CGR - Concepto 0121 de 2019

Contraloria General de la Republica SGD 28-08-2019 11:17

Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0106090 Fol:4 Anex:0 FA:0

CONTRALORÍA ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ DESTINO KARLA YOMARA CAMPUZANO GONZALEZ GENERAL DE LA REPU BLICA ASUNTO CONCEPTO LEVANTAMIENTO DE MEDIDA CAUTELAR OBS 2019EE0106090(cid:9) 111111111111111111111111111111111111111011111 121 CGR—OJ- (cid:9) - - - 2019 80112Bogotá D.C., Señora

KARLA YOMARA CAMPUZANO GONZÁLEZ

Grupo de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva Contraloría General del Risaralda karla.campuzano@contraloriarisaralda.gov.co Referencia: Radicado Interno: 2019ER0073081 del 15 de julio de 2019.

Radicado Externo: 1537

Tema:(cid:9) LEVANTAMIENTO DE MEDIDA CAUTELAR DENTRO DE UN

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Respetada señora Karla Yomara, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia', la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedentes Señala en su comunicación que la Contraloría de Risaralda, adelanta proceso de responsabilidad fiscal, en el cual se profirió una medida cautelar de embargo sobre un vehículo de propiedad del presunto responsable fiscal.

Manifiesta también, que en dicho proceso se solicitó por parte de un tercero comprador el levantamiento de la medida cautelar de embargo, para lo cual anexa una copia del contrato de compraventa de vehículo automotor autenticado con fecha anterior a los hechos objeto del proceso de responsabilidad fiscal. En vista de lo anterior, la peticionaria plantea el siguiente interrogante: "¿El contrato de COMPRAVENTA DE VEHICULO AUTOMOTOR, debidamente autenticado del año 2013, celebrado por el vinculado y un 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 tercero, es razón suficiente para levantar la medida cautelar, cuando los hechos investigados dentro del proceso de responsabilidad fiscal se originaron en las vigencias 2014-2015 o por el contrario se debe mantener la medida cautelar, por cuanto la investigada es la persona registrada como propietaria del vehículo en el certificado de tradición?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni

el análisis de actuaciones particulares. , En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 2 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una 8 doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia O

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3 Precedente doctrinal de la Oficina jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado puntualmente sobre el tema objeto de consulta. '

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Se puede oponer un contrato de compraventa realizado con antelación a una medida cautelar decretada dentro de un proceso de responsabilidad fiscal, siendo el presunto responsable la persona que aparece registrada como propietaria?

4.1. Bienes muebles. Modo de adquisición De conformidad con el ordenamiento civil colombiano para adquirir la propiedad de un bien se requiere que existan el título y el modo. En materia de bienes automotores, para determinar la propiedad del mismo, ha indicado la jurisprudencia: "En relación con la adquisición del derecho real de dominio sobre bienes muebles automotores, vale decir que el sistema civil colombiano requiere para su perfeccionamiento que converjan el título y el modo, es decir, que para radicar la propiedad en cabeza de alguien, es necesario, en primer lugar, que exista un título otorgado con la finalidad de transferir el dominio de una persona a otra, y, posteriormente, que esa transferencia se perfeccione mediante la efectiva entrega o tradición de la cosa. Recogiendo las definiciones ofrecidas por el profesor José J. Gómez, la Honorable Corte Suprema de Justicia ha precisado: "como se sabe, en el Derecho Civil se distinguen claramente las nociones de Título y Modo. Así, el primero es el hecho del hombre o la sola ley que establece obligaciones o lo faculta para la adquisición de los derechos reales, conforme lo ha establecido desde antiguo la doctrina universal, al paso que el segundo es la manera como se ejecuta o realiza el título. Y en virtud de estos dos fenómenos los particulares pueden adquirir el derecho de dominio sobre las cosas". De acuerdo con lo anterior, este derecho real nace de la suma de dos momentos, el primero de ellos, la formación del título que en tratándose de bienes muebles, como es el caso de los automotores, no requiere solemnidad alguna y puede ir contenido

en la ley, en un contrato, escrito o verbal, o en un acto administrativo o judicial, los cuales constituyen fuente de obligaciones, y por lo tanto no tienen la virtud, per se, de transferir el derecho real de dominio, como sí la tradición, que es, precisamente, donde se presenta un segundo momento, correspondiente a la verificación del modo, es decir de la tradición, que en relación con los vehículos automotores ha mostrado la evolución normativa y jurisprudencial, que a continuación se expones. 9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera — Subsección. C. P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Bogotá, D.C., 26 de febrero de 2014. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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4 De otro lado, la Ley 769 de 2002, en su artículo 8, establece que el Ministerio de Transporte pondrá en funcionamiento directamente o a través de entidades públicas o particulares el Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT, en coordinación total, permanente y obligatoria con todos los organismos de tránsito del país. El RUNT incorporará entre otros registros de información, el Registro Nacional de Automotores. De acuerdo con la misma disposición legal, el Registro Nacional Automotor, es el conjunto de datos necesarios para determinar la propiedad, características y situación jurídica de los vehículos automotores terrestres. En él se inscribirá todo acto, o contrato providencia judicial, administrativa o arbitral, adjudicación, modificación,

limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real, principal o accesorio sobre vehículos automotores terrestres para que surtan efectos ante las autoridades y ante terceros10. Tal como lo establecen las disposiciones legales, el ordenamiento jurídico establece unos procedimientos para efectos de determinar la propiedad de un bien. En ese orden, la adquisición de un bien automotor deberá inscribirse en el RUNT. Por su parte, el artículo 47 de la misma norma señala que la tradición del dominio de los vehículos automotores requerirá, además de su entrega material, su inscripción en el organismo de tránsito correspondiente, quien lo reportará en el Registro Nacional Automotor en un término no superior a quince (15) días. La inscripción ante el organismo de tránsito deberá hacerse dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la adquisición del vehículo. Si el derecho de dominio sobre el vehículo hubiere sido afectado por una medida preventiva decretada entre su enajenación y la inscripción de la misma en el organismo de tránsito correspondiente, el comprador o el tercero de buena fe podrá solicitar su levantamiento a la autoridad que la hubiere ordenado, acreditando la realización de la transacción con anterioridad a la fecha de la medida cautelar. Por su parte el artículo 48 del mismo ordenamiento, señala que las autoridades judiciales deberán informar al organismo de tránsito donde se encuentre matriculado un vehículo, de las decisiones adoptadas en relación con él, para su inscripción en el Registro Nacional Automotor, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su

ejecutoria. Así mismo, las Autoridades Judiciales deberán verificar la propiedad del vehículo antes de tomar decisiones en relación con él. Indica también la jurisprudencia que "debe anotarse que el registro terrestre automotor es un servicio público establecido por el legislador, de conformidad con la facultad constitucional contemplada en el artículo 131 de la Carta Magna, según el cual compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los registradores, de manera que es la ley la encargada de definir y determinar la forma, los fines y los efectos de la inscripción en el registro público, ya sea de automotores o inmobiliario. Artículo 2 de la Ley 769 de 2002. 10 Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En consecuencia, en razón a la formalidad de la inscripción en el Registro Terrestre Automotor, ha de afirmarse que la tradición de un vehículo automotor, cuando sea aplicable la Ley 769 de 2002, solo nace con la inscripción en este Registro y se prueba, entonces, mediante el certificado expedido por la dicha autoridad, donde conste la inscripción y por lo tanto la tradición, asimilándose, entonces, al registro inmobiliario". (Resaltado fuera de texto). En este contexto, en el evento de haberse celebrado un contrato de compraventa de un vehículo automotor, debe procederse dentro de lo términos que confiere la ley a realizar el debido traspaso, es decir, a la inscripción en el RUNT para efectos de

realizar la tradición del bien. Significa lo anterior que lo que prueba la propiedad de un vehículo automotor es la formalidad de la inscripción en el Registro Terrestre Automotor, como lo establece la la Ley 769 de 2002, implica entonces que es dueño quien aparece en dicho registro. 4.2. Medidas cautelares Dispone el artículo 12 de la Ley 610 de 2000, lo siguiente: "Artículo 12. Medidas cautelares. En cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal se podrán decretar medidas cautelares sobre los bienes de la persona presuntamente responsable de un detrimento al patrimonio público, por un monto suficiente para amparar el pago del posible desmedro al erario, sin que el funcionario que las ordene tenga que prestar caución. Este último responderá por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe. Las medidas cautelares decretadas se extenderán y tendrán vigencia hasta la culminación del proceso de cobro coactivo, en el evento de emitirse fallo con responsabilidad fiscal. Se ordenará el desembargo de bienes cuando habiendo sido decretada la medida cautelar se profiera auto de archivo o fallo sin responsabilidad fiscal, caso en el cual la Contraloría procederá a ordenarlo en la misma providencia. También se podrá solicitar el desembargo al órgano fiscalizador, en cualquier momento del proceso o cuando el acto que estableció la responsabilidad se encuentre demandado ante el tribunal competente, siempre que exista previa constitución de garantía real, bancaria o expedida por una compañía de seguros, suficiente para amparar el pago del presunto detrimento y aprobada por quien decretó la medida.

Parágrafo. Cuando se hubieren decretado medidas cautelares dentro del proceso de jurisdicción coactiva y el deudor demuestre que se ha admitido demanda y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, aquellas no podrán ser levantadas hasta tanto no se preste garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado más los intereses moratorios". (Subrayado fuera de texto). " Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera — Subsección. C. P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Bogotá, D.C., 26 de febrero de 2014. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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\biÉri%(cid:9) GENERAL DE LA REPÚBLICA

6 En relación con el proceso verbal de responsabilidad fiscal, dispone el artículo 103 de la Ley 1474 de 2011, lo siguiente: "Artículo 103. Medidas cautelares. En el auto de apertura e imputación, deberá ordenarse la investigación de bienes de las personas que aparezcan como posibles autores de los hechos que se están investigando y deberán expedirse de inmediato los requerimientos de información a las autoridades correspondientes. Si los bienes fueron identificados en el proceso auditor, en forma simultánea con el auto de apertura e imputación, se proferirá auto mediante el cual se decretarán las medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de un detrimento al patrimonio del Estado. Las medidas cautelares se ejecutarán

antes de la notificación del auto que las decreta. El auto que decrete medidas cautelares, se notificará en estrados una vez se encuentren debidamente registradas y contra él sólo procederá el recurso de reposición, que deberá ser interpuesto, sustentado y resuelto en forma oral, en la audiencia en la que sea notificada la decisión. Las medidas cautelares estarán limitadas al valor estimado del daño al momento de su decreto. Cuando la medida cautelar recaiga sobre sumas líquidas de dinero, se podrá incrementar hasta en un cincuenta por ciento (50%) de dicho valor y de un ciento por ciento (100%) tratándose de otros bienes, límite que se tendrá en cuenta para cada uno de los presuntos responsables, sin que el funcionario que las ordene tenga que prestar caución. Se podrá solicitar el desembargo al órgano fiscalizador, en cualquier momento del proceso o cuando el acto que estableció la responsabilidad se encuentre demandado ante la jurisdicción competente, siempre que exista previa constitución de garantía real, bancaria o expedida por una compañía de seguros, suficiente para amparar el pago del valor integral del daño estimado y probado por quien decretó la medida". (Subrayado fuera de texto). En cuanto a la finalidad que persigue el órgano de control fiscal con el decreto de las medidas cautelares respecto de los bienes del presunto responsable fiscal, ha dicho la Corte Constitucional, lo siguiente: "Durante el periodo que transcurre entre la iniciación de la investigación fiscal, la apertura del juicio fiscal y su conclusión, transcurre un espacio de tiempo durante el cual el investigado o imputado por la gestión fiscal irregular puede con miras a anular

o impedir los efectos del fallo de responsabilidad fiscal variar la titularidad jurídica de sus bienes y caer maliciosamente en estado de insolvencia. El referido fallo sería ilusorio, si no se proveyeran las medidas necesarias para garantizar sus resultados, impidiendo la desaparición o la distracción de los bienes del sujeto obligado. Los fines superiores que persigue el juicio de responsabilidad fiscal, como es el resarcimiento de los perjuicios derivados del ejercicio irregular de la gestión fiscal, con la cual se atiende a la preservación del patrimonio público, la necesidad de asegurar el principio de moralidad en la gestión pública, e igualmente la garantía de la eficacia y la eficiencia de las decisiones que adopte la administración para deducir dicha Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia O

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 responsabilidad, justifican la constitucionalidad de las medidas cautelares que autoriza la norma"12.

5. Conclusiones 5.1. Para proceder a solicitar el levantamiento de una medida cautelar, quien la solicita debe tener la condición-de propietario del bien-.(cid:9) 5.2. De la lectura de las normas en cita (art.12/L610/00 y 103/L1474/11), se observa que el órgano de control fiscal en relación con las medidas cautelares solo actúa con base en la información suministrada por las autoridades competentes respecto del estado de los bienes y su titularidad, es decir, sobre bienes y cuentas que figuren en

cabeza del presunto responsable fiscal, razón por la cual no es en sede del proceso de responsabilidad fiscal donde se debe discutir la legalidad del contrato preexistente. Sin embargo, la ley ofrece la posibilidad al presunto responsable de solicitar el desembargo en cualquier momento siempre que exista previa constitución de garantía real, bancaria o expedida por una compañía de seguros, suficiente para amparar el pago del presunto detrimento y aprobada por quien decretó la medida. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO R(cid:9) UEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: (cid:9) Erika Cure

Revisó: (cid:9) Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2019ER0073081

• TRD. 80112-033 — Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos

12 Corte Constitucional. Sentencia C-054 de 1997. M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. Bogotá D.C., 6 de febrero de 1997. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia