CGR - Concepto 0146 de 2020

80112146

CGR - OJ - ________________ de 2020

Bogotá D.C., Señor

JUAN CARLOS ZOTA

jucalezo@hotmail.com Referencia: Respuesta a la consulta radicada con Sigedoc 2020ER0068245 y Sipar 2020-186380-80174-CO

Asunto: CUENTA AMBIENTAL Respetado señor: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia1 trasladada por la Corporación Autónoma Regional de Caldas -Corpocaldascon oficio 2020-IE-00015904, que procedemos a

responder a continuación:

1. Antecedente.

Mediante el oficio de traslado la Corporación Autónoma Regional de Caldas -Corpocaldas-, anota que mediante correo electrónico se presentó de parte suya ante dicha entidad la siguiente consulta: “1. Que es la cuenta ambiental?

2. El municipio de la Dorada Caldas, está obligado a crear la cuenta ambiental de acuerdo a lo previsto en el Decreto 403 del 2020.”

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. 1 Para la atención de peticiones y consultas, mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 006 del 30 de

marzo de 2020 de la CGR, se determinó dar cumplimiento al artículo 5° del Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020, el cual dispone la ampliación de los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 para atender peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria. 2 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 7 Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que

ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisado el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatoría), no se observa un precedente doctrinal similar al tema de consulta.

4. Consideraciones Jurídicas. 4.1. Problema jurídico.

La consulta plantea dos problemas ¿qué es la cuenta ambiental? y si ¿el municipio de la Dorada Caldas, está obligado a crear la cuenta ambiental de acuerdo a lo previsto en el Decreto 403 del 2020? 4.2. Decreto Ley 403 de 2020. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la

República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 7 El Decreto Ley 403 de 2020, “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”, hace alusión explicita a las consideraciones ambientales en los siguientes apartes: “ARTÍCULO 3. Principios de la vigilancia y el control fiscal. La vigilancia y el control fiscal se fundamentan en los siguientes principios: (…) g) Desarrollo sostenible: En virtud de este principio, la gestión económico financiera y social del Estado debe propender por la preservación de los recursos naturales y su oferta para el beneficio de las generaciones futuras, la explotación racional, prudente y apropiada de los recursos, su uso equitativo por todas las comunidades del área de influencia y la integración de las consideraciones ambientales en la planificación del desarrollo y de la intervención estatal. Las autoridades estatales exigirán y los órganos de control fiscal comprobarán que en todo proyecto en el cual se impacten los recursos naturales, la relación costobeneficio económica y social agregue valor público o que se dispongan los recursos necesarios para satisfacer el mantenimiento de la oferta sostenible. h) Valoración de costos ambientales: En virtud de este principio el ejercicio de la gestión fiscal debe considerar y garantizar la cuantificación e internalización del

costo-beneficio ambiental. (…) ARTÍCULO 10. Criterios para la elaboración del plan. El Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal se definirá, entre otros, con base en los siguientes criterios: (…) b) Impacto económico, social o ambiental del objeto o sujeto de control. (…) ARTÍCULO 15. Consejo Nacional del SINACOF. Créase el Consejo Nacional del SINACOF para su coordinación y operación, integrado por: (...) PARÁGRAFO 1º. La Contraloría General de la República contará con un Grupo o Unidad de Apoyo Técnico al SINACOF adscrito al Despacho del Contralor General de la República. Así mismo, la Contraloría General de la República implementará el Observatorio de Control Fiscal Ambiental (OCFA), para la gestión de conocimiento en torno a las políticas públicas ambientales y de desarrollo sostenible, que sirva como herramienta para el análisis de las políticas públicas ambientales en el país, e Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 7 instrumento de apoyo para el desarrollo de las funciones propias del Consejo Nacional de SINACOF. (…) ARTÍCULO 19. Criterios para la intervención funcional oficiosa. La Contraloría General de la República podrá ejercer la intervención funcional oficiosa en asuntos concretos a cargo de las contralorías territoriales, con el objeto de garantizar la observancia de los principios de la vigilancia y control fiscal, y su debido ejercicio,

con base en alguno de los siguientes criterios: a) Objetos de control que, por su trascendencia o impacto social, ambiental, económico o político en el ámbito nacional, regional o local, ameriten el conocimiento de la Contraloría General de la República. (…) ARTÍCULO 69. Materias específicas sobre las que procede. La advertencia procederá sobre los asuntos en curso que determine el Contralor General de la República donde se identifique un riesgo inminente de pérdida de recursos públicos y/o afectación negativa de bienes o intereses patrimoniales de naturaleza pública, con base en alguno de los siguientes criterios excepcionales: (…) b) Alto impacto ambiental. ARTÍCULO 164. Modificar el artículo 105 de la Ley 1421 de 1993, el cual quedará así: "ARTÍCULO 105. Titularidad y naturaleza del control fiscal. La vigilancia de la gestión fiscal del Distrito y de los particulares que manejen fondos o bienes del mismo, corresponde a la Contraloría Distrital. Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva, conforme a las técnicas de auditoría, e incluirá el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, en los términos que señalen la ley y el Código Fiscal…” (Subrayas fuera de texto) En ese contexto, es claro que el Decreto Ley 403 de 2020, en concordancia con el artículo 1 del Acto Legislativo No. 04 de 2019 que modificó el artículo 267 de la Constitución Política, contempla el seguimiento permanente al recurso público, sin

oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 7 Conforme lo anterior, a través del Decreto Ley 405 de 2020, “Por el cual se modifica la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República”, se contempló el fortalecimiento de las funciones de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente y la creación de la Dirección de Desarrollo Sostenible y Valoración de Costos Ambientales, para garantizar la observancia de los principios de la vigilancia y control fiscal de la valoración de costos ambientales y desarrollo sostenible, cuyas funciones se encuentra desarrolladas en los artículos 8 y 9 del mismo Decreto Le 405 de 2020 que modifican el artículo 54 y adicionan el artículo 54ª del Decreto Ley 267 de 2000 disponiendo lo pertinente a las funciones de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente y de su Dirección de Desarrollo Sostenible y Valoración de Costos Ambientales. En tal sentido, el procedimiento de valoración de costos ambientales en el proceso auditor de la CGR se encuentra consignado en la Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE-0045-2018 modificada por la Resolución Reglamentaria Ejecutiva REGEJE-0052-2019. Por otra parte, mediante la Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-0042-2020 se reglamenta la rendición electrónica de la cuenta, los informes y otra información que realizan los sujetos de vigilancia y control fiscal a la Contraloría General de la República a través del Sistema de Rendición Electrónico de la Cuenta e Informes y Otra Información (SIRECI). Visto lo anterior, si bien la cuenta ambiental puede ser considerada dentro de los procesos de control y vigilancia fiscal, en la actualidad no se encuentra que la Contraloría General de la República haya establecido la obligación de crear la cuenta ambiental. No obstante, tal como aclara el artículo 62 de la Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-0042-2020, la Contraloría General de la República, podrá en cualquier momento solicitar información a las entidades del orden nacional, territorial y particulares que manejen fondos, bienes y recursos públicos, diferente a la reglamentada en dicho acto administrativo, cuando la requiera para el ejercicio de vigilancia y control fiscal conforme a las competencias constitucionales y legales establecidas, lo cual es concordante con el principio de inoponibilidad en el acceso a la información señalado en el literal “k” del artículo 3 del Decreto Ley 403 de 2020 y con lo prescrito para el acceso y análisis de la información en el artículo 59 del Decreto Ley 403 de 2020. Ahora bien, respecto de la definición del concepto de cuentas ambientales, se encuentran diferentes definiciones doctrinales, como la señalada en el artículo “Las cuentas del patrimonio natural en el avance del Estado” de los doctores Jesús Antonio Mena y Fredy Rodríguez, publicada en la revista ECONOMÍA COLOMBIANA Y

COYUNTURA POLÍTICA de la Contraloría General de la República, donde al punto explicaron que: Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 7 “Las cuentas ambientales Las cuentas ambientales consisten básicamente en un inventario de los recursos naturales y en una clasificación de los mismos para una posterior valoración, no exclusivamente económica (Betancourt y Rueda 1994:11). El inventario de los recursos naturales es denominado cuentas de patrimonio natural y buscan registrar el valor real del potencial productivo de la base natural, articulando en un todo elementos naturales y funciones ecosistémicas. Las cuentas patrimoniales, como su nombre lo indica, asignan gran importancia a la cuantificación y valoración de los "stocks" y a los flujos asociados a las variaciones de los mismos en periodos determinados (CID 1994: 7). Los inventarios del patrimonio natural, además de constituir la base de las cuentas patrimoniales, posibilitan la conformación de cuentas económicas, ya que para algunos efectos se debe conocer el valor monetario de determinados recursos. Dicha valoración resulta de interés práctico para: • Cobrar adecuadamente los productos o servicios derivados de los recursos naturales. • Evaluar el deterioro ambiental y las decisiones asociadas con la destrucción o reducción del patrimonio natural. • Medir correctamente la producción nacional o regional, teniendo en cuenta el costo real del uso o destrucción de los recursos naturales. • Asignar valor a bienes públicos sin precio en el mercado, con funciones

ecosistémicas y servicios ambientales difíciles de valorar. Las técnicas de valoración se fundamentan principalmente en la disposición a pagar por un recurso o servicio ambiental. Las cuentas de gasto ambiental, por su parte, permiten conocer los recursos presupuestales asignados por las diferentes entidades para protección y recuperación ambiental. Esto posibilita apreciar las variaciones en el patrimonio natural, además de facilitar el control sobre la correcta destinación de recursos para el medio ambiente. (Mazo, Giraldo 1997:95)…”9 En todo caso, se considera que la temática ha sido objeto de proyectos liderados por entidades como el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, a través de “La Cuenta satélite ambiental (CSA) tiene como objetivo general medir en unidades físicas y monetarias, de forma sistémica y para cada período contable, la variación de los stocks de los activos ambientales, las interacciones entre el ambiente y la economía, dentro de la economía y de la economía al ambiente. De forma paralela y en coherencia con el Sistema de Cuentas Nacionales, la cuenta satélite mide el esfuerzo de los diferentes sectores económicos para conservar, mitigar o proteger el medio ambiente”10, así también por parte de la Contaduría General de la Nación en lo atinente a la contabilidad ambiental, existen precedentes de la incorporación del grupo 18 al Plan General de Contabilidad Pública (PGCP), con el objeto principal de medir el alcance, gestión y resultados de las entidades públicas en materia ambiental, como 9En: https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/305433/287_6medio_1cuentas.pdf/2058398f-3f0d-4861-a6a6d9fec6dca620?version=1.0 10 En: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/ambientales/cuenta-satelite-ambiental-csa Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 7 un instrumento de diagnóstico y evaluación que facilite el proceso de toma de decisiones, expidiendo la Circular Externa No 23 de 1998 y la Resolución No 322 de 2004, reglamentaciones que no fueron recogidas luego con la expedición del Régimen de Contabilidad Pública (RCP).

5. Conclusiones. 5.1. Las cuentas ambientales consisten en un inventario de los recursos naturales y en una clasificación de los mismos para una posterior valoración, no exclusivamente económica (Betancourt y Rueda 1994:11). 5.2. El Decreto Ley 403 de 2020 normó lo concerniente a los principios de vigilancia y control de fiscal del desarrollo sostenible y de la valoración de costos ambientales, pero no reguló lo relativo a la creación de cuentas ambientales.

Así mismo, en el marco del control y la vigilancia fiscal que ejerce la Contraloría General de la República, la cuenta ambiental puede ser fuente de información dentro de los procesos de control y vigilancia fiscal, sin embargo, en la actualidad no se encuentra que la Contraloría General de la República haya establecido la obligación de crear la cuenta ambiental. 5.3. Finalmente, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, se dará traslado

de su petición por competencia al Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, que lidera “La Cuenta satélite ambiental (CSA)”, así como también a la Contaduría General de la Nación -CGNen consideración de la especialidad de la contabilidad ambiental, para que en lo de su competencia den la respuesta que corresponda a su petición. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO RUIZ RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Andrés Rolando Ramírez Guacaneme Revisó: Lucenith Muñoz Arenas N.R. Sigedoc 2020ER0068245 y Sipar 2020-186380-80174-CO

TDR 80112-033 Conceptos Jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 7