Contabilidad Presupuestaria, registro de la deuda, certificaciones, auditaje e informes.

5.1. RESOLUCIÓN REGLAMENTARIA ORGÁNICA REG-ORG-035 DE 2020,

MODIFICADA POR LA REG ORG 038 DE 2020

En primer lugar, se aclara que la Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG0032 de 2019 fue derogada por el artículo 50 de la Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-0035 de 2020.

De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política y en la Ley 42 de 1993 en los artículos 35 y s.s. a la Contraloría General de la República le fueron asignadas funciones para vigilar los fondos de la Nación administrados por particulares, consolidar el Presupuesto General del Sector Público incluyendo a los particulares en cuanto manejen o administren fondos públicos, así como las funciones de uniformar y centralizar la contabilidad, y de establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales y la forma de presentarse la ejecución de ese presupuesto. En este contexto normativo y en el nuevo marco jurídico del control fiscal se expidió la Resolución Orgánica No. 035 de 2020 “Por la cual se reglamenta la rendición de información por parte de las entidades o particulares que manejen fondos o bienes públicos, en todos sus niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos para el seguimiento y el control de las finanzas y contabilidad públicas”, Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 8 estableciendo en su Título IV, el registro y refrendación de la deuda pública definiendo en su artículo 31 la deuda pública como las operaciones de crédito público definidas en el artículo 3 del Decreto 2681 de 1993 y las que lo modifiquen o 9 adicionen, el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y los artículos 10 y 10 11 13 de la Ley 533 de 1999, así como los actos asimilados a operaciones de crédito

12 de que trata el artículo 4 del Decreto 2681 de 1993, y requerirán de la refrendación 13 y registro por parte de la Contraloría General de la República, conforme a sus competencias constitucionales y legales. En cuanto al reporte de la información de la deuda publica, el Acto Administrativo mencionado dispone en su artículo 34 los obligados a rendir dicha información, así como el plazo del mismo, así: “ARTÍCULO 34. REPORTE DE LA INFORMACIÓN DE LA DEUDA. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las demás entidades de los niveles nacional y territorial 9 “Artículo 3º.- Operaciones de crédito público. Son operaciones de crédito público los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. Ver Concepto Secretaría General 40 de 2002 Dentro de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales. (…)” (Subrayado fuera de texto) 10 “Parágrafo 2º.- Operaciones de Crédito Público. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos

valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.” (Subrayado fuera de texto) 11 “ARTICULO 10. Modifica el Artículo 30 de la Ley 51 de 1990. El artículo 30 de la Ley 51 de 1990 quedará así: "Artículo 30. Son títulos de deuda pública los documentos y títulos valores de contenido crediticio y con plazo para su redención que emitan las entidades estatales, así como aquellas entidades con participación del Estado superior al cincuenta por ciento, con independencia de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan. (…) PARAGRAFO. Sin perjuicio el cumplimiento de lo previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación y sus decretos reglamentarios, las entidades estatales podrán celebrar en forma directa, individual o conjunta con otras entidades estatales contratos con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria o de la Superintendencia de Valores para el correcto manejo, administración y realización de sus portafolios de títulos de deuda pública emitidos por la Nación o garantizados por ésta, a través de fondos comunes especiales o de valores, o cualquier otra modalidad similar, pudiendo sustituir dichos títulos por participaciones en los mencionados fondos, que por su naturaleza podrán ser patrimonios autónomos. El Gobierno reglamentará la materia.” (Subrayado fuera de texto) 12 “ARTICULO 13. El artículo 16 de la Ley 185 de 1995, quedará así: “ARTICULO 16. Se deberán incluir en la base única de datos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General

de Crédito Público, las operaciones de crédito público, sus asimiladas y las operaciones de manejo de deuda, que celebren las entidades estatales con plazo superior a un año, aquellas contratadas con plazo inferior y que por efectos de la celebración de operaciones de manejo superen dicho plazo y, aquellas que incluyan derivados, en este último caso independientemente del plazo. (…)”” (Subrayado fuera de texto) 13 “Artículo 4º.- Actos asimilados a operaciones de crédito público. Los actos o contratos análogos a las operaciones de crédito público, mediante los cuales se contraigan obligaciones con plazo para su pago, se asimilan a las mencionadas operaciones de crédito público. Dentro de los actos o contratos asimilados a las operaciones de crédito público se encuentran los créditos documentarios, cuando el banco emisor de la carta de crédito otorgue un plazo para cubrir el valor de su utilización, y la novación o modificación de obligaciones, cuando la nueva obligación implique el otorgamiento de un plazo para el pago. A las operaciones de crédito público asimiladas con plazo superior a un año, les serán aplicables las disposiciones relativas a las operaciones de crédito público, según se trate de operaciones internas o externas y la entidad estatal que las celebre. En consecuencia, las operaciones de crédito público asimiladas con plazo igual o inferior a un año, están autorizadas por vía general y no requerirán los conceptos mencionados en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993.” (Subrayado fuera de texto) Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 8 en sus sectores central y descentralizado que mantengan compromisos de deuda, deberán remitir mensualmente dentro de los cinco (5) días hábiles del mes inmediatamente siguiente, a la Contraloría General de la República, Delegada para Economía y Finanzas Públicas, un informe que contenga debidamente identificados según su fecha de ocurrencia, los saldos y el movimiento de los desembolsos, amortizaciones, intereses y comisiones de la deuda interna y externa y demás información relacionada con operaciones de deuda.” (Subrayado fuera de texto) A renglón seguido, en su artículo 36 Ibídem, ordena a los contralores departamentales, distritales y municipales a reportar la información de los resultados de la Auditoría realizada a los recursos del crédito ejecutados por las entidades y organismos sujetos de control fiscal, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la publicación del informe de auditoría. Finalmente se estableció el mecanismo de reporte de la información de la deuda pública en su artículo 37, disponiendo lo siguiente: “ARTÍCULO 37. MEDIO DE ENVÍO. La información a la que se refiere este Capítulo deberá reportarse exclusivamente a través del Consolidador de Hacienda e Información Pública (CHIP) o a través de la herramienta informática que señale la CGR.” De todo lo anterior queda claro que todas las operaciones de crédito público señaladas, ejecutadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las demás entidades de los niveles nacional y territorial en sus sectores central y

descentralizado, requerirán de la refrendación y registro por parte de la Contraloría General de la República, para lo cual deberán remitir mensualmente dentro de los cinco (5) días hábiles del mes inmediatamente siguiente, a la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas - CGR, un informe que contenga debidamente identificados según su fecha de ocurrencia, los saldos y el movimiento de los desembolsos, amortizaciones, intereses y comisiones de la deuda interna y externa y demás información relacionada con operaciones de deuda, información que se reportara mediante el CHIP (Consolidador de Hacienda e Información Pública); Así mismo las Contralorías Territoriales deberán reportar la información de los resultados de la Auditoría realizada a los recursos del crédito ejecutados por las entidades y organismos sujetos de control fiscal, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la publicación del informe de auditoría. Ahora bien, respecto a los créditos de corto plazo esta oficina se pronunció mediante concepto CGR-0J-019-2019 radicado 2020EE0028890 del 03 de marzo de 2020, ya mencionado, donde se señaló: “(…) Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 8 Respecto de los créditos de corto plazo denominados de tesorería, se destaca que el Decreto número 2681 de 1993 desarrolla en su artículo 15 lo pertinente, de la

14 siguiente forma: "Artículo 15. Créditos de corto plazo. Son créditos de corto plazo los empréstitos que celebren las entidades estatales con plazo igual o inferior a un año. Los créditos de corto plazo podrán ser transitorios o de tesorería. Son créditos de corto plazo de carácter transitorio los que vayan a ser pagados con créditos de plazo mayor a un año, respecto de los cuales exista oferta en firme del negocio. Son créditos de corto plazo de tesorería, los que deben ser pagados con recursos diferentes del crédito. La celebración de créditos de corto plazo de entidades estatales diferentes de la Nación, con excepción de los créditos internos de corto plazo de las entidades territoriales y sus descentralizadas, requerirá autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cuando se trate de créditos de tesorería, dicha autorización podrá solicitarse para toda una vigencia fiscal o para créditos determinados. Para tal efecto, las cuantías de tales créditos o los saldos adeudados, según el caso, no podrán sobrepasar en conjunto el diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes de la respectiva entidad, sin incluir los recursos de capital, de la correspondiente vigencia fiscal. No obstante, cuando se trate de financiar proyectos de interés social o de inversión en sectores prioritarios o se presente urgencia evidente en obtener dicha financiación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá autorizar

porcentajes superiores al mencionado, siempre y cuando el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, haya conceptuado sobre la ocurrencia de alguno de los mencionados eventos. Los créditos de tesorería no podrán convertirse en fuente para financiar adiciones en el presupuesto de gastos. Parágrafo. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los créditos de tesorería que contrate la Nación están autorizados por vía general y no requerirán los conceptos allí mencionados." (Subrayas y negrillas fuera de texto). Esta norma especial de los créditos de tesorería, se encuentra dentro de la regulación de los contratos de empréstitos, los cuales figuran dentro de las operaciones de crédito público enunciadas en el artículo 3o del mismo Decreto número 2681 de 1993 . 15 14 Cuyos artículos 3o y 4o traen parte de la descripción normativa de la deuda pública formulada por el artículo 31 de la Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-0032 de 2019. 15 "Artículo 3° Operaciones de crédito público. Son operaciones de crédito público los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago.

Dentro de estas operaciones están comprendidas. entre otras. la contratación de empréstitos la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales. Para efectos de lo dispuesto en el presente Decreto, las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas. Son operaciones de crédito público internas las que, de conformidad con las disposiciones cambiarlas, se celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana. Son operaciones de crédito público externas todas las demás. Se consideran como residentes los definidos en el artículo 2° del Decreto 1735 de 1993 y las demás normas que lo complementen o modifiquen." (Negrillas y subraya fuera de texto). Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 8 Decreto 2681 de 1993 cuyas normas se encuentran compiladas en la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, integrando la normativa del crédito público.” 6.Conclusiones 6.1. El artículo 15 del Decreto número 2681 de 1993 al regular los créditos de corto plazo de tesorería como un tipo de los contratos de empréstito que celebran las

entidades estatales con plazo igual o inferior a un año, los ubicó dentro de los contratos de empréstitos que conforman las operaciones de crédito público enunciadas por el artículo 3o del mismo Decreto número 2681 de 1993. 6.2. Los créditos de corto plazo (tesorería) que celebran los municipios, distritos y departamentos deben registrase ante la Contraloría General de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-035 de 2020, modificada por la REG ORG 038 de 2020. Las Contralorías Territoriales deberán reportar la información de los resultados de la Auditoría realizada a los créditos de corto plazo ejecutados por las entidades y organismos sujetos de control fiscal, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la publicación del informe de auditoría. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO RUÍZ RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyecto: Sergio Felipe Torres C.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2020ER0060448

TRD. Conceptos jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia