CGR - Concepto 0134 de 2020

134

GR–OJ________________2020

80112Bogotá D.C., Doctora

INGRIT TATIANA TREJOS VARGAS

Abogada – Jurídico Banca Pública & Empresarial Vicepresidencia Jurídica Davivienda ittrejos@davivienda.com REFERENCIA: Radicado Interno: 2020ER0081821 de 25 de agosto de 2020.

TEMA: Registro y Refrendación de la Deuda Pública de competencia exclusiva de la Contraloría General de la República.

Respetada Doctora Ingrit Tatiana: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación electrónica citada en la referencia1, que procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente.

Esta Oficina mediante concepto CGR-OJ-0115 de 11 de agosto de 2020 atendió su petición relacionada con el registro y refrendación de los créditos de tesorería, que es competencia de la Contraloría General de la República; no obstante, a través de correo electrónico nos pregunta nuevamente sobre el tema en los siguientes términos: “En relación con el Rad 2020EE0086428 del cual recibimos respuesta, quisiéramos saber si el registro que hacen las entidades territoriales y sus descentralizadas ante las contralorías municipales y departamentales de sus contratos de empréstito de corto y largo plazo, ¿Es suficiente para tener cumplido el requisito de registro de deuda pública señalado en la resolución 035 del 30 de abril de 2020 expedida por la Contraloría General de la Nación? o ¿Es necesario que estas entidades registren este tipo de contratos ante la

Contraloría General de la República para entender cumplido el requisito?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica. 1 Para la atención de peticiones y consultas, mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 006 del 30 de marzo de 2020 de la CGR, se determinó dar cumplimiento al artículo 5° del Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020, el cual dispone la ampliación de los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 para atender peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria.

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• fiscal de recursos que era

2 Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las

disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisado el aplicativo institucional SINOR sobre el tema se encuentran los conceptos Nos. CGR-OJ-0115 de 11 de agosto de 2020, Radicación 2020EE0086428 y CGROJ-019 de 3 de marzo de 2020, Radicación 2020EE0028890. 4.Problema jurídico 2 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia fiscal de recursos que era 3 ¿El registro que hacen las entidades territoriales y sus descentralizadas ante las contralorías municipales y departamentales de sus contratos de empréstito de corto y largo plazo es suficiente para dar por cumplido el requisito de registro de deuda pública señalado en la resolución reglamentaria orgánica No? - 035 del 30 de abril de 2020 expedida por el Contralor General de la República? 4.1. Consideraciones Jurídicas. Sea lo primero indicar que se ratifica en todas sus partes lo señalado en los conceptos Nos. CGR-OJ-0115 de 11 de agosto de 2020, Radicación 2020EE0086428 y CGROJ-019 de 3 de marzo de 2020, Radicación 2020EE0028890. Dado que en los mencionados conceptos quedó explicado ampliamente el cambio normativo constitucional y legal introducido por el Acto Legislativo 04 y el Decreto Ley 403 de 2020 que modificó parcialmente la Ley 42 de 1993 sin cambiar la normativa sobre el tema que nos ocupa. En primer lugar, el artículo 272 constitucional en su inciso sexto establece las funciones que debe ejercer el contralor territorial dentro de su ámbito, estableciendo que “Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. “. Así mismo la Ley 42 de 1993 en el parágrafo del artículo 43 establece que “Las entidades a que se refiere el presente artículo deberán registrar y reportar a la Contraloría General de la República, en la forma y oportunidad que ésta prescriba, el movimiento y el saldo de dichas obligaciones. Sin perjuicio de lo anterior, los órganos de control fiscal deberán llevar el registro de la deuda pública de las entidades territoriales y sus respectivos organismos descentralizados” preceptos que no fueron modificados por el Decreto Ley 403 de 2020. Por tanto, aquí se expresa que el registro debe cumplirse en esos dos entes de control. Para la Contraloría General de la República, la reglamentación está contenida en las

Resoluciones Reglamentarias Orgánicas Nos. 035 30 de abril y 26 de junio de 2020 respectivamente, expedidas por el Contralor General de la República. La Resolución Reglamentaria Orgánica 035 de 2020 modificada por la Resolución Reglamentaria Orgánica 038 de 2020, en el Capítulo IV denominado “Registro y Refrendación de la Deuda Pública”, establece en los artículos 31 a 33 lo que debe entenderse como deuda pública y los actos de registro y refrendación de la misma a cargo de la Contraloría General de la República. Tal como se señaló en los conceptos enunciados, el artículo 31 de la Resolución Reglamentaria Orgánica 035 de 2020, de forma explícita señala que constituyen Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia fiscal de recursos que era 4 deuda pública las operaciones de crédito público definidas en los artículos 3 y 4 del Decreto 2681 de 1993, sus modificaciones y adiciones; el parágrafo segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y los artículos 10 y 13 de la Ley 533 de 1999. A su turno, los artículo 3 y 4 del Decreto 2681 de 1993, definen como operaciones de crédito público, los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas en las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago, pudiendo ser

éstas operaciones, internas o externas; en el primer caso cuando se producen entre residentes del territorio colombiano y pagaderas en moneda legal Colombia; y externas, todas las demás. El artículo 4 define como actos asimilados a operaciones de crédito público, los actos o contratos análogos a las operaciones de crédito público, mediante los cuales se contraigan obligaciones con plazo para el pago. El artículo 15 de la misma noema, define como créditos de corto plazo, los empréstitos que celebren las entidades estatales con plazo igual o inferior a un año, que podrán también ser de carácter transitorio o de tesorería; se denominan transitorios cuando vayan a ser pagados con créditos de plazo mayor a un año y los denominados de tesorería, que se caracterizan por ser pagados con recursos distintos al crédito. Así entonces, son operaciones de crédito público, todos los actos o contratos para proveer a las entidades de recursos, bienes o servicios con plazo para su cancelación, y también las operaciones en las cuales la entidad pública se constituye en deudor solidario o garante; y si además dicho plazo de pago es igual a un año o menos, se les llama créditos de corto plazo. El artículo 32 de la Resolución Reglamentaria Orgánica 035 de 2020, indica que la refrendación de los documentos constitutivos de la deuda pública es la expedición del Certificado de Registro de deuda pública por la Contraloría General de la República. Así el artículo 33 de la misma disposición, establece: “ARTÍCULO 33. CERTIFICADO DE REGISTRO DE DEUDA PÚBLICA. Para efectos de la expedición del certificado de registro de deuda pública externa e

interna las entidades prestatarias de los niveles nacional y descentralizado territorialmente o por servicios, deberán remitir a la Contraloría General de la República, dentro de los diez (10) días hábiles posteriores al perfeccionamiento del contrato de deuda, al correo electrónico cgr@contraloria.gov.co, los siguientes documentos:

1. Oficio remisorio con la solicitud de la expedición del certificado de registro, en el cual se incluyan los siguientes datos: descripción de las normas de autorización y/o de los conceptos requeridos para el crédito, el destino que tendrán los recursos, la fecha de celebración del contrato, y otros contenidos.

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2. Copia digitalizada en formato PDF del contrato o documento donde conste la obligación debidamente perfeccionada y de las normas de autorización y/o de los conceptos requeridos para contratar el crédito.

3. Cuando se trate de empréstitos externos, traducción oficial en idioma español del respectivo contrato o documento donde conste la obligación. Para los contratos del BIRF y BID se enviará dentro de los veinticinco (25) días hábiles posteriores al perfeccionamiento del contrato.

4. Proyección de desembolsos, amortizaciones y condiciones financieras del respectivo contrato.

5. Registro del Contrato en la Base Única de Datos del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público. PARÁGRAFO. Cuando se realice una operación de manejo de la deuda de

acuerdo con lo establecido en el Decreto 2681 de 1993, deberá reportarse a la Contraloría General de la República, Delegada para Economía y Finanzas Públicas, además de la información que modifique los contratos de deuda, los sustentos técnicos, económicos y presupuestales que llevaron a realizar dichas operaciones.” Resulta claro de lo establecido en las disposiciones reglamentarias citadas, que la refrendación de la deuda pública se produce cuando la Contraloría General de la República emite el Certificado de Registro de la Deuda Pública, que no es otra cosa que la inscripción de la obligación de deuda pública, cualquiera que sea la modalidad, el plazo acordado para el pago y la fuente de los recursos con los que se va a amortizar. Adicionalmente, los artículos 34 y 35 de la citada Resolución Reglamentaria Orgánica 035 de 2020, establecen dos tipos de información que deben ser reportados, a la Contraloría General de la República a través de la Delegada para Economía y Finanzas Públicas, por parte de las entidades que mantengan compromisos de deuda pública y por parte de los órganos de control fiscal territorial, así:

1. Mensualmente, dentro de los primeros cinco (5) días del mes, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y demás entidades de los niveles nacional y territorial en sus sectores central y descentralizado que mantengan compromisos de deuda, enviarán un informe que contenga debidamente identificados según su fecha de ocurrencia, los saldos y el movimiento de los desembolsos, amortizaciones, intereses y comisiones de la deuda externa o

interna.

2. Los contralores territoriales, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de publicación del Informe de la Auditoría a los recursos del crédito ejecutados por las entidades y organismos sobre los que ejercen vigilancia y control fiscal.

Las anteriores obligaciones tienen su fundamento en el artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 04 de 2020, que otorga competencia exclusiva al Contralor General de la República, entre otras, para llevar el registro de la deuda pública de la Nación y sus entidades descentralizadas Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia fiscal de recursos que era 6 territorialmente y por servicios, facultades desarrolladas a su vez, por el artículo 43 de la Ley 42 de 1993. Corolario de lo anterior, se tiene que a la Contraloría General de la República, como Órgano Superior de Control Fiscal, le han sido asignadas competencias exclusivas en materia de vigilancia y control fiscal por parte de la Constitución Política, como es el Registro y Refrendación de la Deuda Pública, sin que se entienda con ello que se desconoce la independencia y autonomía de las contralorías territoriales las cuales ejercen en el ámbito de su jurisdicción las funciones del contralor General de la República en lo que sea pertinente, atendiendo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, introducidos por las reformas a la Constitución política y la ley ya mencionadas. Tal como quedó expreso en la Resolución Reglamentaria Orgánica 035 de 2020,

modificada por la Resolución Reglamentaria Orgánica 038 de 2020, las contralorías territoriales llevarán el registro de la deuda de su jurisdicción, debiendo reportar a la Contraloría General de la República el resultado de las auditorias que practiquen a los recursos de crédito adquiridos y ejecutados por sus sujetos de vigilancia y control fiscal. Las entidades que mantengan compromisos de deuda, deben enviar mensualmente un informe a la Contraloría General de la República, en los términos y condiciones establecidas por la citada Resolución 035 de 2020. Las anteriores obligaciones que deben cumplirse frente a la Contraloría General de la República, son independientes de cualquiera otra que sea impuesta por las contralorías territoriales a sus sujetos de control, en materia de crédito público.

5. A sus preguntas se responde: “En relación con el Rad 2020EE0086428 del cual recibimos respuesta, quisiéramos saber si el registro que hacen las entidades territoriales y sus descentralizadas ante las contralorías municipales y departamentales de sus contratos de empréstito de corto y largo plazo, ¿Es suficiente para tener cumplido el requisito de registro de deuda pública señalado en la resolución 035 del 30 de abril de 2020 expedida por la Contraloría General de la Nación? o ¿Es necesario que estas entidades registren este tipo de contratos ante la Contraloría General de la República para entender cumplido el requisito? 5.1.De conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de la Resolución Reglamentaria Orgánica 035 de 2020, modificada por la Resolución Reglamentaria Orgánica 038 de

2020, la Contraloría General de la República, expide el certificado de registro de deuda pública externa e interna de las entidades prestatarias de los niveles nacional y descentralizado territorialmente o por servicios, por tanto, este requisito se cumple sólo cuando el Máximo Organismo de Control Fiscal, expide el citado certificado. Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia fiscal de recursos que era 7 5.2. El registro que hacen las entidades territoriales y sus descentralizadas ante las contralorías departamentales y municipales de sus contratos de empréstito de corto y largo plazo no suple el registro de la deuda pública, pues tal facultad está deferida a la Contraloría General de la República. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO RUIZ RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Gloria Leonor Torres Gutiérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2020ER0081821.

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