CGR - Concepto 0122 de 2019

Contraloria General de la Republica(cid:9) .4-09-2019 10:54

Al Contestar Cite Este No.: 20191E0078148 Fol:4 Anex:0 FA:0

) CONTRALORÍA ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO 80231-DESPACHO GERENTE DEPARTAMENTAL CÓRDOBA/ VICTOR DANIEL CASTILLA

PLAZA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

ASUNTO CONCEPTO SOBRE CONCURRENCIA DE PROCESOS

OBS 20191E0078148(cid:9) III 11111111111111 11111111111111111111111111111

CGR-0J- - 122 - 2019

80112Bogotá D.C., Señor

VÍCTOR DANIEL CASTILLA PLAZA

Contralor Provincial Gerencia Departamental Colegiada de Córdoba Contraloría General de la República victor.castilla@contraloria.gov.co Referencia: Radicado Interno: 2019ER0076451 del 23/07/2019 (cid:9)

Tema: COEXISTENCIA DE PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL

VERBAL Y ORDINARIO SOBRE LOS MISMOS HECHOS Y

PRESUNTOS RESPONSABLES.

Respetado señor Castilla, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia', la cual se procede a responder a continuación:

1. Antecedentes El peticionario plantea el siguiente interrogante: "Una vez revisados los Procesos de Responsabilidad Fiscal que se encuentran a mi cargo, encuentro que un el Proceso de Responsabilidad Fiscal Verbal 80233-064-868

que se encuentra en etapa de cierre de audiencia de descargos, tiene los mismos hechos y presuntos responsables que el Proceso de Responsabilidad Fiscal Ordinario 80233-064-1134 que se encuentra en recepción de versiones libres de los presuntos responsables ya notificados. Proceden los artículos 14 y 15 de la Ley 610 de 2000, aun cuando son llevados uno de manera verbal y otro de manera ordinaria". 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

CONTRALORÍA

) GENERAL DE LA REPÚBLICA

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2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las

mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta mediante Conceptos tales como el 20141E0144090 del 5 de noviembre de 2014; 20151E0103117 de 2015; y, 044 de 2018, los cuales podrá consultar junto a otros temas de su interés a través de la Relatoría en la página institucional: www.contraloria.gov.co, o solicitarlos al

2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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3 teléfono 5187000 Ext. 15204, o a través del correo institucional: cgr@contraloria.gov.co.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Cuál es el procedimiento a seguir cuando se están adelantando al mismo tiempo un proceso verbal y un ordinario de responsabilidad fiscal por los mismos hechos y con los mismos presuntos responsables? - En relación con la acumulación procesal, la Ley 610 de 2000, por la cual se establece

el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, establece lo siguiente: "Artículo 15. Acumulación de procesos. Habrá lugar a la acumulación de procesos a partir de la notificación del auto de imputación de responsabilidad fiscal y siempre que no se haya proferido fallo de primera o única instancia, de oficio o a solicitud del sujeto procesal, cuando contra una misma persona se estuvieren adelantando dos o más procesos, aunque en ellos figuren otros implicados y siempre que se trate de la misma entidad afectada, o cuando se trate de dos o más procesos por hechos conexos que no se hubieren investigado conjuntamente. Contra la decisión de negar la acumulación procede el recurso de reposición". Al respecto la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, se pronunció mediante el Concepto 20141E0144090 del 5 de noviembre de 2014,-de la siguiente manera: "Acumulación de procesos. Para efectos de determinar la viabilidad jurídica de la acumulación de procesos y el momento en que tal actuación debe surtirse, es factible analizar factores como la conexidad, competencia, caducidad y el procedimiento por el que se tramita el proceso. Para tales efectos, es viable considerar los artículos 14 y 15 de la ley 610 de 2000, en armonía con el artículo 99 de la Ley 1474 de 2011. Antes de realizar el respectivo análisis, es oportuno indicar que la acumulación de procesos pretende que no se produzcan fallos contradictorios, frente a aquellos con identidad de causa o conexos. Sobre este aspecto, ha señalado la Corte Constitucional:

"Una interpretación de las normas procesales que facilite la acumulación promueve el principio de economía procesal según el cual todos los agentes involucrados en el proceso de administración de justicia, deben intentar obtener el mejor resultado, tanto para las partes como en términos globales, con el menor costo en tiempo y recursos. Ciertamente, si un número plural de procesos puede ser resuelto por un mismo funcionario judicial, a partir de la solución de un idéntico problema jurídico, nada justifica el hecho de que los procesos no puedan acumularse. Adicionalmente, la acumulación de pretensiones de distintos demandantes tiende a asegurar la coherencia entre los distintos fallos y a evitar la existencia de sentencias Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA contradictorias. Este comportamiento promueve, sin duda, la igualdad y la seguridad jurídica."' El artículo 14 de la Ley 610 de 2000, establece que por cada hecho generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola actuación procesal, cualquiera sea el número de implicados; si se estuviere adelantando más de una actuación por el mismo asunto, se dispondrá mediante auto de trámite la agregación de las diligencias a aquellas que se encuentren más adelantadas, los hechos conexos se investigarán y decidirán conjuntamente. Ahora bien, de haber varios procesos y si hay identidad en los hechos, es decir si existe el factor de conexidad, lo propio es que las mismas se acumulen con aquella

que estuviera más adelantada. Es decir los hechos conexos se investigarán y fallarán en una sola actuación. Por su parte, el artículo 15 prescribe que habrá lugar a la acumulación de procesos a partir de la notificación del auto de imputación de responsabilidad fiscal y siempre que no se haya proferido fallo de primera o única instancia, de oficio o a solicitud del sujeto procesal, cuando contra una misma persona se estuvieren adelantando dos o más procesos, aunque en ellos figuren otros implicados y siempre que se trate de la misma entidad afectada, o cuando se trate de dos o más procesos por hechos conexos que no se hubieren investigado conjuntamente. En este orden se tiene que, el momento procesal en que ha de producirse la acumulación es después de notificado el auto de imputación y siempre que no se haya proferido fallo de primera o única instancia. Recuérdese que el auto de imputación se profiere cuando está demostrado objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existan testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad, indicios graves, documentos, peritación o cualquier medio probatorio que comprometa la responsabilidad fiscal de los implicados y así también para proferir dicho auto deben estar identificados en forma plena, los presuntos responsables, la entidad afectada y la compañía aseguradora, de igual manera, se deben acreditar en este auto los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal y la determinación de la cuantía del daño al patrimonio del Estado. La acumulación procede en el proceso de responsabilidad fiscal que se tramita por la vía ordinaria, una vez se ha proferido el auto de imputación, toda vez que en esta

etapa del mismo, se tiene definido el presunto responsable, el daño y su cuantía. Así las cosas, de adelantarse dos o más causas contra el mismo implicado y al presentarse hechos conexos o tratarse de una misma entidad afectada lo propio, en aplicación del principio de economía procesal, es acumular dichas actuaciones. En el proceso de responsabilidad fiscal tramitado por la vía verbal, la acumulación procede en la audiencia de descargos, tal como lo señala el numeral 13 del artículo 99 de la Ley 1474 de 2011. 9 C.C. Sentencia T-1017/99 Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 4") CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Se precisa que el procedimiento verbal en el proceso de responsabilidad fiscal, inicia con el auto de apertura e imputación, es decir, en el mismo, ya se tienen los elementos de juicio necesarios para proceder a una acumulación, si ello fuere procedente. Se indicó en el primer acápite de este escrito que uno de los elementos para que proceda la acumulación de procesos, es que los mismos se tramiten por la misma cuerda procesal, es decir por el mismo procedimiento, sobre este aspecto nada señalan las normas especiales de la responsabilidad fiscal, como son la Ley 610 de 2000 y la 1474 de 2011. En tal sentido y teniendo en cuenta que la última preceptiva ordena que en lo no previsto en la misma, se debe recurrir a lo dispuesto en la ley 610 de 2000, en los aspectos generales, siempre que no resulten contrarios a la

norma del proceso verbal, la cual a su vez, también hace un reenvío normativo en su orden al Código Contencioso Administrativo, el Código General del Proceso y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal. Atendiendo a la remisión normativa, se advierte que, ha de acudirse a lo regulado en tal aspecto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual en el artículo 165, señala que en la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento." (Resaltado fuera de texto).

De acuerdo con lo indicado en la disposición legal y la jurisprudencia, para que sea viable acumular los procesos, uno de los requisitos es que los mismos se adelanten por el mismo procedimiento.

Igual previsión está establecida en el Código General del Proceso, el cual en su artículo 148, prescribe que para que sea' viable la acumulación de procesos declarativos, los mismos deben tramitarse por igual procedimiento. Con fundamento en todo lo anterior, resulta evidente que no es viable que se acumulen procesos de responsabilidad fiscal, cuando los mismos se llevan a cabo por distinta vía procedimental. Dicho en otras palabras, no es procedente acumular un proceso que se adelante por el trámite ordinario con uno que se lleve en forma Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

C O NTRA LO R ÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 verbal, toda vez, que uno de los requisitos para que sea viable la acumulación es que éstos se tramiten por el mismo procedimiento. Diferente es que se pretenda adecuar un proceso de responsabilidad fiscal que se tramita por la vía ordinaria a verbal, lo cual es procedente, como se dijo si se cumplen los requisitos del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011". En ese orden de ideas, resulta claro que no es procedente acumular un proceso verbal de responsabilidad fiscal con un ordinario, pero la misma norma especial Ley 610 de 2000, ofrece la posibilidad de agregar las diligencias de un proceso al que se encuentre más adelantado, según lo consigna el artículo 14 de dicha norma, que a la letra reza: "Artículo 14. Unidad procesal y conexidad. Por cada hecho generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola actuación procesal, cualquiera sea el

número de implicados; si se estuviere adelantando más de una actuación por el mismo asunto, se dispondrá mediante auto de trámite la agregación de las diligencias a aquellas que se encuentren más adelantadas. Los hechos conexos se investigarán y decidirán conjuntamente". (Resaltado fuera de texto) Señala el peticionario que el proceso verbal de responsabilidad fiscal se encuentra en cierre de audiencia de descargos lo que implica al tenor de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 1474 de 2011, que los sujetos procesales tuvieron oportunidad de adelantar las siguientes actuaciones: 1. Ejercer el derecho de defensa. 2. Presentar descargos a la imputación. 3. Rendir versión libre. 4. Aceptar los cargos y proponer el resarcimiento del daño o la celebración de un acuerdo de pago. 5. Notificar medidas cautelares. 6. Interponer recurso de reposición. 7. Aportar y solicitar pruebas.

8. Decretar o denegar la práctica de pruebas. 9. Declarar, aceptar o denegar impedimentos. 10. Formular recusaciones. 11. Interponer y resolver nulidades.

12. Vincular nuevo presunto responsable. 13. Decidir acumulación de actuaciones.

14. Decidir cualquier otra actuación conducente y pertinente.

Adicionalmente, las partes pueden controvertir las pruebas incorporadas al proceso en el auto de apertura e imputación, las decretadas en la Audiencia de Descargos y practicadas dentro o fuera de la misma. Después de la audiencia de descargos lo que sigue es la audiencia de decisión de la

que habla el artículo 101 de la Ley 1474 de 2011, donde los sujetos procesales exponen sus alegatos de conclusión, el funcionario realiza una exposición amplia sobre(cid:9) cada etapa del proceso para posteriormente proferir fallo con o sin (cid:9) responsabilidad fiscal. En lo que respecta al proceso ordinario de responsabilidad fiscal, que se encuentra en recepción de versiones libres, en aplicación del artículo 42 de la Ley 610 de 2000 que dispone lo siguiente: "Artículo 42. Garantía de defensa del implicado. Quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 contra y antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposición libre y espontánea, para cuya diligencia podrá designar un apoderado que lo asista y lo represente durante el proceso, y así se le hará saber al implicado, sin que la falta de apoderado constituya causal que invalide lo actuado. En todo caso, no podrá dictarse auto de imputación de responsabilidad fiscal si el presunto responsable-no ha sido escuchado previamente dentro del proceso en exposición libre y espontánea o no está representado por un apoderado de oficio si no compareció a la diligencia o no pudo ser localizado".

Nota: Declarado Exequible Sentencia Corte Constitucional 131 de 2002.

De lo anteriormente expuesto, se puede concluir que mientras en el proceso verbal esta por tener lugar la audiencia de decisión dentro de la que se dictará fallo; en el proceso ordinario, hasta ahora se están tomando las versiones libres, requisito sin el cual no es posible dictar auto de imputación. Luego, el proceso que evidentemente está más adelantado es el verbal. En ese orden de ideas y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 610 de 2000, lo que procede es dictar auto de trámite por el cual se agreguen las diligencias que correspondan del proceso ordinario al proceso verbal que es el que se encuentra_ •• - e - • - • • . II. • • - - • - • e - • r—ser-notificado en debida forma. Adicionalmente, deberán tomarse las medidas correspondientes para garantizar que los aplicativos institucionales reflejen la realidad de la actuación procesal. -

5. Conclusiones Cuando respecto de unos mismos hechos y unos mismos presuntos responsables se estén adelantando tanto proceso verbal, como ordinario de responsabilidad fiscal, no es dable acumularlos dado que no se están tramitando por el mismo procedimiento tal como lo exige el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011.

En este evento lo procedente será la agregación de las diligencias del proceso más atrasado a las del proceso de responsabilidad fiscal que se encuentre más adelantado de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 610 de 2000. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO Ul(cid:9) DIRíG.•EZ

Director Oficina Jurídica-----

Proyectó: Erika Cure

Revisó: (cid:9) Lucenith Muñoz Arenas

C \Radicado: 2019ER0076451 TRD. 80112-033 — Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia