CGR - Concepto 0143 de 2020

143

CGR–OJ________________2020

80112Bogotá D.C., Doctora

LINA MARCELA POLO ALMARIO

Gerente Gerencia Departamental Colegiada de Caquetá Linam.polo@contraloria.gov.co REFERENCIA: Radicado Interno: 2020IE0039167 y 2020IE0039169

TEMA: IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES. Causales y

Procedimiento. Nivel Desconcentrado Contraloría General de la República.

Respetada Doctora Lina Marcela: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió los oficios Nos. 2020IE0039167 y 2020IE0039169, mediante los cuales presenta inquietudes relacionadas con el tema descrito y pone de presente que esa Gerencia ha debatido el tema a la luz del concepto jurídico No. CGR-OJ-167 de 6 de noviembre de 2018, radicación 2018IE0086864, en el que se analizaron las normas sobre la materia tanto para el rol de auditoría como para el adelantamiento de la indagación preliminar y proceso de responsabilidad fiscal, y en general para la atención de denuncias fiscales y derechos de petición. 1.Antecedentes Señala la peticionaria que la Gerencia Departamental Colegiada de Caquetá, tiene dudas en cuanto al trámite de los impedimentos y recusaciones en el Nivel de los Directivos Colegiados y nos interroga de forma específica respecto de algunas causales de impedimento, así: “1. En lo que respecta al proceso de control fiscal micro (Auditorias y Denuncias), en caso de existir impedimento de una de las directivas

colegiadas (Gerente o Contralora Provincial) para decidir frente a una auditoría o Denuncia, ¿este impedimento se debe remitir ante el señor Contralor General de la República, aun cuando las otras dos directivas que conforman la colegiatura no están impedidas para tramitarlo? 2.En lo atinente a las solicitudes de no competencia, derechos de Petición, servicios (SE) y demás peticiones que sean radicadas en SIPAR, ¿las

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2 directivas (Directiva Superior, Contralora de Participación Ciudadana, Contraloras Provinciales) en caso de evidenciar un impedimento, ¿deben tramitar dicho impedimento ante el superior Jerárquico? 3.Respecto a la participación de un Directivo, coordinador o funcionario en un proceso Auditor, Denuncia, Peticiones radicadas en SIPAR, PRF, PCC o PAS, estos tendrán la obligación de declarar impedimento si en la Entidad afectada o a Auditar, labora o es contratista de prestación de servicios o en cualquier otra modalidad un familiar de acuerdo a los vínculos de consanguinidad, afinidad y civil indicados en las causales de impedimentos el CPACA y el CGP, en un área o dependencia diferente a la que se auditará?, fue denunciada? o se realizó el contrato objeto de reproche fiscal ? ¿Así no haya participación del familiar sobre los procesos a auditar? o Que fueron denunciados? ¿o sobre el proceso contractual que es objeto de reproche

fiscal?, u objeto de cobro coactivo? o de posible Sanción? 4.Si se adelanta un proceso de cobro coactivo - PCC por parte de una Entidad del Estado y en el bien inmueble sobre el cual se debe inscribir medida cautelar se encuentra arrendado a un familiar de acuerdo a los vínculos de consanguinidad, afinidad y civil indicados en las causales de impedimentos el CPACA y el CGP, o funciona una entidad privada con la cual se laboró, un Directivo o funcionario, de conocimiento y/o sustanciador respectivamente, deberán declararse impedidos? teniendo en cuenta que no hay impedimento sobre el propietario del bien inmueble a ejecutar y que el proceso de administración de dicho bien lo adelanta un perito (auxiliar del ajusticia)?” 2.Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y

las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4. 1 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000

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3 En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20007, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Sobre el régimen de impedimentos esta oficina emitió los conceptos jurídicos Nos.

CGR-167 de 6 de diciembre de 2018 y CGR-OJPI098 de 2019. 4.Consideraciones jurídicas 4.1. Problema jurídico Como problemas jurídicos se tomas las mismas preguntas planteadas en la consulta. Sobre el particular se indica que esta Oficina emitió los conceptos jurídicos Nos. CGR167 de 6 de diciembre de 2018 y CGR-OJPI098 de 2019, sin perjuicio de lo anterior se responderán sus inquietudes en el orden en que fueron formuladas. 4.2. A sus inquietudes se responde: “1. En lo que respecta al proceso de control fiscal micro (Auditorias y Denuncias), en caso de existir impedimento de una de las directivas colegiadas (Gerente o Contralora Provincial) para decidir frente a una auditoría o Denuncia, ¿este impedimento se debe remitir ante el señor Contralor General de la República, aun cuando las otras dos directivas que conforman la colegiatura no están impedidas para tramitarlo? Esta Oficina se pronunció sobre el asunto consultado mediante concepto CGR-OJ167 de 2018, radicado No. 20181E0086864 de 8-11-2018 en el cual se indicó que el trámite de los impedimentos y conflictos de interés manifestados por los integrantes del equipo auditor y la colegiatura en las Gerencias Departamentales Colegiadas, esto es, los Contralores Provinciales y/o el Gerente Departamental, presentados en el proceso auditor, es el establecido en el CPACA. 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000

7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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4 De igual manera se emitió el concepto jurídico CGR-OJPI098 de 2019, en el cual también se realiza el análisis de los impedimentos de los funcionarios en el nivel desconcentrado en el contexto SICA. La Resolución Reglamentaria No. 745 de 2020, modificada por las Resoluciones 752 y 759 de 2020, por medio de la cual se adopta el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal de la CGR8, de acuerdo con la nueva estructura de la entidad, establece que el superior jerárquico de los Gerentes Departamentales y de los Contralores Provinciales, es el Contralor General de la República. De acuerdo con la norma señalada, al presentarse un impedimento en cualquiera de los directivos colegiados, gerente o contralores provinciales, la solicitud debe ser presentada al Contralor General de la República. 2.En lo atinente a las solicitudes de no competencia, derechos de Petición,

servicios (SE) y demás peticiones que sean radicadas en SIPAR, ¿las directivas (Directiva Superior, Contralora de Participación Ciudadana, Contraloras Provinciales) en caso de evidenciar un impedimento, ¿deben tramitar dicho impedimento ante el superior Jerárquico? El Procedimiento para la Atención, Trámite y Seguimiento de las Denuncias Fiscales y de los demás Derechos de Petición en la Contraloría General de la República, respecto al trámite inicial de los derechos de petición y denuncias fiscales, establece en el numeral 9.2.1: “Se refiere al conjunto de actividades que la entidad, a través de la Dirección de Atención Ciudadana y a los Grupos de Participación Ciudadana de las Gerencias Departamentales, tiene que cumplir para asegurar que las denuncias fiscales y demás derechos de petición sean radicadas de acuerdo a los requerimientos establecidos para su adecuado tratamiento, cumpliendo con los protocolos de atención para garantizar una experiencia positiva durante el proceso de interacción entre ciudadano-usuario y la Contraloría General de la República. Al mismo tiempo en esta etapa se debe determinar de forma precisa y oportuna aquellos derechos de petición que no son competencia de la CGR. En esta etapa se reciben las peticiones telefónicas, escritas, electrónicas y verbales allegadas a la Contraloría General de la República e ingresadas al Sistema de Información de Participación Ciudadana – SIPAR, con el fin de ser evaluadas para determinar la competencia de fondo y ser asignadas y remitidas a la dependencia de la CGR o entidad competente para su respuesta. Excepcionalmente este trámite será puesto en conocimiento del peticionario

cuando la complejidad de la petición así lo amerite. Le corresponde a la Dirección de Atención Ciudadana y a los Grupos de Participación Ciudadana de las Gerencias Departamentales responder directamente de fondo las peticiones de información y copia de documentos que 8 Ver página 852.

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5 estén a su alcance, evitando traslados adicionales y emitir respuesta de trámite a las peticiones que deban resolverse por varias dependencias de la CGR, o corresponda a una competencia mixta con otras entidades, como se indica en el numeral 8.1.1.3. “(Subrayado fuera de texto) Como se denota de lo expuesto, en la etapa inicial no interviene la Colegiatura sino el Grupo de Participación Ciudadana de la Gerencias Departamental Colegiada. Posteriormente viene la etapa de asignación, clasificación, evaluación y autorización de la denuncia fiscal. Para el caso del nivel desconcentrado, el Gerente Departamental de las Gerencias Departamentales Colegiadas, asigna a través del Sistema de Participación Ciudadana – SIPAR los derechos de petición al funcionario evaluador, tal como lo establece el numeral 9.2.1.2.1. del Procedimiento para la Atención, Trámite y Seguimiento de las Denuncias Fiscales y de los demás Derechos de Petición en la Contraloría General de la República. Se indica entonces, que el Gerente Departamental de las Gerencias Departamentales

en el Nivel Desconcentrado, asigna a través del Sistema de Participación Ciudadana – SIPAR los derechos de petición al funcionario evaluador o reasigna a la dependencia que deba realizar el trámite inicial en cuya jurisdicción deba ser resuelto el derecho de petición. Posteriormente, el funcionario evaluador realiza un análisis detallado de los derechos de petición para determinar la competencia o no competencia de la CGR y de corresponder la competencia, clasifica el derecho de petición de conformidad con las tipologías establecidas en dicho procedimiento. Realizada la clasificación, el funcionario evaluador proyecta para el Gerente Departamental en el Nivel Desconcentrado, las comunicaciones que acompañan la decisión de evaluación para su firma, previa estructuración en el SIPAR9. Así las cosas, no se configura un impedimento en el Contralor (a) de Participación Ciudadana y los Contraloras Provinciales, pues realizada la clasificación de los derechos de Petición, servicios (SE) y demás peticiones que sean radicadas en SIPAR, el funcionario competente para suscribir las comunicaciones que acompañan la decisión de evaluación es el Gerente Departamental. No obstante, en cada caso en particular deberá realizarse el respetivo análisis y cada funcionario deberá determinar si está incurso en alguna causal de impedimento y en consecuencia adelantar las actuaciones que correspondan. 9 Ver numeral 9.2.1.2.3 del Procedimiento para la Atención, Tramite y Seguimiento de las Denuncias Fiscales y de los demás Derechos de Petición en la Contraloría General de la Republica.

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6 3.Respecto a la participación de un Directivo, coordinador o funcionario en un proceso Auditor, Denuncia, Peticiones radicadas en SIPAR, PRF, PCC o PAS, estos tendrán la obligación de declarar impedimento si en la Entidad afectada o a Auditar, labora o es contratista de prestación de servicios o en cualquier otra modalidad un familiar de acuerdo a los vínculos de consanguinidad, afinidad y civil indicados en las causales de impedimentos el CPACA y el CGP, en un área o dependencia diferente a la que se auditará?, fue denunciada? o se realizó el contrato objeto de reproche fiscal? ¿Así no haya participación del familiar sobre los procesos a auditar? o Que fueron denunciados? ¿o sobre el proceso contractual que es objeto de reproche fiscal?, u objeto de cobro coactivo? o de posible Sanción? Esta oficina en el concepto jurídico No. CGR-167 de 6 de noviembre de 2018, el cual es de su conocimiento, analizó las normas relacionadas con las causales de impedimento y recusación y el trámite aplicable a los funcionarios de la Contraloría General de la República, en los distintos niveles administrativos y respecto de los roles de auditoría, responsabilidad fiscal y atención de denuncias fiscales y derechos de petición, en el nivel central y desconcentrado de la entidad. Precisamos que el anterior concepto fue emitido con el propósito de unificar los criterios sobre la materia, criterios que reiteramos en toda su extensión. Ahora bien, no puede esta Oficina determinar en forma abstracta si se configura un

impedimento, toda vez que deberá analizarse en forma puntual los hechos que dan origen al mismo, por tanto, de considerarse que se presenta un impedimento se deberá adelantar el correspondiente trámite a fin de que la instancia respectiva lo decida. 4.Si se adelanta un proceso de cobro coactivo - PCC por parte de una Entidad del Estado y en el bien inmueble sobre el cual se debe inscribir medida cautelar se encuentra arrendado a un familiar de acuerdo a los vínculos de consanguinidad, afinidad y civil indicados en las causales de impedimentos el CPACA y el CGP, o funciona una entidad privada con la cual se laboró, un Directivo o funcionario, de conocimiento y/o sustanciador respectivamente, deberán declararse impedidos? teniendo en cuenta que no hay impedimento sobre el propietario del bien inmueble a ejecutar y que el proceso de administración de dicho bien lo adelanta un perito (auxiliar del ajusticia)?” Al respecto se indica que la solicitud realizada no comporta una consulta jurídica general ni abstracta, siendo pertinente aplicar la directriz dada por el Contralor General de la República en la Circular 18 de 2016, en la cual se señala que la función consultiva de la Oficina Jurídica, como entidad adscrita al Despacho del Contralor, no está concebida para resolver los asuntos relativos a casos particulares y concretos, que por el contrario se concentra en la interpretación y aplicación general de las disposiciones legales del ámbito de actuación de este ente de control, como también es su función, coordinar la adopción de doctrina e interpretación que comprometa la posición institucional y puntualizó respecto a la función consultiva de la Oficina Jurídica que: “Por lo anterior, en adelante esta oficina se abstendrá de resolver consultas respecto de

casos concretos a cargo de los empleados y solo lo hará en asuntos planteados de forma general.(…)”

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7 5.Conclusiones 5.1. El trámite de Impedimentos y Recusaciones de los Miembros Colegiados en el nivel desconcentrado de la Contraloría General de la República, respecto del Control Fiscal Micro y la atención de denuncias fiscales y derechos de petición, es el contenido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y para efectos de su trámite, el superior jerárquico es el Contralor General de la República. 5.2. El trámite de Impedimentos y Recusaciones de los Miembros Colegiados en el nivel desconcentrado de la Contraloría General de la República, respecto del trámite de la acción fiscal (Indagación Preliminar o Proceso de Responsabilidad Fiscal), es el establecido para jueces y magistrados en el artículo 131 de la Ley 1437 de 2011, por remisión expresa del artículo 113 de la Ley 1474 de 2011. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO RUIZ RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Gloria Leonor Torres Gutiérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas.

Sigedog: 2020IE0039169 y 2020IE0039167.

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