CGR - Concepto 0138 de 2022

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CGR-OJ- - 2022

80112o.e., Bogotá Doctor

CARLOS DAVID CASTILLO ARBELAEZ

Contralor Delegado Contraloría Delegada para el Sector Economía y Finanzas Públicas Contraloría General de la República carlos.castillo@contraloria.gov.co Referencia: Radicado Interno: 2022IE0043771 del 11/05/2022

Tema: CONCEPTO SOBRE LA CALIDAD Y EFICIENCIA DEL CONTROL

FISCAL INTERNO. - NUMERAL 6, ARTÍCULO 268 CONSTITUCIÓN

POLÍTICA DE COLOMBIA Respetado doctor Castillo, La Ofictna Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1 , la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes El peticionario plantea lo siguiente: "En su rol de líder del macro proceso de Control fiscal Macro y como responsables del producto "concepto sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno", la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas recibió una comunicación

de la Contraloría Delegada para el Sector Vivienda y sa'neamiento Básico, en la cual plantean varias inquietudes en torno a la procedencia de que las contralorías delegadas emitan y reportan "conceptos sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno" de entidades que no corresponden a su sector y de entidades territoriales que no son sujetos de control fiscal de la Contraloría General, para que se tenga como insumo para emitir el concepto de que trata el numeral 6º del artículo 268 de la Constitución Política. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".

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2 Al respecto, la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas ha elaborado una propuesta de respuesta para ponerla en consideración de esa Oficina y solicitarle se emita un concepto al respecto. PREGUNTA 1. ¿Es necesario reportar las auditorías en las que se evaluará el control interno, pero que no corresponden a sujetos sectorizados bajo la vigilancia de esta Delegada?

RESPUESTA: Se debe reportar la información sobre el concepto sobre la calidad y

eficiencia del control fiscal interno, exclusivamente de las entidades de su sector PREGUNTA 2. El Informe sobre la Calidad y Eficiencia del Control Fiscal Interno, debe incluir también a entidades que no son ordinariamente sujetos de control de la CGR, tales como las entidades territoriales (departamentos, distritos, municipios, ... ), vigiladas ordinariamente por las respectivas Contralorías Territoriales?

RESPUESTA: El concepto sobre la Calidad y Eficiencia del Control Fiscal Interno debe limitarse a los sujetos de control de la Contraloría General de la República.

Esta respuesta se fundamenta en que las contralorías territoriales, en el ámbito de sus competencias, emiten el respectivo concepto sobre la Calidad y Eficiencia del Control Fiscal Interno de cada una de sus entidades territoriales vigiladas. Los resultados, de las auditorías que se realicen a recursos de las entidades territoriales y que hayan incluido el concepto sobre la Calidad y Eficiencia del Control Fiscal Interno, (respecto de los recursos auditados) podrían ser enviados a la contraloría territorial correspondiente para los tengan como insumo para su concepto sobre la Calidad y Eficiencia del Control Fiscal Interno de la entidad territorial. PREGUNTA 3. Este semestre tenemos varias Auditorias de Cumplimiento a los Recursos SGP-APSB programadas en las Gerencias Cauca (Municipios de Argelia, La Vega, Mercaderes, Silvia y Gobernación del Cauca), Córdoba (Municipio de Valencia - Córdoba), Putumayo (Departamento del Putumayo, y municipios Puerto Asís, Grito, Puerto Leguízamo, Valle del Guamez, Puerto Caicedo}, Risaralda (Municipios de Guática, Balboa y Belén de Umbría -Risaralda} y Sucre (Municipio de

Sincelejo - Sucre), en las cuales se realiza normalmente la evaluación de control fiscal interno de acuerdo con el Formato señalado para tal fin en la Guía de Auditoría de cumplimiento; sin embargo, en estos casos esta Delegada realiza dicha evaluación exclusivamente sobre el recurso del SGP y no a todo el municipio. Por ---eno sería ·muy-importante·-que se nos~ diera un lineamiento, indicando-si estas­ auditorías deben ser reportadas y cómo se consolidará la información sobre ellas posteriormente en el Informe.

RESPUESTA: Igual respuesta a la inquietud número 2.

PREGUNTA 4. En las Gerencias donde se evalúan varios municipios, la calificación del control interno se hace a cada uno por aparte, y solo en relación con el objeto auditado (Recursos SGP-APSB), entonces en el caso de que sí se incluyan en el Informe de Control Fiscal Interno ¿Hay alguna manera de consolidar el resultado o se presenta municipio por municipio?

RESPUESTA: Igual respuesta a la inquietud número 2.

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3 PREGUNTA 5. Finalmente, entendemos que solo deben reportarse auditorías, sin embargo, agradeceríamos mucho nos precise si otras acciones de control fiscal como las Actuaciones Especiales de Fiscalización, en las cuales efectivamente se evalúa el control interno, deben reportarse y luego incluirse en el Informe Consolidado. en principio, entendemos que No, por tantó, no las reportamos, pero

agradeceríamos nos lo aclarara, y si es del caso, impulsaríamos un alcance a la respuesta ya dada, agregando estas actuaciones especiales de fiscalización.

RESPUESTA: Las Actuaciones Especiales de Fiscalización, conforme lo establecido en el artículo 76 del Decreto Ley 403 de 20202, son una acción de control fiscal "breve y sumaria, de respuesta rápida frente a un hecho o asunto que llegue al conocimiento de la Contraloría General de la República", por lo tanto consideramos que, por tratarse de la evaluación de un "hecho o un asunto", el análisis de la calidad y eficiencia del control fiscal interno en ese asunto especial, no podría considerarse como la evaluación integral del control fiscal interno de la entidad. Solo en el evento en que incluya un análisis del control fiscal interno de la entidad, podría tenerse en cuenta para consolidarlo con los conceptos de las demás entidades y poderse así emitir el concepto de que trata el numeral 6º del artículo 268 de la Constitución

Política".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las

mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contra/orí a Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contra/oría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contra/oría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1 755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo so/iciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e

interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 esta calidad , sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿En qué consiste el concepto sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno?

Esta Oficina no entrará a validar cada una de las respuestas dadas por la Contraloría Delegada consultante pues tal como lo manifiesta, es la líder del macro proceso de Control Fiscal Macro y responsable del producto "concepto sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno", y según el "Procedimiento para la evaluación de la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado", debe trazar los lineamientos para emitir tal concepto, por lo que la Oficina Jurídica se pronunciará de manera general sobre dicho producto. Esto en atención a lo dispuesto en la Circular 18 de 2016, la cual señala que la función consultiva de la Oficina Jurídica, como entidad adscrita al Despacho del Contralor, no está concebida para resolver los asuntos que en casos particulares y concretos, relativos a la vigilancia fiscal o a la responsabilidad fiscal, deben ser conocidos y decididos por los funcionarios competentes en cada área. Por lo anterior, en adelante esta Oficina se abstendrá de resolver consultas respecto de casos concretos a cargo de los empleados y solo lo hará en asuntos planteados de forma general.

Entrando en materia, de acuerdo con el artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 ª Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:(. .. ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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5 Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. De igual manera, el artículo 269 Constitucional, dispone que en las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de

conformidad con lo que disponga la ley, la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombianas. Esto en consonancia con lo regulado en la Ley 87 de 1993,' "por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones", cuyo artículo 5 dispone que dicha ley debe ser aplicada por todos los organismos y entidades de las Ramas del Poder Público en sus diferentes órdenes y niveles así como en la organización efectora/, en los organismos de control, en los establecimientos públicos, en las empresas industria/es y comerciales del Estado, en las sociedades de economía mixta en las cuales el Estado posea el 90% o más de capital social, en el Banco de la República y en los fondos de origen presupuesta/. Más adelante la misma ley señala en el artículo 8 que como parte de la aplicación de un apropiado sistema de control interno el representante legal en cada organización deberá velar por el establecimiento formal de un sistema de evaluación y control de gestión, según las características propias de la entidad y de acuerdo con lo establecido en el artículo 3439 de la Constitución Nacional y demás disposiciones legales vigentes. De otra parte, entre las atribuciones que otorga la Constitución en el artículo 268 al Contralor General y que se hacen extensivas a los Contralores Territoriales, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso 6 del artículo 272, modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2019, está la de conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado.

La CGR contaba con un "Procedimiento para la evaluación de la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado", el cual fue adoptado mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva No.080 de 2020, objeto de decaimiento con la declaratoria de inexequibilidad de los ahículos 45 a 52 del Decreto 403 de 2020, los cuales le sirvieron de fundamento, y donde se utilizaba como insumo los resultados de las evaluaciones obtenidas de los diferentes tipos de auditoría, de otras actuaciones de control fiscal realizadas en el marco del control fiscal micro, y de los estudios sectoriales sobre el sistema nacional de control interno y la forma como este se desarrolla en el sector. Dicho procedimiento deberá ser objeto de revisión por parte de su Delegada: 9 Artículo 343. La entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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6 En ese contexto, hay que remitirse al documento "Principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorías en la GGR", el cual determina que el control fiscal interno permite a los auditores determinar durante el desarrollo del proceso auditor, el grado de confianza_ que estos puedan depositar en los controles implementados por los sujetos de vigilancia y control fiscal para el tratamiento de sus riesgos, con el propósito

de establecer la estrategia de auditoría, definir el alcance y tamaño de las muestras, así como los tipos y profundidad de las pruebas de auditoría. Para tal efecto el auditor debe analizar el ambiente de control, la valoración de riesgos, los sistemas de información, las actividades de control y el seguimiento de controles. A partir de esta evaluación debe poderse identificar y valorar el riesgo inherente, el riesgo de fraude, el diseño y la efectividad de los controles, para emitir concepto sobre la calidad y eficiencia del control interno, en concordancia con los resultados finales del proceso auditor. La evaluación y calificación del control fiscal interno, se obtiene bajo los siguientes parámetros:

1. De acuerdo con el puntaje asignado a los tres elementos de la evaluación: diseño de los controles; componentes de control, y efectividad.

Para efectos de la evaluación final de la calidad y eficiencia del control fiscal interno, se han definido los siguientes rangos: De 1 a <= 1 ,5 Eficiente De > 1 ,5 a <= 2 Con deficiencias De > 2 a 3 Ineficiente El líder de auditoria junto con el supeNisor, con base en los resultados de la evaluación de los controles del sujeto de vigilancia y control fiscal, contribuirán en la emisión de un concepto sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno, del señor Contralor para ser reflejado en los resultados de auditoría.

2. Consolidación Control Fiscal Interno con puntos de control.

Cuando el sujeto cuente con puntos de control, el Supervisor con el Líder de Auditoría del equipo que esté realizando el proceso auditor a la sede principal, deben tomar sus resultados junto con los de los puntos de control, para obtener una sola calificación y

emitir un concepto consolidado sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno. Para la consolidación y de acuerdo con las especificidades del sujeto y sus puntos de control, se podrá tener en cuenta, entre otros, algunos de los siguientes criterios, que quedarán consignados en el plan de trabajo: Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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3. Distribución del presupuesto del sujeto de control y su representatividad en los puntos de control.

4. Valor de la contratación

5. Autonomía administrativa y financiera

6. Importancia estratégica del punto de control en la gestión del sujeto de control.

En cada Guía de Auditoría se encuentra el instrumento específico para llevar a cabo la evaluación del control fiscal interno.

5. Conclusiones El concepto sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno que realizan las contralorías sobre las entidades que son sus sujetos de control fiscal de acuerdo al orden territorial, se emite con base en la atribución que les ha conferido en el numeral 6 del artículo 268 de la Constitución Política.

En el caso de la CGR, con el decaimiento de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No.OSO de 2020, mediante la cual se adoptó el "Procedimiento para la evaluación de la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado", por la declaratoria de inexequibilidad de sus fundamentos jurídicos; mientras la Contraloría Delegada para el Sector Economía y Finanzas Públicas, elabora un nuevo procedimiento, deberá darse aplicación a lo dispuesto en el documento

"Principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorías en la GGR". Cordialmente, 10 SICARD .

Proyectó: Erika Cure • "

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas'fi

Radicado: 2022IE0043771

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos No.44Carrera 69 35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia