CGR - Concepto 0135 de 2016

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CONTRALOR 1A

OFICINA

GENERAL DE LA REPUEILICA JURIDICA

135 CGR — OJ(cid:9) 2016 80112 Contraloría General de la RepublIca . 50019.08-2016 10:46

Al Contestar Cite Este No.: 20161E0072274 F01:3 Anex:0 FAN ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA MARTHA JULIANA MARTINEZ SERME(' DESTINO 82113-CONTRALORIA DELEGADA PARA INVEST JLIIC FISC Y J1JRIS COACTIVA! SORAYA

VARGAS PULIDO

ASUNTO CONCEPTO INTERRUPCIÓN PRESCRIPCIÓN POR CONFLICTO DE COMPETENCIA

OBS 20161E0072274(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 Bogotá, D.C. Doctora SORAYA VARGAS PULIDO Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva Contraloría General de la República Bogotá

ASUNTO: SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE PRESCRIPCIÓN DEL PROCESO DE

RESPONSABILIDAD FISCAL POR EL TRÁMITE DE CONFLICTO DE

COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO.

Respetada doctora Soraya: Esta Oficina recibió su comunicación solicitando concepto sobre si la suspensión de términos en el proceso de responsabilidad fiscal, por adelantarse un conflicto de competencias por parte del Consejo de Estado, interrumpe el término establecido

en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000 para el trámite del proceso de responsabilidad fiscal.

ALCANCE DEL CONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las

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CONTRALORIA

OP GENERAL DE LA RERIDE3LIDA JUR Doctora Soraya Vargas Pulido.(cid:9) Página 2 de 6 disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"', así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"2 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"3. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que

rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"4 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"5. Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43, numeral 166 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

CONSIDERACIONES JURIDICAS.

El debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas7 y en tal virtud los procesos deben adelantarse sin dilaciones injustificadas. Significa que el investigado tiene derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. La cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, numeral 2° del artículo 150 del Estatuto Superior, lo habilita para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general y es por ello que el legislador dentro de su amplia facultad configurativa estableció que "La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, sí dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declares." 'Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000.

2 Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. 3 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 5 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 6 Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameríten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. 7 Constitución Política artículo 29. 8 Artículo 9 de la ley 610 de 2000 Carrera 9a No. 12 C —10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co

CONTRALOR I A

FICINA

GENERAL DE LA RERÜE3LIGA URID1CA

Doctora Soraya Vargas Pulido.(cid:9) Página 3 de 6 El proceso de responsabilidad fiscal es entonces una secuencia de actuaciones de carácter público, subordinadas al ciudadano y a la sociedad que corren a través del tiempo, no pudiendo admitirse su prolongación indefinida, ya que las garantías procesales no se agotan en el cumplimiento formal de los trámites previstos en la ley, sino que abarcan también la necesidad de obtener una rápida decisión que suprima la incertidumbre. Es por ello que en el proceso fiscal el plazo quinquenal de la prescripción es el

medio corrector de las graves consecuencias de su duración excesiva, siendo muy definidas las excepciones o motivos que suspenden su ?curso, pues la actividad estatal encuentra sus límites, incluso temporales, en la ley. El artículo 13 de la Ley 610 de 2000, se refiere precisamente a esas excepciones o motivos, cuando señala: "Suspensión de términos. El cómputo de los términos previstos en la presente ley se suspenderá en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, o por la tramitación de una declaración de impedimento o recusación. En tales casos, tanto la suspensión como la reanudación de los términos se ordenará mediante auto de trámite, que se notificará por estado al día siguiente y contra el cual no procede recurso alguno." De conformidad con lo expuesto, la Ley 610 del 2000, especial para los procesos de responsabilidad fiscal señala como causales para la suspensión del proceso, las siguientes:

1. Fuerza mayor

2. Caso fortuito

3. Declaración de impedimento

4. Declaración de recusación.

La suspensión del proceso sucede cuando éste se paraliza temporalmente, debido a la ocurrencia de alguna de las circunstancias tanto externas como internas al trámite del proceso, indicadas de forma expresa en la respectiva norma legal. Se deduce entonces que las causales de suspensión del proceso de responsabilidad fiscal son de interpretación restrictiva. Es claro entonces que la Ley 610 de 2000, no hace referencia expresa al conflicto de competencias como causal de suspensión del proceso de responsabilidad fiscal, por lo que es necesario recurrir al artículo 66 de la misma ley que prescribe: "Remisión a otras fuentes normativas. En los aspectos no previstos en

la presente ley se aplicarán, en su orden; las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, el Código de Procedimiento Civil y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la Carrera 91 N o. 12 C —10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co

CGENOERNAL_T (cid:9) RIA-A LORÍA J

REPÚBL-1DA Doctora Soraya Vargas Pulido.(cid:9) Página 4 de 6 naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal. En materia de policía judicial, se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Penal." El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se refiere al procedimiento de los Conflictos de Competencia Administrativa y respecto de los términos indica: "Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes. Contra esta decisión no procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán." (Negrilla fuera de texto) El artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al cual se remite el artículo 39 indicado, se refiere a los términos para resolver las distintas modalidades de petición, el Consejo de Estado9 ha interpretado de manera inequívoca que éste es aplicable a todas las actuaciones administrativas, en los siguientes términos: 1. "Definición de competencia y términos legales El inciso final del artículo 39 de! Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: 9 Consejo de Estado — Sala de Consulta y Servicio Civil C.P. Álvaro Namén Vargas Número Único 11001030600020150019600 —17 de marzo de 2016. Carrera 9a No. 12 C —10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co

CONTRALORÍA

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GENERAL DE LA REPÚEIL1CA 1JURÍDICA

Doctora Soraya Vargas Pulido.(cid:9) Página 5 de 6 "Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán" En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la misma Ley 1755, que sustituyó el artículo 14 del CPACA, en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la parte primera de dicho código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de las funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones." (Subrayado y negrilla fuera de

texto) De la normatividad expuesta queda claro que el conflicto de competencias entre contralorías, da lugar a la suspensión del proceso, entendida ésta como una interrupción dentro del mismo que detiene el cómputo de los términos y no como una "ampliación de términos""tal como se indica en la consulta. Vencido el término de suspensión se reanudara el proceso y por consiguiente el conteo de términos. En ese orden de ideas el conflicto de competencias suspende las actuaciones del proceso que se encuentre en trámite configurando una causal que puede suspender el término de prescripción, dado que se trata de un caso fortuito" en la medida en que la competencia para tramitar el proceso de responsabilidad fiscal pende de la 10 La "ampliación de términos" por el contrario es un instituto procesal diseñado por el legislador en beneficio de las partes y frente al cual en el proceso de responsabilidad fiscal el funcionario carece de facultades oficiosas para ello. 11 ARTICULO 64. FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc. - Ley 57 de 1887, art. 40. Con arreglo al artículo 52 de la Constitución de la República, declárase incorporado en el Código Civil el Título III (aras. 19-52) de la misma Constitución.Sancionado el 26 de mayo de 1873 Carrera 9a No. 12 C —10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co

CONTRALORÍA

OF/C1NA

GENERAL DE LA REPÚBLICA JURIDICA Doctora Soraya Vargas Pulido.(cid:9) Página 6 de 6 decisión que adopte el Consejo de Estado, circunstancia que resulta imprevisible, irresistible y no imputable a la Contraloría General de la República. No podría adelantarse un proceso respecto del cual el funcionario respectivo no tiene certeza sobre su competencia para conocer del mismo, lo que terminaría dando lugar a la configuración de una eventual causal de nulidad por falta de competencia. Justamente el conflicto de competencias administrativas tiene como propósito determinar cuál es el funcionario al que le corresponde conocer y decidir determinado el proceso, en el caso particular, el proceso de responsabilidad fiscal. En otras palabras, al presentarse una de las causales de suspensión como su nombre lo indica se suspenden las actuaciones que están cursando las cuales serán reanudadas una vez se resuelva. De manera que el conflicto de competencias administrativas constituye una causal que se enmarca dentro de las previstas en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000, específicamente en la de caso fortuito y por lo tanto, tiene como efecto la interrupción del término de prescripción hasta tanto se resuelva el respectivo conflicto de competencias administrativas. Cordialmente,

JULIANA MARTINEZ BERM O

Directora Oficina Jurídica Proyectó. Cielo Eslava Boowdem

Revisó: Dr. José Ismael Díaz Peñal

N.R. 20161E0053112 TRD. 80112-033 — Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. Carrera 9a No. 12 C —10 piso 8 PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co