CGR - Concepto 0141 de 2017

Contraloría General de la Republica SGD 10-07-2017 11:16

O Al Contestar Cite Este No.: 20171E0054995 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA / JAVIER ANTONIO ARRIETA GUTIERREZ

DESTINO 80051-DESPACHO GERENTE DEPARTAMENTAL ANTIODUIA1ERIKA NAVARRETE CONTRALORÍA GOMEZ ASUNTO FIRMEZA DEL RECONOCIMIENTO Y GIRO DE RECURSOS DE ASEGURAMIENTO EN

GENERAL DE LA REPÚBLICA OBS

20171E0054995(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 141

CGR-OJ - 2017

80112Bogotá, D.C., Doctora

ERIKA NAVARRETE GÓMEZ

Gerente Departamental Colegiada de Antioquia

SURELY AGUI LAR COTES

Profesional Universitario Grado 02 Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de Antioquia Carrera 46 No. 52 — 36 Piso 8° Medellín - Antioquia Asunto: Firmeza del reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en salud. Acción Fiscal. Procedencia. Respetadas doctoras Erika y Surely:

1. Antecedentes La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República (CGR), recibió solicitud de concepto con radicado 20171E0040377 de la Gerente Departamental Colegiada de Antioquia, en relación con el reconocimiento y giro de recursos de aseguramiento en salud, que regula la Ley 1797 de 2016. Así mismo, recibió solicitud de concepto

sobre el mismo asunto, con radicado 20171E0042626, elevada por una profesional del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de Antioquia. Al respecto, se plantean los siguientes interrogantes: "Aplica o no el inciso último de la Ley 1797 de julio de 2016, para los procesos de responsabilidad fiscal que se están adelantan (sic) por multiafiliados y difuntos registrados durante las vigencia (sic) 2010 y 2011, si de acuerdo con la norma en mención, los actos de reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados antes del 9 de junio de 2013, quedaron en firme el 13 de julio de 2016 y sobre ellos no procede reclamación alguna, según el Decreto 1829 de 2016?"1 I Solicitud con SIGEDOG 20171E0040377 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Dra. Erika Navarrete Gómez, Gerente Departamental Colegiada Antioquia y otro(cid:9) Página 2 de 8 "¿Si la Ley 1797 del 13 de julio de 2016 y el Decreto 1829 del 10 de noviembre de 2016, deja en firme partir (sic) del 13 de julio de 2016 los reconocimientos y giros de recursos de aseguramiento en salud realizados antes del 9 de junio de 2013 y sobre ellos no procede reclamación alguna, procede o no la Acción Fiscal sobre dichos

reconocimientos y giros en firme, para lograr la recuperación o el resarcimiento de los recursos de salud que se hubiesen (sic) pagados y/o cancelados sin justa causa, por deficiencia en la información (multiafiliados, difuntos, etc.) y en caso de ser procedente, a quién podría endilgársele la responsabilidad? ¿Procede o no, continuar adelantando la Acción Fiscal sobre dichos reconocimientos y giros en firme, para lograr la recuperación o el resarcimiento de los recursos de salud que hubiesen (sic) pagados y/o cancelados sin justa causa, por deficiencia en la información (multiafiliados, difuntos, etc.) y en caso de ser procedente, a quién podría endilgársele la responsabilidad?"2

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución3 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"4, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y

las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"5 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la Repüblica"6. 2 Solicitud con SIGEDOG 20171E0042626 3 Art. 25 Ley 1755 de 2015 4 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPOBLADA Dra. Erika Navarrete Gómez, Gerente Departamental Colegiada Antioquia y otro(cid:9) Página 3 de 8 En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de lías normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscar7 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"8. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 169 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que

hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Consideraciones Jurídicas El tema consultado ya fue objeto de estudio por esta Oficina, en atención a ello se trae a colación el análisis de las normas realizado en aquella oportunidad, a fin de dar respuesta a los interrogantes que ahora se plantean.

Los artículos 29 y 31 de la Ley 1438 de 2011, "por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", en lo relativo a la administración del Régimen Subsidiado y al recaudo y giro de recursos, señalan los siguientes aspectos relevantes: "1. El Ministerio de la Protección Social girará directamente, a nombre de las Entidades Territoriales, la Unidad de Pago por Capitación (UPC) a las Entidades Promotoras de Salud, o podrá hacer pagos directos a las Instituciones Prestadoras de Salud con fundamento en el instrumento jurídico definido por el Gobierno Nacional, sin <perjuicio de la responsabilidad de las entidades territoriales en el cumplimiento de sus competencias legales. En consecuencia, las entidades territoriales ya no suscriben contratos para la atención de población perteneciente al régimen subsidiado.

2. Se fijó un plazo legal de tres (3) meses calendario, para efectuar la liquidación de mutuo acuerdo de los contratos que tenían suscritos los 7 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 9 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una

doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia o CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Dra. Erika Navarrete Gómez, Gerente Departamental Colegiada Antioquia y otro(cid:9) Página 4 de 8 Gobernadores y Alcaldes con las EPS con anterioridad al 1° de abril de 2010, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1438 de 2010, es decir, a partir de su publicación, la cual se dio el 19 de enero de 2011 en el Diario Oficial 47.957. En caso de no realizarse la liquidación en los términos anteriores, procederá la liquidación unilateral dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término descrito anteriormente.

3. En caso de incumplimiento de los parámetros anteriores, los organismos de control procederán dentro del ámbito de sus competencias, a fin de determinar las sanciones disciplinarias a que haya lugar así como la responsabilidad fiscal del agente del Estado."1° Continúa el análisis normativo del concepto referido exponiendo que: "(...) el Gobierno Nacional en forma posterior, dictó el Decreto 971 de 2011 a través del cual definió el instrumento a través el cual (sic) el Ministerio de la Protección Social girará los recursos del Régimen

Subsidiado a las Entidades Promotoras de Salud y se establecieron medidas para agilizar el flujo de recursos entre EPS e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. De igual manera. para dar aplicación a la disposición anterior, el Ministerio de Protección Social expidió la Resolución 2320 de 2011 en la que estableció los plazos y reglas a que deben sujetarse las Entidades Promotoras de Salud para el reporte de la información al Ministerio de la Protección Social de los montos a girar a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y el regístro de las cuentas por parte de estas, que permita el giro directo de los recursos del Régimen Subsidiado a la red prestadora de servicios de salud. Ulteriormente, el legislativo nacional dictó la Ley 1753 de 2015, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 — 2018 "Todos por un nuevo país", y en el artículo 73 fijó las reglas a tener en cuenta para los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones, indicando que "Los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna". 1° Concepto CGR-OJ 217 de 2016 con SIGEDOG 20161E0098652 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Dra. Erika Navarrete Gómez, Gerente Departamental Colegiada Antioquia y otro(cid:9) Página 5 de 8 Finalmente, la Ley 1797 del 17 de julio de 2016 "Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", fijó medidas de carácter financiero y operativo para avanzar en el proceso de saneamiento de deudas del sector y en el mejoramiento del flujo de recursos y la calidad de la prestación de servicios dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) El artículo 16 de esta norma dispone: (...) Cabe señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1797 de 2016, esta norma rige a partir de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias. De igual manera es pertinente señalar que la publicación de la norma en mención se surtió en el Diario Oficial 49.933 del 13 de julio de 2016. De igual manera, (sic) la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015 se dio a partir de su publicación, esto es, el 9 de junio de 2015 en el Diario Oficial 49.538. Cabe señalar que éstas fechas deben ser tomadas como referente para determinar los dos (2) años que fija la norma para que proceda o no el reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento en salud o por el contrario para fijar sí en la actualidad se encuentran en firme.

Con base en las consideraciones expuestas, el respectivo operador jurídico del órgano de control fiscal deberá determinar la procedencia o no de las respectivas actuaciones administrativas correspondientes, atendiendo los parámetros y términos legales fijados por las disposiciones antes señaladas, tanto para la liquidación de los contratos que habían sido suscritos por las respectivas entidades territoriales antes de la vigencia de la Ley 1438 de 2011 así como la procedencia del respectivo reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento en salud previo a la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015." El concepto transcrito fue reiterado por esta Oficina" indicando nuevamente que corresponde al operador jurídico determinar la procedencia de las acciones respectivas. Ahora bien, visto que coetáneamente al anterior estudio normativo realizado por esta Oficina fue expedido el Decreto 1829 de 2016 "Por medio del cual se adiciona el Capítulo 6 al Título 1 de la Parte 6 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud, en relación con la firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud, el reintegro de recursos pagados por afiliación a prevención o cesión obligatoria, así como la corrección o ajuste a pagos por afiliación a prevención o 11 Concepto CGR-OJ 217 de 2016 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrPcontraloría.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. e., Colombia o

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Dra. Erika Navarrete Gómez, Gerente Departamental Colegiada Antioquia y otro(cid:9) Página 6 de 8 cesión obligatoria, así como la corrección o ajuste a periodos compensados", publicado en el Diario Oficial 50.053 de 10 de noviembre de 2016, se transcribe el articulado pertinente de este decreto con el fin de complementar la posición expuesta: "Artículo 2.6.1.6.1. Definiciones. Para efectos del presente capítulo, adóptense las siguientes definiciones: a) Recursos del aseguramiento en salud: Corresponden a aquellos que el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconoce y paga por concepto de Unidades de Pago por Capitación (UPC), para garantizar la financiación del plan de beneficios a la población afiliada a los regímenes contributivo y subsidiado, así como el valor per cápita que se reconoce para el desarrollo de las actividades de promoción y prevención, el porcentaje del Ingreso Base de Cotización para garantizar el reconocimiento y pago de incapacidades por enfermedad general a los afiliados cotizantes con derecho y el valor de las licencias de maternidad y paternidad, en el régimen contributivo. b) Reconocimiento de recursos del aseguramiento en salud: Proceso por medio del cual el Fosyga o quien haga sus veces, determina la existencia de una obligación de pago de los recursos del aseguramiento en salud a su cargo, mediante la verificación del cumplimiento de los supuestos o requisitos establecidos legal o reglamentariamente y su liquidación. c) Giro de recursos del aseguramiento en salud: Acto mediante el cual el

Fosyga o quien haga sus veces, desembolsa el monto de la obligación del aseguramiento en salud previamente reconocida, sin perjuicio de los descuentos a que haya lugar, con lo cual se extingue la respectiva obligación. Artículo 2.6.1.6.2. De la firmeza de los reconocimientos y giros de recursos del aseguramiento en salud. En el marco de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización; para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna. De conformidad con la Ley 1797 de 2016, a partir de su entrada en vigencia se predica la firmeza de los reconocimientos y giros de los Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia o GENERAL DE LAI'7EPLIBLIICA Dra. Erika Navarrete Gómez, Gerente Departamental Colegiada Antioquía y otro(cid:9) Página 7 de 8 recursos del aseguramiento en salud realizados con anterioridad al 9 de junio de 2013 y sobre estos no procede reclamación alguna. PARÁGRAFO. El reporte de las novedades de afiliación y el pago de

aportes por parte de las EPS se realizará conforme a las reglas y términos establecidos para cada uno de los regímenes". La norma define claramente los términos "recursos del aseguramiento en salud', "reconocimiento de recursos de aseguramiento en salud' y "giro de recursos de aseguramiento en salud', al tiempo que precisa nuevamente los tiempos a partir de los cuales opera la firmeza de los reconocimientos y giros de recursos del aseguramiento en salud, señalando que: i) los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015 quedan en firme transcurridos dos (2) años después de su realización, término después del cual no procede reclamación alguna (artículo 73 Ley 1753 de 2015); ii) los reconocimientos y giros de los recursos de, aseguramiento en salud realizados antes del 9 de junio de 2013 quedan en firme y sobre éstos no procede recurso alguno (Ley 1797 de 2016) Y de otra parte el Decreto 1829 expedido el 10 de noviembre de 2016 señala de manera específica sobre el giro de los recursos de aseguramiento en salud, que son desembolsados siempre que se encuentren previamente reconocidos; es decir, que la verificación para realizar los giros será previa. Así pues, en respuesta a los interrogantes planteados, esta Oficina considera que sí es aplicable el último inciso del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, para efecto de determinar la ocurrencia de un daño patrimonial al Estado en la administración de los

recursos del SGSSS. La aplicación de las normas en el tiempo puede conllevar la extinción de la obligación de restitución de los recursos girados por multiafiliación, por expreso mandato del legislador, lo que debe ser analizado para configurar el daño fiscal. Por lo tanto, deberá verificarse rigurosamente en cada caso el momento en el cual se realizaron cada uno de los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud, a fin de determinar cuál de las normas mencionadas le es aplicable para efecto de la firmeza de los actos y de la oportunidad de la reclamación. Para finalizar, es preciso señalar que la ocurrencia de daño fiscal por concepto de multiafiliaciones fue desarrollado por la Oficina Juridica en Concepto 20141E0080731, Asunto: Sistema Seguridad Social — Salud. Multiafiliaciones, concluyendo que "La Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Dra. Erika Navarrete Gómez, Gerente Departamental Colegiada Antioquía y otro(cid:9) Página 8 de 8 transferencia de recursos entre entidades públicas si no tiene un acto jurídico que soporte su viabilidad, constituye una presunta disminución del patrimonio público que es susceptible de ser investigado por el ente de control fiscal competente." Cordial saludo;

AN DARÍO GUAUQUE TORRES

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Johana Milena Valenzu

Revisó: Pedro Pablo Padilla Castro Radicado: 20171E0040377, 20171E00426 6

Archivo: 80112-033 Conceptos Jurídicos

Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrPcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia