CGR - Concepto 0131 de 2020

80112131

CGR - OJ - ________________ de 2020

Bogotá D.C., Doctora

EVELIM QUICENO BECERRA

Jefe Oficina Jurídica Contraloría Municipal de Floridablanca - Santander juridica@contraloria-floridablanca-santander.gov.co Referencia: Respuesta a su oficio SIGEDOC 2020ER0060903

Asunto: COBRO DE TÍTULOS FISCALES – DECRETO 678 DE 2020

Respetada Doctora Román Elles: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación electrónica citada en la referencia , que procedemos a responder

1 a continuación:

1. Antecedente.

Mediante su oficio presenta la siguiente consulta: “En atención a las diferentes solicitudes de información realizadas por los deudores y teniendo en cuenta que a la fecha no se han recibido directrices respecto al tema, solicito muy respetuosamente se aclare los siguientes puntos: 1. ¿Son aplicables los descuentos establecidos en el artículo 7 del Decreto 678 del 2020, a los procesos de cobro coactivo de las contralorías territoriales cuyo título son fallos con responsabilidad fiscal? 2. ¿Son aplicables los descuentos establecidos en el artículo 7 del Decreto 678 del 2020, a los procesos de cobro coactivo de las contralorías territoriales cuyo título son sanciones pecuniarias proferidas por dicha entidad? Lo anterior teniendo en cuenta que las Contraloría territoriales no pertenecen a la categoría de entidades territoriales o sus descentralizadas, acorde con lo establecido en el artículo 286 de la Constitución Política Colombiana y que

1 Para la atención de peticiones y consultas, mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 006 del 30 de marzo de 2020 de la CGR, se determinó dar cumplimiento al artículo 5° del Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020, el cual dispone la ampliación de los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 para atender peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 7 dicho decreto tiene como objetivo la recuperación de cartera a favor de dichas entidades, sin embargo en la actualidad reposan varias solicitudes de aplicación de descuentos en los diferentes procesos de la Oficina Asesora Jurídica – cobro coactivo a la espera de ser concedidos. En aras de establecer un criterio único, otorgar información veraz y evitar extralimitaciones, agradezco de antemano su pronta respuesta para proceder a contestar los requerimientos allegados a este despacho.”

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución ni 2 tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar

la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General" , así como las formuladas por las contralorías territoriales 3 "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la 4 ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República" . 5 En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal" y "asesorar jurídicamente a las 6 entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten" . 7 Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 2 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000

5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 7 2000 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido 8 previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisado el aplicativo institucional SINOR (Normatividad y Relatoría) no se encontró concepto aplicable relacionado con este mismo tema.

4. Consideraciones Jurídicas. 4.1. Problema jurídico.

De la consulta planteada, en consideración en lo que compete a esta Oficina se extrae que el problema jurídico a tratar es ¿los descuentos establecidos en el artículo 7 del Decreto Legislativo 678 del 2020 son aplicables a los procesos de cobro coactivo de las contralorías territoriales? 4.2. Decreto Legislativo 678 de 2020. De manera preliminar se aclara que el presente concepto se realiza de forma abstracta, toda vez que esta Oficina no es competente para establecer criterios de aplicación de normas con fuerza de ley, determinar o fijar procedimientos ni reglas de derecho. En tal sentido, de acuerdo a lo establecido en los artículos 215 y 241 de la Constitución Política, el control de legalidad del Decreto Legislativo 678 de 2020

y su artículo 7 “Recuperación de cartera a favor de entidades territoriales”, es de competencia de la Corte Constitucional, en la medida que se trata de un decreto legislativo, esto es un decreto con fuerza de ley, dictado por el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, orientado a conjurar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en todo el territorio nacional, mediante Decreto 637 de 2020, ello sin perjuicio del control político a tribuido al Congreso de la República. Sobre este punto, en atención de la pandemia del Covid-19, la Corte Constitucional en sentencia C-145 de 2020, correspondiente a la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, “por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”, señaló: “Alcance del control sobre la declaración del estado de emergencia 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 7 (…)

6. El control de constitucionalidad que ha efectuado la Corte es riguroso como

lo enseña su jurisprudencia. El mismo se vale de la propia Constitución Política, de los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad (art. 93 constitucional) y de la Ley 137 de [ 1994 (estatutaria de los estados de excepción-LEEE-). De la alteración [ excepcional de las competencias legislativas surge por consecuencia imperativa que el control constitucional de la declaración del estado de excepción y sus decretos de desarrollo tengan carácter i) jurisdiccional, ii) automático, iii) integral, iv) participativo, v) definitivo y vi) estricto, sin perjuicio del control político del Congreso de la República.

7. Los poderes excepcionales han de encaminarse a conjurar la crisis extraordinaria, fruto de la cual se declara el estado de emergencia, lo cual excluye toda actuación arbitraria y desproporcionada; en efecto, la labor del gobierno “no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad”.

8. Advertido que ese escrutinio judicial ha sido siempre riguroso, esta vez la Corte quiere poner en evidencia que, en los 28 años de vigencia de la actual Carta Política, no se había presentado una crisis de las proporciones que ahora materializa la pandemia del Covid-19, y por tanto ello obliga el aplicar un nivel de intensidad que entienda tan especiales vicisitudes y particularidades. Habrá de ser un juicio atenuado, en todo caso distinto, que de una manera más adecuada, oportuna y eficaz valore las circunstancias reales que propiciaron

la declaratoria de esta emergencia. Los sucesos que exponen de manera más evidente al país a una grave calamidad sanitaria y que materializan de un modo claro perturbaciones y amenazas al orden económico, social y ecológico, pueden aparejar para el ejecutivo un mayor margen de apreciación para declarar el estado de emergencia, pero además para la escogencia de los remedios y soluciones que permitan una vuelta pronta a la normalidad.” Cabe resaltar que, en la parte considerativa el Decreto 678 de 2020, tras hacer alusión al impacto negativo que genera el COVID-19 en el territorio nacional, impactando de manera negativa a todos los sectores de la economía nacional, en su su desempeño y disminuyendo de manera significativa sus ingresos y la capacidad de pago de sus obligaciones laborales, comerciales y tributarias, se señala la necesidad de establecer medidas que morigeren dicho impacto y les permitan a los diferentes sectores honrar sus obligaciones, anunciando la necesidad de dotar de instrumentos legales a las entidades territoriales para contar con mecanismos efectivos para atender la emergencia y los efectos en el empleo y las relaciones sociales que esto conlleva, permitiendo mayores líneas de acceso a crédito y endeudamiento. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 7 Así mismo, en el Decreto 678 de 2020 se señala: “Que el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 establece que los efectos económicos negativos sobre los habitantes del territorio nacional requieren de

la atención a través de medidas extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis. Que sobre esta materia se ha pronunciado la Corte Constitucional en sentencia C-060 de 2018, magistrada ponente Gloria Stella Ortiz Delgado, así: "resultan prima facie inconstitucionales, en tanto son contrarias al deber constitucional de tributar y a los principios de equidad y justicia tributaria. No obstante, las mismas pueden ser excepcionalmente compatibles con la Carta Política, cuando superen un juicio estricto de proporcionalidad, en el que se demuestre que (i) la medida legislativa es imprescindible para cumplir con fines constitucionales imperiosos".” De este modo, el Decreto 678 de 2020 ubica la sentencia C-060 de 2018, como antecedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, en el cual se hizo un análisis de las condiciones de constitucionalidad que deben atender las amnistías tributarias. Decreto 678 de 2020 que, sin perjuicio de su aplicación, también se encuentra sujeto al control de constitucionalidad inmediato de la Corte Constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 251 y 241 de la Constitución Política. Obsérvese que en la sentencia C255 de 2011, se declaró inexequible el Decreto 128 de 2011, "por el cual se adoptan medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para los damnificados o afectados por el fenómeno de la niña 2010-2011" señalando respecto de sus efectos que:

“Las normas contempladas en el decreto bajo estudio establecían plazos especiales para la presentación y pago de la declaración de retención en la fuente y del impuesto sobre las ventas y, beneficios en materia aduanera respecto de las mercancías afectadas por la ola invernal, tales disposiciones eran de aplicación inmediata. En consecuencia, la presente sentencia tendrá efectos hacía el futuro, tal y como lo prevé el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia: "Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario." “ Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 7 Por ende, corresponde a las administraciones de impuestos del orden territorial prestar atención a la decisión de la Corte Constitucional respecto de la exequibilidad o no del Decreto 678 de 2020 y a los efectos de la decisión. A su turno, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 dispone un control inmediato de legalidad respecto de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan cuando se trate de entidades territoriales.

Correspondiendo a las autoridades competentes que expidieron dichos actos de carácter general, enviarlos a la autoridad judicial, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectúa el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento De lo anterior, se colige que es competencia de las respectivas autoridades territoriales determinar las medidas de carácter general a dictar en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. 4.3. Cobro de los títulos ejecutivos de naturaleza fiscal. El artículo 7 del Decreto Legislativo 678 del 2020 señala: “ARTÍCULO 7. Recuperación de cartera a favor de entidades territoriales. Con el fin de que las entidades territoriales recuperen su cartera y generen mayor liquidez, así como la posibilidad de aliviar la situación económica de los deudores, los contribuyentes, responsables, agentes retenedores y demás obligados accederán a los siguientes beneficios en relación con los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo…” (Subraya y negrilla fuera de texto) A partir de lo anterior, se encuentra que los fallos con responsabilidad fiscal como títulos ejecutivos, así como las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal, no entran en ninguna de las categorías pues dada su naturaleza resarcitoria no corresponden a impuestos, tasas, contribuciones ni multas. En alusión a otros créditos como pudieran ser las multas fiscales, sin entrar a

considerar el posible quebrantamiento del principio de igualdad frente a las que pueda imponer la Contraloría General de la República, se considera que debe realizarse un análisis a partir del principio de legalidad que rige dichas materias, para identificar a los destinatarios de dicha regulación, resultando claro que son Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 7 las entidades territoriales que se encuentran definidas en el artículo 286 de la Constitución Política de la siguiente forma: “ARTICULO 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.”

5. Conclusiones.

Del artículo 7 del Decreto Legislativo 678 del 2020 se colige que: Los fallos con responsabilidad fiscal junto a las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal, dada su naturaleza resarcitoria no corresponden a las categorías de impuestos, tasas, contribuciones ni multas. Con relación a otros créditos como las multas fiscales, en consonancia con el principio de legalidad, el artículo 7 del Decreto Legislativo 678 del 2020 estipula como destinatarios de dicha regulación a las entidades territoriales, las cuales se encuentran definidas en el artículo 286 de la Constitución Política.

No obstante, dada la especialidad del Decreto Legislativo 678 del 2020 se considera pertinente dar traslado de su solicitud a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, considerando las atribuciones fijadas en el artículo 43 del Decreto 4712 de 2008, que le permiten entre otras acciones las de: brindar asesoría y apoyo en planeación y administración del régimen administrativo financiero y fiscal a las entidades territoriales y sus organismos descentralizados; asesorar a las entidades territoriales en todo lo relacionado con la administración, recaudo, políticas tributarias, tarifas y en general de ingresos públicos; apoyar y orientar el financiamiento del desarrollo territorial. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO RUIZ RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Andrés Rolando Ramírez Guacaneme

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

N.R. Sigedoc 2020ER0060903 TDR 80112-033 Conceptos Jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 7