CGR - Concepto 0121 de 2020

121

CGR–OJ________________2020

80112Bogotá D.C., Doctora

CAROLINA SÁNCHEZ BRAVO

Directora Vigilancia Fiscal Contraloría Delegada Sector Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte Contraloría General de la República REFERENCIA: Radicado Interno: 2020IE0035342 y 2020ER0053967

ASUNTO: UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR. - ESTAMPILLA PRO

UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR. - FONDO EDUCATIVO

DEPARTAMENTAL PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR “FEDECESAR”. – CONTROL FISCAL.

Respetada Dra. Carolina: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRconoce su consulta relacionada con la competencia que tiene el órgano de control superior para el ejercicio del control fiscal en la Universidad Popular del Cesar, así como la competencia que le asiste a la Contraloría Departamental del Cesar, dado que ese ente universitario, no obstante pertenecer al orden nacional, ejecuta también recursos del orden territorial.

Sobre el mismo tema esta Oficina recibió, a través de la Gerencia Colegiada del Cesar, la consulta formulada por la Universidad Popular del Cesar, circunstancia por la cual se atenderán conjuntamente ambas peticiones. 1.Antecedentes La Contraloría Departamental del César mediante oficio de 20 de mayo de 2020, comunica a la Universidad Popular del César que practicará “Auditoría Gubernamental Integral, Modalidad Regular” y con oficio de la misma fecha, la Líder del Equipo de Auditoria solicitó la muestra de los insumos necesarios para adelantarla.

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2 La Contraloría Departamental del Cesar, remite comunicación No. 177CGD de 27 de mayo de 2020, dirigida a la Rectora de la Universidad Popular del Cesar, en cuyo asunto indica: “Claridad en cuanto a la solicitud de Auditoría”, al respecto, expresa: “(…). Teniendo en cuenta que el origen de los recursos percibidos por la Universidad Popular del Cesar por concepto de ESTAMPILLA PROUNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR y el FONDO EDUCATIVO DEPARTAMENTAL PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR “FEDESCESAR”, asignaciones que fueron creadas por las Ordenanzas Departamentales 0020 del 26 de agosto de 2009 y 005 del 28 de abril de 2008 respectivamente, razón por la que la Contraloría General del Departamento del Cesar tiene competencia para adelantar AUDITORÍA GUBERNAMENTAL INTEGRAL MODALIDAD ESPECIAL sobre la gestión de dichos recursos propios y sin que ello implique que se extinga la competencia de control posterior que tiene a su cargo la Contraloría General de La República en uso de su control preferente. De esta forma, este ente de control deja establecido el rango de cobertura que tiene su ejercicio de control fiscal al tratarse de la auditoria de recursos propios, evento que nos insta a realizar lo pertinente dentro de nuestro marco funcional”. 2.Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de

carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el 1 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000

4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000

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3 control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20007, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Consideraciones jurídicas 3.1. Problema jurídico: ¿Tiene competencia la Contraloría Departamental del Cesar para auditar a la Universidad Popular del Cesar que es una entidad del orden nacional, en razón a que recibe recursos por concepto de la estampilla Pro Universidad Popular y del Fondo Educativo Departamental para la Educación Superior FEDECESAR?. 3.2. Naturaleza Jurídica de la Universidad Popular del Cesar Mediante la Ley 34 de 1976, el Instituto Tecnológico Universitario del Cesar se transforma en la Universidad Popular del Cesar, organizado como establecimiento público autónomo y personería jurídica, con el objetivo de investigación y docencia a través de programas para el otorgamiento de licenciaturas, grados profesionales y títulos académicos como los doctorados, indicando que su naturaleza jurídica, su

organización administrativa y la estructura académica, programas de estudio e investigación, serán similares a los establecidos en la Universidad Nacional de Colombia. Es entonces la Universidad Popular del Cesar es una institución de Educación Superior Oficial del orden Nacional, con régimen especial, autonomía administrativa, académica, financiera y patrimonio independiente y vinculado al Ministerio de Educación Nacional. En este orden jurídico, la Universidad Popular del Cesar, en adelante UPC, fue creada por una Ley, Ley 34 de 1976, y según el artículo segundo, tiene la misma naturaleza de la Universidad Nacional de Colombia. Los artículos 1 y 2 son los siguientes: “Artículo 1º. Créase la Universidad Popular del Cesar, como establecimiento público autónomo, con personería jurídica, cuyo objetivo primordial será la investigación y la docencia a través de programas que conduzcan a la obtención de licenciaturas, grados profesionales y títulos académicos, como el de doctor. 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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4 Artículo 2º. La naturaleza jurídica, la organización administrativa y la estructura académica o programas de estudios e investigación de las facultades, institutos, escuelas y departamentos de la Universidad Popular del Cesar, serán los mismos de la Universidad Nacional de Colombia, de conformidad con la Ley 65 de 1963 y demás disposiciones legales. El parágrafo del artículo 5 de la Ley 65 de 1963 señala lo siguiente: “Parágrafo. Los bienes de la Universidad Nacional serán administrados de conformidad con el régimen de autonomía que consagra esta Ley, pero las cuentas correspondientes serán revisadas y fenecidas por la Contraloría General de la República.” De acuerdo con ello, e integrando la jurisprudencia sobre los entes universitarios autónomos se tiene que, siendo la UPC de la misma naturaleza de la Universidad Nacional, es un ente universitario autónomo, de carácter público, del orden nacional, con autonomía financiera, administrativa y académica, cuyo control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República. En caso de las entidades del orden nacional, que incluye a la UPC, los aportes que hagan las entidades del orden territorial son objeto de control fiscal de la CGR, cuyo control fiscal es integral para poder emitir el fenecimiento establecido en la Constitución y en el Decreto Ley 403 de 2020. Cosa muy distinta de las entidades del orden territorial cuyo control fiscal atañe a la contraloría territorial correspondiente, pero que cuando administran recursos del orden nacional la CGR tiene competencia para ejercer el control fiscal. En desarrollo de la Constitución, y del artículo 4 del

decreto 403 da competencia a las contralorías territoriales para ejercer control a las entidades del orden territorial (la UPC no lo es). Por esta razón figura como sujeto de control fiscal de la CGR y está sectorizado en la Delegada para Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte Mediante la Ley 1697 de 2013 se crea la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia, que determina que dicha estampilla es una contribución parafiscal con destinación específica para el fortalecimiento de las universidades estatales que administrará directamente cada ente autónomo que tiene a su favor el tributo, que se genera por los contratos de obra y conexos, que suscriban las entidades del orden nacional, incluidas las empresas industriales y comerciales del Estado y de economía mixta cuya ejecución involucre recursos del Presupuesto General de la Nación. La misma disposición la asigna a la Contraloría General de la República, el ejercicio del control fiscal, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 12. CONTROL. Las universidades estatales en ejercicio de las funciones que le son propias, según su autonomía, implementarán un sistema de administración de los recursos provenientes del Fondo Nacional de las Universidades Estatales, respecto de los cuales la Contraloría General de la República ejercerá el correspondiente control fiscal. El Ministerio de Educación

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5 Nacional, a través del Fondo Nacional de las Universidades Estatales, deberá

trasladar los recursos de la estampilla a las cuentas de las universidades estatales semestralmente de acuerdo con la distribución definida en el artículo 3o de la presente ley y la resolución expedida por el Ministerio de Educación Nacional para tal efecto. El incumplimiento de esta obligación generará las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales correspondientes. PARÁGRAFO. Las universidades estatales presentarán informes anuales, avalados por sus Consejos Superiores, al Congreso de la República, al Ministerio de Educación Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público con la especificación de los recursos recibidos a través del Fondo y el detalle de la ejecución de los mismos”. Así entonces, en razón a la naturaleza jurídica y los recursos anteriormente descritos, la UPC es sujeto de vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República y como tal se encuentra sectorizada dentro de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE-0041-2020 de 4 de agosto de 2020, que asignó dicha competencia a la Contraloría Delegada para el Sector Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte y derogó la Resolución Reglamentaria Ejecutiva 0062 del 4 de marzo de 2020. 3.2.1. La estampilla Pro Universidad Popular del Cesar Por tratarse de una entidad del orden nacional, su presupuesto lo conforman recursos girados por el Presupuesto General de la Nación, pero además se nutre con recursos por concepto de la estampilla Pro Universidad Popular del Cesar. De conformidad con la Ley 7 de 1984, modificada por las Leyes 551 de 1999 y 1267

de 2008, se autoriza a la Asamblea Departamental del Cesar para disponer la emisión de la estampilla Pro Universidad Popular del Cesar, con la finalidad de contribuir a la financiación y construcción de dicha universidad y, se autoriza igualmente a la Asamblea para determinar la tarifa y demás asuntos relacionados con el uso obligatorio de la estampilla. La Ley 551 de 1999, amplio la suma de la emisión de la estampilla y estableció dicho gravamen por parte del departamento del Cesar en las entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal que funcionen en el departamento, y creó la “Junta Pro construcción de la ciudadela Universitaria del Cesar”, para administrar dichos fondos. Esta norma fue modificada, a su turno, por la Ley 1267 de 2008 que amplio nuevamente la suma de la emisión de la estampilla y modificó la Junta administradora, ordenando su integración por el Gobernador del Departamento o su delegado, el Rector de la Universidad, el representante de los docentes, el representante de los estudiantes y el representante de los gremios ante el Consejo Superior Universitario. Por lo anterior, la “Estampilla Pro Universidad Popular del Cesar” es un gravamen departamental, que genera recursos para contribuir al desarrollo de la Universidad Popular del Cesar, pero que dado su origen, se les han calificado como recursos

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6 endógenos de las entidades territoriales, que en este caso particular corresponden al Departamento del Cesar.

3.2.3. Fondo Educativo Departamental para la Educación Superior, “FEDESCESAR” Resulta pertinente analizar el “Fondo Educativo Departamental para la Educación Superior, FEDESCESAR”, referido en documento allegado a la consulta por parte del Contralor Departamental del Cesar. El mencionado fondo fue creado mediante la Ordenanza 005 de 2008, como una cuenta especial del departamento, con la finalidad de financiar programas para el desarrollo social y económico de la región. Posteriormente fue modificado por la Ordenanza 080 de 2013 y reglamentado por el Gobernador del Departamento, para matrículas en universidades estatales, en porcentajes que van del 50 al 70% para brindar apoyo a personas que carezcan de recursos económicos suficientes, pertenecientes a los niveles del sisben 1, 2 y 3, población víctimas del conflicto armado interno, población afro descendiente, discapacitados, para adelantar estudios de Educación Superior, del nivel Profesional, Técnico y Tecnológico en las Instituciones de Educación Superior de carácter oficial con asiento en el Departamento del Cesar. Cabe precisar que FEDESCESAR se nutre de los recursos de las regalías8, recursos que son objeto de control fiscal de la Contraloría General de la República, de acuerdo con lo establecido en el artículo 152 de Ley 1530 de 2012. 3.2.4. El control fiscal. El Acto Legislativo 04 de 2019 modificó los artículos 267 y 268 de la Carta Política en diversos aspectos; uno de ellos fue la ampliación de las competencias de la Contraloría General de la República, señalando que le corresponde la vigilancia y el

control de la gestión fiscal de la administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos y que será preferente en los términos que lo defina la ley; indicó adicionalmente, que tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión fiscal de cualquier entidad territorial con el alcance que determine la ley. El Acto Legislativo 04 de 2019 también modificó el artículo 272 de la Carta Política, atinente a la vigilancia fiscal de los departamentos y municipios en donde existan contralorías, otorgándoles competencia concurrente con la Contraloría General de la República. 8 Con recursos de regalías, aporta $8.600 millones para las becas de Fedescesar, siendo uno de los entes territoriales del país que más le apunta a la educación superior. Sumado a los cerca de $2.500 millones adicionales del aporte por estampillas pro universidad. (Tomado de página web de la Gobernación del Cesar)

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7 El Decreto 403 de 2020, “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”, precisó los aspectos relacionados con la competencia concurrente que ejercerá la Contraloría General de la República con las contralorías territoriales, así: “Artículo 4. Ámbito de competencia de las contralorías territoriales. Las

contralorías territoriales vigilan y controlan la gestión fiscal de los departamentos, distritos, municipios y demás entidades del orden territorial, así como a los demás sujetos de control dentro de su respectiva jurisdicción, en relación con los recursos endógenos y las contribuciones parafiscales según el orden al que pertenezcan, de acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la Constitución y en la ley; en forma concurrente con la Contraloría General de la República de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto Ley y en las disposiciones que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan. En todo caso, corresponde a la Contraloría General de la República, de manera prevalente, la vigilancia y control fiscal de los recursos de la Nación transferidos a cualquier título a entidades territoriales, así como las rentas cedidas a éstas por la Nación, competencia que ejercerá de conformidad con lo dispuesto en normas especiales, en el presente Decreto Ley en lo que corresponda, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”. La disposición transcrita desarrolló la modificación en el ejercicio del control fiscal que introdujo el Acto Legislativo 04 de 2019, específicamente en el tema que nos ocupa, que es la forma como se distribuyen y comparten las facultades de los órganos de control territorial con el órgano Superior de Control Fiscal, tratándose de recursos endógenos. Sea lo primero que se impone decir, que las contralorías territoriales siguen gozando de la independencia y la autonomía que les otorgó la Carta Política desde su creación y que dichas características les permite el ejercicio de sus facultades a través de las

actividades y acciones y con los procedimientos técnicos de control y los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados, establecidos en el área de su competencia; no obstante dicha competencia se ejecuta en forma concurrente con la Contraloría General de la República. En otros términos, la concurrencia autoriza que las contralorías en sus distintos órdenes territoriales, realicen el ejercicio del control fiscal sobre los recursos propios y cuotas de fiscalización, conjuntamente con la Contraloría General de la República. Sin perjuicio de lo antes señalado, es necesario indicar que el artículo 9° de la Ley 34 de 1976, se le confiere la competencia para ejercer el control fiscal a la Universidad Popular del Cesar, a la Contraloría General de la República, cuando dispone: “Artículo 9º. El control fiscal de la Universidad Popular del Cesar lo ejercerá la Contraloría General de la República.”

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8 Norma que no ha sido modificada a lo largo del recorrido legislativo que se ha efectuado a la normatividad que rige dicha institución, la cual goza de presunción de legalidad. En consecuencia, la Contraloría General de la República en ejercicio de dicha facultad ha incluido la UPC en todas las Resoluciones de Sectorización y Categorización de sus sujetos de control fiscal que se han expedido en los últimos años y por tanto, también lo hizo en la nueva Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE-0041-2020 de 4 de agosto de 2020, en la cual se asignó como sujeto de

control fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte.

4. Conclusiones 4.1. La Universidad Popular del Cesar es una institución de Educación Superior Oficial del orden Nacional, con régimen especial, autonomía administrativa, académica, financiera y patrimonio independiente y vinculado al Ministerio de Educación Nacional, cuyo control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República. 4.2. De conformidad con lo establecido en el artículo 9° de la Ley 34 de 1976, y la Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE-0041-2020 de 4 de agosto de 2020 la Universidad Popular del Cesar, es sujeto de control fiscal de la Contraloría General de la República a través de la Contraloría Delegada para el Sector Educación, Ciencia y

Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte. Cordialmente, JULIÁN MAURICIO RUIZ RODRÍGUEZ Director Oficina Jurídica c.c. Dra. Darling Francisca Guevara Gómez, Rectora Universidad Popular del Cesar Dr. Jelwin Jiménez Bohórquez, Contralor Departamental del Cesar Dr. Limar José Blanco Castillo, Gerente Departamental, Gerencia Departamental Colegiada de Cesar. Proyectó. Gloria Leonor Torres G. Revisó. Lucenith Muñoz A.

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TDR. Conceptos jurídicos

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