CGR - Concepto 0125 de 2018

(cid:9) ) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Contraloria General de la Republica SGD 21-08-2018 14:29

Al Contestar Cite Este No.: 2018EE0098663 Fol:4 Anex:O FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / IVAN DARIO GUAUQUE TORRES

DESTINO ADRIANA ACELAS DELGADO / CONTRALORIA GENERAL DE SANTANDER

(cid:9) 125_(cid:9) ASUNTO CONCEPTO SOBRE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES ESPECTÁCULO PÚBLICO CGR-0J- -(cid:9) 2018 OBS

801122018EE0098663(cid:9) III 11111111111111111111111111111 11111111 111111 Bogotá D.C., Doctora

ADRIANA ACELAS DELGADO

Subcontraloría Delegada para Procesos de Responsabilidad Fiscal, Jurisdicción Coactiva y Administrativo Sancionatorio Contraloría General de Santander Calle 37 No.10 — 30. Oficina 612 Bucaramanga - Santander Referencia: Radicado Interno: 2018ER0069946 del 09/07/18 — 201 8-1 40666

Radicado externo: IP No.2017-227

Tema: CONTRIBUCIONES PARAFISCALES — CONTROL FISCALSECTOR DEL ESPECTÁCULO PÚBLICO DE LAS ARTES ESCÉNICAS - LEY 1493 DE 2011.

Respetada doctora, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia', la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedentes La peticionaria plantea la siguiente consulta: "Cuál es la naturaleza jurídica de los dineros obrantes en la cuenta especial de contribución parafiscal de los espectáculos públicos contemplada en el artículo 12 de la Ley 1493 de 2011 y establezca si la competencia para el control fiscal de esos dineros está radicada en cabeza de esta Contraloría".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. ' Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".

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2 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las

mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar', así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina, ha emitido conceptos relacionados con el tema objeto de consulta, entre otros, se encuentran los siguientes: El 2015EE0078954 de 2015: "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, el control fiscal es una función pública de

competencia de la Contraloría General de la república, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares cuando manejan fondos o bienes de la Nación. Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una 6 doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia O

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3 La Ley 42 de 1993, "Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen" establece en el artículo 28: "La vigilancia de la gestión fiscal de las entidades que administren o manejen

contribuciones parafiscales, será ejercida por los respectivos órganos del control fiscal, según el orden al que éstas pertenezcan en los términos establecidos en la presente Ley". Se concluye entonces que la vigilancia y control fiscal de las entidades que administren y manejen contribuciones parafiscales, será ejercida por los respectivos órganos de control fiscal, según el orden al que pertenezcan". CGR-OJ-150 de 2017, radicado 20171E0057077 del 17 de julio de 2017: "El artículo 150, numeral 12, de la Carta Política, confiere al Congreso de la República la facultad de: "Establecer contribuciones fiscales y parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley." Es así como las contribuciones parafiscales, son de orden constitucional, y su regulación, tanto para su señalamiento como para su desarrollo, fue atribuido al legislador. En efecto, la ley reguló las contribuciones parafiscales, en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (...). El mencionado artículo, recoge los elementos característicos de la parafiscalidad: 1) su origen legal; ii) su recaudo y destinación en un sector específico; iii) el beneficio para dicho sector; y iv) su manejo por fuera del presupuesto. Así las cosas, los parafiscales son recursos públicos, que pertenecen al Estado, aunque estén destinados a favorecer solamente al grupo, sector o gremio que los tributa y su control fiscal corresponde a los organismos de control". Los Conceptos en mención podrá consultarlos en el aplicativo SINOR (Normatividad)

en la página: www.contraloria.gov.co.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los recursos recaudados en el sector de las artes escénicas regulados en el artículo 12 de la Ley 1493 de 2011 y cómo se ejerce su control fiscal?

El artículo 12 de la Ley 1493 de 2011, "por la cual se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones", consagra lo siguiente: "Artículo 12. Cuenta especial para la Administración de la Contribución Parafiscal. El Ministerio de Cultura será la entidad encargada de realizar el recaudo de la contribución parafiscal y de entregarla al municipio o distrito que la generó. Estos recursos serán recaudados en una cuenta especial y estarán destinados al sector de las artes escénicas de acuerdo con el objetivo de esta ley. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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4 El Ministerio de Cultura girará a la Secretaría de Hacienda Municipal o Distrital en el mes inmediatamente siguiente a la fecha de recaudo, los montos correspondientes al recaudo de su municipio o distrito".

NOTA: Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-615 de 2013.

De la lectura de la norma en cita, resulta claro que la naturaleza jurídica de los recursos destinados al sector de las artes escénicas es la de una contribución parafiscal definida por el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", en los siguientes términos: "Artículo 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (Ley 179/94, artículo 12. Ley 225/95, artículo 2o.)". En relación con la finalidad de la Ley 1493 de 2011 y las características de las contribuciones parafiscales, la Corte Constitucional9, dispuso lo siguiente: "Teniendo en cuenta el anterior recuento, esta Corporación ha concluido que lo que hace la Ley 1493 de 2011 "...es regular los espectáculos artísticos realizados por las

sociedades colectivas de derechos de autor como actividades económicas en virtud de la competencia de regulación económica contemplada en el artículo 2° de la Ley 3a de 1992", de manera que "si se revisa detalladamente la Ley 1493 de 2011 puede concluirse que la misma tiene por objeto la regulación de las condiciones fiscales, económicas, administrativas, financieras y tributarias para la realización de espectáculos públicos, así como también de los controles que pueden ejercerse por una incorrecta o fraudulenta gestión de los mismos, sin que el objeto central de la ley sea regular los derechos de autor o establecer limitaciones frente a los mismos"". (...) 7.4.3 Sobre la naturaleza de este tributo, la Corte evidencia claramente que por expresa disposición del Legislador, las normas acusadas regulan la creación de una contribución parafiscal a la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénica, así como el régimen jurídico de dicha contribución, determinación para la cual el Legislador se encuentra plenamente facultado por la amplia libertad de configuración que tiene en esta materia y por la naturaleza jurídica propia de estos gravámenes. De esta manera, encuentra la Sala que yerra el actor al considerar que 9 Corte Constitucional. Sentencia C-615/13. M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. Bogotá D.C., 4 de septiembre de 2013. I° Sentencia C-124 de 2013. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia .0?

YTT O1 ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 las normas demandadas constituyen un impuesto, así como al querer aplicarles las reglas jurisprudenciales señaladas para los mismos. En punto a este tema, este Tribunal reitera la naturaleza jurídica de las contribuciones parafiscales, la cual se caracteriza por los siguientes rasgos: (a) constituyen una expresión de la soberanía fiscal en cabeza del Estado (arts. 150-12 y 338 Superiores); (b) tienen sin embargo un carácter excepcional, en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley; (c) son un gravamen obligatorio, puesto que se exige en ejercicio del poder coercitivo del Estado para la generación de ingresos públicos; (d) se caracterizan por su singularidad, en cuanto gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico; (d) tienen una destinación específica, ya que son dineros que se ven afectados para un sector económico, gremial o de previsión social determinado, que debe ser el mismo que lo tributa, de forma tal que aunque son dineros públicos, el gravamen se encuentra destinado en beneficio del propio sector gravado; (e) se trata de unos recursos que no se incorporan o se encuentran por fuera del presupuesto nacional, y que si ingresan a éste, es solo para cuantificarlos o para controlar su cuantía, de forma que en este último evento ingresan a un apartado diferente al de las rentas fiscales; (f) son un gravamen que se encuentran bajo el manejo y administración que determine la ley, a través de un organismo autónomo, oficial o privado; (g) son un gravamen que debe respetar el principio de legalidad al

igual que cualquier impuesto; (h) constituyen unos recursos que por su origen son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, pero se diferencian de éstos en razón a su destinación específica, a la determinación específica de los sujetos gravados y a la de sus beneficiarios; y finalmente (i) el control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República". En relación con el control fiscal que se ejerce sobre las entidades que tienen a su cargo la administración de las contribuciones parafiscales, el artículo 28 de la Ley 42 de 1993, señala que esta la hará el órgano de control de acuerdo con el orden al que pertenezcan aquellas. Lo Anterior, en consonancia con la Ley 1493 de 2011, "por la cual se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas, se otorgan competencias de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva y se dictan otras disposiciones", que dispone lo siguiente: "Artículo 13. Asignación de los recursos. La Cuenta Especial de la contribución parafiscal de los espectáculos públicos de las artes escénicas estará a cargo del Ministerio de Cultura, entidad que trasladará los recursos a los municipios a través de las Secretarías de Hacienda o quienes hagan sus veces, las cuales a su vez, deberán transferir los recursos a las secretarías de cultura o quienes hagan sus veces. Estos recursos y sus rendimientos serán de destinación específica y estarán

orientados a inversión en construcción, adecuación, mejoramiento y dotación de la infraestructura de los escenarios para los espectáculos públicos de las artes escénicas. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia )

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6 Los recursos de que trata este artículo no harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto de los municipios o distritos y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad municipal o distrital. Parágrafo 1°. Estos recursos no podrán sustituir los recursos que los municipios o distritos destinen a la cultura y a los espectáculos públicos de las artes escénicas. En ningún caso podrán destinarse estos recursos al pago de nómina ni a gastos administrativos". El Ministerio de Cultura, es sujeto de control fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Social de la Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 7 de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No.044 de 2018. Al respecto, el Consejo de Estado", dijo lo siguiente: "Por mandatos constitucional y legal compete a la Contraloría General de la República y a las Contralorías departamentales, distritales o municipales respectivamente, ejercer el control fiscal de los recursos públicos, sean ellos administrados por organismos públicos o privados, con el fin de verificar su adecuado manejo. Esta vigilancia de la gestión fiscal del Estado y de los particulares incluye el

ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados fundado en la eficacia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales; propende a la protección del patrimonio de la Nación, a ofrecer claridad y transparencia para la correcta utilización legal de los recursos públicos -los parafiscales lo son12y, en caso contrario, a establecer responsabilidades fiscales, imponer sanciones pecuniarias y procurar el resarcimiento público. Dichas funciones difieren de las de inspección y vigilancia que ejercen las Superintendencias, las cuales como ya se dijo son eminentemente administrativas. (...). Por mandatos constitucional y legal tanto la Contraloría General de la República, como las contralorías departamentales, distritales y municipales, son los órganos competentes para ejercer el control fiscal -en los niveles nacional y territoriala las entidades de la administración y a las personas jurídicas o particulares que manejen recursos del Estado, incluidas la contribuciones parafiscales".

5. Conclusiones La naturaleza jurídica de los recursos destinados al sector de las artes escénicas contenido en el artículo 12 de la Ley 1493 de 2011, es la de una contribución parafiscal y el control fiscal que se ejerza sobre las entidades que los administran será nacional, 11 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación número: 1375. C.P. Dr. Augusto Trejos Jaramillo. Bogotá

D.C., 3 de diciembre de 2001. 12 El carácter público de la parafiscalidad se deriva de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución, según los cuales corresponde

al Congreso imponerla, es decir, establecerla con carácter obligatorio. "Art. 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley". "Art. 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. . . ".

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 departamental, distrital o municipal dependiendo del orden al que pertenezcan aquellas. Cordialmente, IVÁN 5,17irri.l r-DUQUE TORRES Dir .4/Oficina urídica

Proyectó: Erika Cure Revisó:(cid:9) Pedro Pablo Padilla Radicado: 2018ER0069946(cid:9) 07/18 — 2018 - 140666 - 82111-00

TRD. 80112-033 — Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloría.gov.co • Bogotá D.C., Colombia