CGR - Concepto 0147 de 2019

O CONTRALO,RÍA Contraloría General de la Republica 500 09-10-2019 09:41 GENERAL DE LA REP Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0128307 Fol:6 Aney0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGI1EZ

DESTINO CLAUDIA BONILLA DE LA TORRE / ASDECCOL

ASUNTO ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL/PROCESO AUDITOR OBS CGR-OJ-(cid:9) I_ 4 7 -2019(cid:9)

2019EE0128307(cid:9) 111111111111111111111111111 111111 10111111 111 80112 — Contraloria General de la Republica SGD 09-10-201910:06

Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0128357 Fol:6 AnexÍO FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO MARLEN GARCIA DE LA CADENA / ASDECCOL

ASUNTO ORGANISMOS DE CONTROL FISGA/ PROCESO AUDITOR

Bogotá, D.C. OBS 201 9EE01 28357(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111 111 111 Doctora CLAUDIA BONILLA DE LA TORRE Secretaria General Nacional Asociación de Servidores Públicos de los órganos de Control de Colombia "ASDECCOL" Carrera 69 No. 44-35. Piso 5 asdeccol@contraloria.gov.co Bogotá, D.C.

Referencia: Respuesta al radicado No. 2019ER00914982019ER0091360.

Tema: ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL/ (cid:9) PROCESO

AUDITOR/DEBER FUNCIONAL/ AFECTACIÓN/ HALLAZGO

DISCIPLINARIO/ DEBIDA CONFIGURACIÓN.- Respetada doctora Claudia: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente Esta Oficina recibió su comunicación por traslado efectuado por la Procuraduría General de la Nación, en el cual indica que en su calidad de Secretaria General de la Junta Directiva de la Seccional Valle del Cauca, de la Asociación de Servidores Públicos de los órganos de Control de Colombia, y en aras de orientar a sus afiliados con respecto a los presuntos hallazgos con incidencia disciplinaria, teniendo en cuenta que las conductas que comportan una vulnerabilidad del deber funcional por parte del servidor público, según la jurisprudencia están integradas por: a.- El cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo. b.- La obligación de actuar acorde a la Constitución y a la Ley. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción."

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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 2 de 11 c.- garantizar una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales. Infringiéndose el deber funcional si se incurre en un comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de los ítem anteriores. De igual manera hace referencia a la Sentencia 01092 de 2018 proferida por el Consejo de Estado, relacionada-con el deber funcional. (cid:9) En ese contexto, plantea la siguiente consulta: tEs competente que los funcionarios de—lasContralorías entren—a analizar la— jurisprudencia y la doctrina para determinar si un comportamiento de un servidor público afectó o no el deber funcional, y por ende determinar si dicho hallazgo se tipifica o no como disciplinario?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la

Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. 2 3 art. 43, numeral 4 del Decreto ley 267 de 2000. art. 43, numeral 5 del Decreto ley 267 de 2000. 4 5 art. 43, numeral 12 del Decreto ley 267 de 2000. art. 43, numeral 11 del Decreto ley 267 de 2000. 6 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 3 de 11 entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Finalmente se aclara que no todos los conceptos de esta Oficina Jurídica implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con

el Artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica La Oficina Jurídica de la CGR no se pronunciado sobre el tema consultado.

Consideraciones jurídicas 4.1. Problema jurídico ¿Pueden los funcionarios auditores de las contralorías, acudir a la jurisprudencia y la doctrina para determinar si un comportamiento de un servidor público afectó el deber funcional, y por ende configurar un hallazgo de tipo disciplinario? 4.2. El deber funcional El deber funcional está establecido en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002, cuando contempla que la falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna. Sobre el deber funcional, señaló la Corte Constitucional que "El ejercicio de la función pública debe estar enfocada al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, destacándose los previstos en el artículo 2° C.P. Para cumplir con esta objetivo, la actividad de los servidores públicos debe guiarse tanto por los deberes específicos que le imponen a cada empleo el orden jurídico aplicable como, de una forma más amplia, los principios generales del ejercicio de la función pública, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (Art. 209 C.P.) Es el incumplimiento de estas reglas y principios los que activan la actividad sancionatoria propia del derecho disciplinario. Como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, el

presupuesto para la existencia de una falta disciplinaria es la acreditación acerca del incumplimiento de un deber funcional del servidor público o, en otras palabras, la presencia de una conducta u omisión que interfiere en el ejercicio adecuado de la función estatal ejercida por dicho servidor del Estado. 7 art. 43, numeral 14 del Decreto ley 267 de 2000. 8 art. 43. oficina jurídica. son funciones de la oficina jurídica: (...) 16. coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la contraloría general de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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Así lo definió la Corte, entre otras, en la sentencia C-041 de 2004[111, la cual estudió la constitucionalidad de la regla del Código Disciplinario Único que impedía la impugnación del fallo disciplinario absolutorio por parte de la víctima de violaciones a los derechos humanos. En esta decisión, se expuso cómo el derecho disciplinario "comprende, por una parte, el poder disciplinario, es decir, la facultad que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud de la cual aquél está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en

que pueden incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones correspondientes. De otro lado, el derecho disciplinario, en sentido positivo, comprende el conjunto de normas a través de las cuales se ejerce el poder disciplinario. II De este modo, el derecho disciplinario, entendido como facultad estatal y como legislación positiva, está estrechamente relacionado con los fines estatales, con las funciones de las autoridades públicas, con los principios de la administración pública y, además, se rige, con las debidas matizaciones, por los principios que regulan toda expresión del derecho sancionador del Estado."

12. Bajo esta misma línea argumentativa, la sentencia en comento aclara que la antijuridicidad del ilícito disciplinario se concentra en la mencionada infracción del deber funcional. En otras palabras, solo podrá adscribirse responsabilidad disciplinaria al servidor público cuando se demuestre, de manera fehaciente, que la acción u omisión afectó el ejercicio de las funciones asignadas por la Constitución y la ley. De allí que se concluya, de manera general, que las faltas disciplinarias no tengan víctimas, consideradas como sujetos particulares y concretos, en tanto la antijuridicidad en el derecho disciplinario no se predica de bienes jurídicos de los cuales estos sean titulares, sino de la actividad estatal afectada por la falta respectiva. " (...) Como se observa, el concepto de ilicitud sustancial de la falta disciplinaria concuerda con el criterio de afectación del deber funcional, antes explicado. Esto quiere decir que, desde la perspectiva constitucional, solamente podrán ser clasificadas como faltas disciplinarias

aquellas conductas u omisiones que interfieran en el adecuado ejercicio de la función asignada por el ordenamiento jurídico al servidor público respectivo. En términos de la sentencia en comento y a partir de la reiteración de decisiones sobre el mismo tópico -Mas conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público. En cuanto al contenido del deber funcional, la jurisprudencia ha señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales. Se infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de esas dimensiones. El incumplimiento al deber funcional, es lo que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la libertad configurativa del legislador, al momento de definir las faltas disciplinarias."9 4.3. Contraloría General de la República.- El proceso auditor De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26810 de la Constitución Política, en armonía con lo establecido en el artículo 27211 de la Constitución Política el 9 C-452/16 'I' Modificado por el acto legislativo No. 04 de 2019 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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Contralor General de la República y los Contralores en sus respectivos ordenes tienen la facultad para prescribir los métodos y la forma de rendir cuenta los responsables del manejo de fondos o bienes públicos e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse. En este contexto, el Contralor General de la República y las Contralores Territoriales, han expedido las respectivas reglamentaciones para el cabal ejercicio del control fiscal, con fundamento en la Constitución y los ordenamientos legales propios del control fiscal. Así, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Ley 267 de 2000, en armonía con lo establecido en las Norma ISSAI 100, para el ejercicio de la función fiscalizadora de competencia de la Contraloría General de la República, se profirió el Documento Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, en el marco de las Normas de Auditoría de Entidades Fiscalizadoras Superiores — ISSAI. Este Documento, tiene como fin definir el marco que rige cualquier tipo de auditoría que lleve a cabo la CGR; por tanto, se constituye en el principio rector para el desarrollo de las auditorías Financiera, de Desempeño y de Cumplimiento. El citado documento, de acuerdo con lo dispuesto en la Norma ISSAI 10, define la auditoría del sector público como como un proceso sistemático en el que de manera objetiva, se obtiene y se evalúa la evidencia para determinar si la información o las condiciones reales están de acuerdo con los criterios establecidos. Proporciona evaluaciones independientes y objetivas concernientes

a la administración y el desempeño de los sujetos, políticas, programas u operaciones gubernamentales, para determinar el cumplimiento de los principios de la gestión fiscal, en la prestación de servicios o provisión de bienes públicos, y en desarrollo de los fines constitucionales y legales del Estado, de manera que le permita a la CGR fundamentar sus opiniones y conceptos. De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1.9 del Documento Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, la auditoría de la CGR tiene un enfoque basado en riesgos, a partir del conocimiento del sujeto de control fiscal, es decir el auditor debe comprender y entender las políticas, sus macroprocesos, procesos, asunto o materia a auditar, entorno en que opera, naturaleza de sus operaciones, mapas de riesgo, métodos y procedimientos utilizados y control interno entre otros. Dentro de este enfoque basado en riesgos, es importante identificar, comprender y evaluar los riesgos inherentes, de fraude y de control, a los que están expuestos los sujetos de vigilancia y control fiscal. 11 Ídem. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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Lo anterior, implica profundizar en la evaluación de los controles, de manera que con base en los resultados de su evaluación se identifiquen: áreas críticas de los sujetos de vigilancia y control fiscal, políticas, planes, programas, proyectos, procesos o temas de interés a auditar, para establecer adecuadamente el tipo y

alcance de las pruebas de auditoría. En este orden, en aplicación de los procedimientos y técnicas propias de cada clase de auditoría en la CGR, el auditor encuentra hechos o situaciones que presentan importancia por la forma en que impactan el desempeño de la organización. Estos hechos, técnicamente se denominan hallazgos administrativos, sea cual fuere su connotación. Cuando en ejercicio del proceso auditor se establecen los hallazgos, los mismos se consignan en el informe de auditoría, ante los cuales se hacen los traslados a las autoridades competentes. Cabe precisar que el proceso auditor y el consecuente informe de auditoría debe permitir a la entidad sujeto de control, corregir sus actuaciones irregulares e implementar las medidas que conlleven la mejora de la gestión fiscal. El hallazgo de auditoría es un hecho relevante que se constituye en un resultado determinante en la evaluación de un asunto en particular, al comparar la condición [situación detectada] con el criterio [deber ser] y concluir que distan uno del otro. Igualmente, es una situación determinada al aplicar pruebas de auditoría que se complementará estableciendo sus causas y efectos.12 De acuerdo con el fundamento normativo que rige el proceso auditor, la determinación, análisis, evaluación y validación del hallazgo debe ser un proceso cuidadoso, para que cumpla con las características que lo identifican, las cuales exigen que este debe estar basado en hechos y evidencias precisas que figuren en los papeles de trabajo. Presentados independientemente del valor emocional o subjetivo, debe contener afirmaciones inequívocas, libres de ambigüedades, que argumentado y que sea válido para los interesados, reunir los hechos deficientes

relativos a la observación, mediante el debate y la valoración de la evidencia en mesa de trabajo, para responder el qué, el cómo, el dónde y el cuándo de la ocurrencia de los hechos o situaciones. Este análisis incluye la comparación de operaciones con los criterios o requerimientos establecidos. Se indica también, que la evidencia de auditoría consiste en cualquier información utilizada por el auditor para determinar si el asunto o materia en cuestión cumple con los criterios aplicables. La evidencia puede tomar diversas formas, tales como registros de operaciones en papel y en forma electrónica, comunicaciones por escrito y en forma electrónica de fuente externa, observaciones hechas por el auditor y testimonios orales o escritos hechos por el sujeto auditado. 12 Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, Numeral 1.14.8. Conformación y Tratamiento de Hallazgos de Auditoría Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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Como se señaló, los hallazgos son administrativos, con diferentes connotaciones. En este orden, el hallazgo administrativo con connotación fiscal, se configura cuando los servidores públicos o particulares han realizado una gestión fiscal contraria a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política y 8 de la Ley 42 de 1993, que ha producido un daño patrimonial al Estado. Como fundamento del hallazgo fiscal debe existir un daño patrimonial al Estado y que

ese daño se haya producido como consecuencia del desarrollo de la gestión fiscal. Frente al hallazgo fiscal el auditor deberá dar traslado a las dependencias competentes de a CGR, a fin de que el mismo se concrete en un proceso de responsabilidad fiscal. A su vez, el hallazgo administrativo con connotación penal se presenta cuando los servidores públicos y los particulares han incurrido en alguna conducta que la legislación penal tipifica como hecho punible. Frente al hallazgo penal el auditor deberá dar traslado a la Fiscalía General de la Nación quien se encargará de determinar si existe responsabilidad penal por parte de quienes realizaron los hechos punibles. Por su parte el hallazgo administrativo con connotación disciplinario se configura cuando los servidores públicos y los particulares que ejerzan funciones públicas han incurrido en alguna conducta que el Código Único Disciplinario tipifica como falta disciplinaria. Frente al hallazgo disciplinario el auditor deberá dar traslado a la Procuraduría General de la Nación, para que esta entidad en la órbita de su competencia, establezca si se configuró tal responsabilidad. 4.3.1. Contralorías territoriales. El proceso auditor La Guía de Auditoría para las Contralorías Territoriales, 2012, define el proceso la auditoría gubernamental como "Un proceso sistemático que acorde con normas de auditoría del proceso auditor territorial compatibles con las generalmente aceptadas vigentes, evalúa la gestión y los resultados fiscales mediante la aplicación de los sistemas de control fiscal, para determinar el cumplimiento de los principios fiscales en la prestación de servicios o provisión de bienes públicos en desarrollo de los fines esenciales del Estado, de manera que le permita a la contraloría territorial fundamentar

sus pronunciamientos, opiniones y/o conceptos." Sobre el hallazgo de auditoría, establece esta Guía que "es un hecho relevante que se constituye en un resultado determinante en la evaluación de un asunto en particular, al comparar la condición [situación detectadaSER] con el criterio [deber ser]. Igualmente, es una situación determinada al aplicar pruebas de auditoría que se complementará estableciendo sus causas y efectos. Todos los hallazgos determinados por la contraloría territorial son administrativos, sin perjuicio de sus efectos fiscales, penales, disciplinarios o de otra índole y corresponden a todas aquellas situaciones que hagan ineficaz, ineficiente, inequitativa, antieconómica o insostenible ambientalmente, la actuación del auditado, o que viole la normatividad legal y reglamentaria o impacte la gestión y el resultado del auditado. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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En las contralorías territoriales, ante hechos constitutivos de posibles hallazgos se utilizará el término "observaciones de auditoría", que inicialmente se presentan como tal y se configuran como hallazgo una vez evaluado, valorado y validado en mesa de trabajo, con base en la respuesta o descargos presentados por el ente auditado, cuando ésta se da. Dentro del proceso de la auditoría, la atención se centra en la determinación y validación de hallazgos especialmente con connotación fiscal, ya que éstos fundamentan

en buena parte la opinión y conceptos del auditor." Sobre el debido soporte del hallazgo, la misma Guía señala que "La evidencia que sustenta un hallazgo debe estar disponible y desarrollada en una forma lógica, clara y objetiva, en la que (cid:9) se pueda observar una narración coherente-de los hechos." También señala la GAT que la evidencia que sustenta un hallazgo debe estar disponible y desarrollada en una forma lógica, clara y objetiva, en la que se pueda observar una narración coherente de los hechos. Como se infiere de lo expuesto, tanto en las Contraloría General de la República como en las contralorías territoriales está debidamente reglamentado el proceso auditor. 4.4. Contraloría General de la República. Contralorías Territoriales.- Proceso auditor. La jurisprudencia y la doctrina como apoyo en la configuración de los hallazgos disciplinarios El artículo 1313 de la Constitución Política determina la obligación de todas las autoridades de respetar el principio de igualdad de los ciudadanos. Por su parte, el artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. Nótese que la disposición constitucional está referida a la aplicación de la _jurisprudencia, los principios generales del derecha y_la_doctrina ala—actividad judicial, como criterio auxiliar. No obstante, el artículo 1014 de la Ley 1437, determina la obligación que tiene la

administración de respetar el artículo 13 de la Carta Política, y en ese sentido se 13 ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. la RTÍCULD 10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propositl adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 9 de 11 refiere a la obligatoriedad de las entidades del Estado a la observancia de los preceptos normativos, es decir de la Constitución y de la ley; y en materia de la jurisprudencia a tener en cuenta las de Unificación proferidas por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional. En este orden, la administración pública en sus actuaciones se encuentra sujeta al

principio de legalidad y a la supremacía de la Constitución, lo que conlleva la actuación de conformidad con el ordenamiento jurídico, pero no significa en ningún momento, que so pretexto del cumplimiento estricto de la ley, no pueda invocar los criterios auxiliares. El concepto de jurisprudencia ha sido definido por la Corte Constitucional, cuando señala que comprende el conjunto de decisiones adoptadas por las autoridades a quienes les ha sido atribuido el ejercicio de la función judicial.15 Sobre su connotación de criterio auxiliar esa misma Corporación ha indicado "que nuestro sistema normativo ha avanzado significativamente en este campo, al punto de superar las apreciaciones que consideraban de manera categórica a toda la jurisprudencia como criterio auxiliar de interpretación, para reconocer ahora, la fuerza vinculante de ciertas decisiones judiciales. Con fundamento en la interpretación conjunta de los artículos 1, 13, 83 y 230 de la Constitución, la Corte ha dicho que el precedente judicial tiene una posición especial en el sistema de fuentes, en atención a su relevancia para la vigencia de un orden justo y la efectividad de los derechos y libertades de las personas. Por ello existe una obligación prima facie de seguirlo y, en el caso de que la autoridad judicial decida apartarse, debe ofrecer una justificación suficiente. Incluso la jurisprudencia ha reconocido que la acción de tutela procede contra providencias judiciales cuando éstas violan el precedente aplicable."16 También la misma Corte Constitucional define la doctrina como el "conjunto de trabajos científicos que en relación con el Derecho en general, con una de sus áreas, o

con un específico ordenamiento jurídico, elaboran autores expertos. Estos trabajos pueden desarrollarse en diferentes niveles y, en esa medida, podrán describir o caracterizar un sector del derecho positivo (dimensión descriptiva), conceptualizar o sistematizar las categorías que lo explican o fundamentan (dimensión analítica o conceptual), o formular críticas a los regímenes jurídicos existentes (dimensión normativa o propositiva".17 En el caso que nos ocupa, las Contralorías, como entidades del Estado, en sus actuaciones deben observar el bloque de legalidad que para cada actuación sea necesario aplicar. Así, como autoridades en materia de control fiscal, están en el deber de emplear las normas que específicamente rigen su ejercicio, como los artículos 267, 268 y 27218 de la Constitución Política, las Leyes 42 de 1993, 610 de 2000, 1474 de 2011 y las reglamentaciones expedidas para el cabal ejercicio 15 C284 de 2015 16 ídem 17 ídem 18 Modificadas por el Acto Legislativo No. 04 de 2019 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 10 de 11 del control fiscal por el Contralor General de la República y las Contralorías en sus respectivos órdenes. Para ettema específico de la-consulta, sobre la aplicación de la jurisprudencia y la doctrina en la configuración de un hallazgo administrativo con connotación

disciplinaria, los cuales provienen del ejercicio del proceso auditor, se debe señalar que los organismos de control fiscal, al igual que todas las autoridades públicas dentro del Estado, están sometidas al imperio de la Constitución y de la Ley en sus actuaciones. Bajo esta premisa, las Contralorías cumplen sus funciones—con~nates y(cid:9) legales (vigilancia de la gestión fiscal(cid:9) del Estado y(cid:9) ejercicio del control fiscal) de la misma manera que cualquier otra Institución o Autoridad Estatal cumple las suyas, es decir, en acatamiento de la Constitución, la Ley, el Reglamento y con la orientación de la Jurisprudencia de las Altas Cortes y la doctrina. En este contexto, los entes fiscalizadores en ejercicio de la función de control fiscal, en virtud de una Auditoría, o de cualquier otra actuación de control fiscal, simplemente deben proceder de conformidad con el ordenamiento jurídico. Por tanto, se precisa también que ello no solamente opera, en el evento del proceso auditor, por cuanto el cumplimiento del ordenamiento jurídico es de obligatorio cumplimiento en todos los ámbitos. En este orden jurídico, en el ejercicio del control fiscal y específicamente del proceso auditor, las Contralorías deben observar las normas que para tal efecto se hayan expedido, y específicamente las Guías de Auditoría que cada Contraloría aplique. Finalmente debe señalarse que las decisiones de la administración pública dependen del análisis del caso específico a la luz del ordenamiento jurídico; en este orden de ideas, la actuación de la administración no es un fenómeno discrecional, potestativo, autónomo o independiente, por cuanto estamos en un Estado de Derecho y la actuación de la administración implica el ejercicio de una

función, en la cual su marco de actuación son precisamente las órdenes impartidas por la Ley con la prevalencia de la Co