CGR - Concepto 0147 de 2022

Contraloria General de la Republica : : SGD 26-07-2022 11 :02

Al Contestar Cite Este No.: 2022EE0126236 Fol:5 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD

DESTINO ELBI ASANETH CORREA RODRIGUEZ

ASUNTO CONCEPTO SOBRE IMPUESTO PREDIAL OBS 147 2022EE0126236 llll llll llll CG R-OJ----------- 2022 ll l l ll l 111111111111111111111111111 80112 o.e., Bogotá Señora

ELBI ASANETH CORREA RODRIGUEZ

Coordinador de Grupo Zonas Francas y Bienes Inmuebles Área Funcional Grupo de Zonas Francas y Bienes Inmuebles Ministerio de Comercio info@mincit.gov.co Referencia: Radicado Interno: 2022ER0097223 del 16/06/2022

Tema: IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. - Sujeto pasivo indeterminado.

Respetada señora Elbi Asaneth, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CG Rrecibió la consulta citada en la referencia\ la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes

La peticionaria plantea lo siguiente: "Antecedentes: - El Inmueble denominado Lote de Soledad ubicado en el murnc1p10 de Soledad/Atlántico, de propiedad del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ha venido pagando los impuestos prediales desde hace más de 20 años al municipio de

Soledad, en razón a que la titularidad siempre ha sido de este Ministerio. - A inicios del año 2021 se descargaron los 4 recibos que componen el Impuesto Predial del lote de Soledad, identificando que estos ya no estaban a nombre del Ministerio, sino a nombre de una tercera persona. - El Ministerio de Comercio Industria y Turismo ha realizado las siguientes gestiones para la recuperación del inmueble reseñado: 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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1. Procesos Judiciales Proceso penal radicado No. 470016001019201002846. El proceso penal actualmente se encuentra en etapa de investigación, la fiscalía que se encuentra investigando las distintas actuaciones denunciadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la Fiscalía 93 Secciona! - Dirección· Especializada contra la

Corrupción. Proceso penal radicado No. 087586001107201202284. Esta denuncia fue interpuesta por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo el 22 de junio de 2021,

el proceso judicial cuenta con el radicado No.087586001107201202284 y se adelanta en el Municipio de Soledad - Atlántico, por los delitos de fraude procesal e Invasión de tierras en contra del señor José Gabriel lbáñez López y otros, en el Juzgado Primero Penal del Circuito de Soledad y el cual se encuentra en etapa de juicio oral. El Juzgado Segundo Penal Municipal de Soledad el pasado 7 de octubre de 2021 resolvió la acción de tutela presentada por el señor Rafael Rocha en contra de la estación de policía de Soledad - Atlántico. En el proceso judicial fuimos vinculados por el despacho judicial, allí se realizó la respectiva intervención por parte del abogado de la oficina. El fallo judicial fue favorable al Ministerio y las demás entidades accionadas.

2. Proceso Disciplinario La Superintendencia de Notariado y Registro mediante la Resolución No. 09472 del 6 de octubre de 2021, confirmó el fallo de primera instancia que impuso una sanción disciplinaria {destitución e inhabilidad general) a los investigados David de Castro Macías (Registrador secciona! código 0192 Grado 1 O con funciones en la ORIP de Soledad) y Gonzalo Marroquín Escobar (Profesional especializado código 2028 grado 14, con funciones en la ORIP de Soledad).

En dicha decisión quedó absolutamente demostrado que pese a existir absoluta claridad respecto de la titularidad del inmueble a favor del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, los funcionarios investigados procedieron a abrir el folio de matrícula inmobiliaria No. 041-17176 pese a existir evidencias claras y notorias que

la sentencia judicial contenía irregularidades y por tanto no procedía efectuar dicho registro claramente fraudulento. Por tanto, los funcionarios encargados del trámite de registro, debieron dar estricto cumplimiento a la Ley 1579 de 2020 procediendo a elaborar la nota devolutiva invocando los respectivos fundamentos, y como no realizaron aquello, les fue declarada la responsabilidad disciplinaria e impuesta la respectiva sanción de destitución e inhabilidad general.

3. Actuaciones Administrativas

A. Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Soledad

La Oficina Jurídica del Ministerio mediante radicado No. 2-2021-043865 del 19 de octubre de 2021 dirigido a la doctora Trischa Thinna Toledo Kasimir (Registradora Secciona! de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Soledad -Atlántico) solicito la vinculación en las actuaciones administrativas que se adelanten en dicha oficina respecto de los folios de matrícula inmobiliaria No. 041-103935 y 041-17176. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 o.e., cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá Colombia

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3 En virtud de dicha solicitud, la señora registradora mediante correo electrónico informó el pasado 22 de octubre de 2021 que se incorporó a los expedientes administrativos 041-AA-2019-0015 y 041-AA2021-007 que involucran los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 041-103935 y 041 -171761 respectivamente, con el fin de hacer parte de las actuaciones adelantadas en esta Oficina de Registro de

Instrumentos Públicos de Soledad, puedan aportar pruebas, y pronunciarse sobre los hechos que acontecieron. Es decir, el Ministerio se hizo parte formalmente en las actuaciones administrativas que se adelantan en dicha Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

B. Instituto Colombiano Agustín Codazzi El pasado 21 de octubre de 2021 se reiteró a través del oficio 2-2021-044231 el agendamiento para estudio de registro y ubicación de predio de propiedad del Ministerio de Comercio, Industria y Comercio ante la señora Directora General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, llevándose a cabo la reunión el pasado 29 de octubre de 2021 de forma virtual con la presencia de funcionarios de este Ministerio y del IGAC.

4. Proceso Policivo La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a través

del radicado No. 2-2021-047717 del 22 de noviembre de 2021, procedió a radicar ante la Inspección de Policía del Municipio de Soledad - Atlántico una querella Policiva por Perturbación a la posesión que ha venido sufriendo el Ministerio en dicha propiedad". La peticionaria pregunta lo siguiente: "1. ¿Es viable para una entidad estatal como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo realice el pago de impuesto predial sobre un bien que debido a un fraude aparece a nombre de un particular, es obligatorio hacerlo?, y de ser así, ¿Qué implicaciones. ¿Fiscales, penales o disciplinarias para el ordenador del gasto tendría realizar dicho pago?

2. En caso de que al Ministerio le corresponda pagar el Impuesto Predial, cuál sería

el procedimiento y trámite para pagar dichos impuestos, en razón a que este Ministerio solo paga recibos y facturas que se encuentren a nombre de dicha entidad. Así mismo, solicitamos por parte de la Contraloría General apoyo, asesoría, seguimiento y control en torno a las actuaciones que ha desplegado el Ministerio en torno a la situación expuesta".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

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4 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contra/orí a Genera/"3 así como las , formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contrataría Genera/"4 y las

presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contrataría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contrataría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fisca/"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Quién tiene la obligación de realizar el pago del impuesto predial?

Hecha la salvedad, que esta Oficina no se pronuncia sobre situaciones particulares, se limitará a brindar algunas orientaciones de carácter general sobre el tema objeto de consulta. 2 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley Art. 1755 de 2015. 3 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000

5 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia --·······-·---····-·········---·----···-···---····------------------·---- !JP , l )

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'\,.(.,,< 5 4.1. Impuesto predial unificado Mediante la Ley 44 de 1990, se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz y otras disposiciones de carácter tributario. De acuerdo con el artículo 1 º, el Impuesto Predial Unificado, está conformado por los siguientes gravámenes: a) El Impuesto Predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985, y 75 de 1986;

b) El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986; c) El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9a. de 1989; d) La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9ª de 1989. En relación con el hecho generador y el sujeto pasivo de este impuesto, con base en la regulación que trae la precitada ley, las Altas Corporaciones9 , han señalado lo siguiente: "1.4 De conformidad con la Ley 44 de 1990, el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación, según corresponda, de declarar y pagar el impuesto10 . 1.5 Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-876 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, precisó: "[ ... ] El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc., quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido)". (Resalta la Sala) En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado: " ... es necesario señalar con relación al impuesto predial, que éste no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que "lo único relevante es la existencia del predio y no

las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio". Así, es frecuente encontrar en la legislación referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo, como lo reconoce la propia demandante y, por lo mismo, el 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Bogotá D.G., 27 de marzo de 2014. Radicación: 19001-23-31-000-2010-00005-01(19220}. 10 Cf. Artículos 1 3 y 14 Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPlJBLICA 6 marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la relación entre el sujeto pasivo y el bien. Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anotó anteriormente, no es la naturaleza de la relación que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relación con un sujeto vinculado económicamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales han acogido esta interpretación, determinando que, por ejemplo, el usufructuario sería un sujeto

pasivo del impuesto."11 (Resalta la Sala). "En este caso no es preciso hacer demasiadas consideraciones adicionales para concluir que la Constitución, tal y como ha sido interpretada por esta Corte, no le prohíbe al legislador incluir como sujetos pasivos de gravámenes sobre la propiedad inmueble a quienes no son propietarios de los mismos, sino que cuentan con un título de concesión en virtud del cual son tenedores de los mismos.

32. Por consiguiente, la Sala no comparte la interpretación acerca de que el artículo 317 de la Carta autoriza a gravar sólo a los propietarios de bienes inmuebles, y prohíbe cualquier clase de gravamen sobre personas como los tenedores, que tienen un título distinto al de dominio sobre dichos bienes"12 . (Resalta la Sala). 1.6 Conviene anotar, para mayor claridad, que la naturaleza de la obligación que surge del impuesto predial, es de las conocidas como propter rem13 , es decir, se genera para el contribuyente una prestación de dar, por su vinculación a un derecho real o a un inmueble y sólo en razón de ello. En otras palabras, la obligación nace para el sujeto pasivo del impuesto en función de un derecho real. 1.7 Así las cosas, las expresiones "grava la propiedad inmueble" "o poseedor" del artículo 15, "posesión o usufructuó (sic)" del artículo 16, y "poseedora" del artículo 17 del Acuerdo Municipal No. 26 de 2008, se ajustan a las normas invocadas como violadas, teniendo en cuenta que como quedó anotado, el impuesto predial es un gravamen real, que se genera por la simple existencia del predio o propiedad raíz,

cuyo sujeto pasivo puede ser el poseedor o usufructuario del inmueble, dada la relación de ese sujeto con el bien". 11 Sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. 12 Sentencia C-304 822 del 25 de abril de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa. 13 El tratadista Fernando Hinestrosa Forero, sobre las obligaciones propter rem, señala: En medio de una división tajante entre derecho real y de crédito se advierte una especie de zona intermedia o franca formada por relaciones que evidentemente son de índole personal, pero que surgen a favor y a cargo de quienes ocupan un determinado sitio dentro de una relación real y en razón de ella, y que, siendo ciertamente crediticias, algunos toman como proyecciones o derivados de derechos reales (servidumbres prediales), absorbidas por estos. ( ... ) Dentro de los fenómenos que se presentan en esta zona de confluencia unos reciben el apelativo genérico de obligaciones reales o propter rem. Denominación que, valga repetirlo, conviene al rasgo fundamental de que surgen y deambulan en función de un derecho real y que no recaen sobre una persona, el deudor sino en cuanto es titular de un derecho real y en razón de él." Tratado de las Obligaciones. Universidad Externado de Colombia, 2004. p. 300-301. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia ' ) '

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7 En ese orden de ideas, para la imposición del impuesto predial basta con que exista un bien inmueble por tratarse de un tributo real y la obligación de su pago recae sobre un sujeto pasivo indeterminado, es decir, que puede ser asumido por el propietario, el poseedor, el usufructuario, o el nudo propietario. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 317 de la Constitución Política, solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble, es decir, que el impuesto predial creado por dichos entes territoriales recae sobre el inmueble y no sobre las personas que ostentan la propiedad o el dominio. De acuerdo con lo anterior, como el impuesto recae sobre el bien, no resulta relevante quién efectúa el pago del mismo, pues en ausencia de este, se perseguirá dicho inmueble dentro del respectivo proceso de cobro coactivo. Sin embargo, para efectos de transferir el dominio del mismo, sí deberá demostrarse que el predio está al día en el pago del impuesto predial. Así lo ha señalado el Consejo de Estado1 4 , en los siguientes términos: "De esa manera, la Sala resalta que el impuesto predial constituye un tributo de carácter real que recae sobre los bienes inmuebles ubicados en la respectiva jurisdicción territorial, sin considerar la calidad del tenedor de un derecho real sobre dicho bien". Esto en consonancia con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 1430 de 2010, "por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad", según el cual el impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre los

bienes raíces, podrá hacerse efectivo con el respectivo predio independientemente de quien sea su propietario, de tal suerte que el respectivo municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier título que lo haya adquirido. (. . .). Para autorizar el otorgamiento de escritura pública de actos de transferencia de domicilio <sic> sobre inmueble, deberá acreditarse ante el notario que el predio se encuentra al día por concepto del impuesto predia/. En otro pronunciamiento de nuevo el Consejo de Estado15 , explica la naturaleza de este impuesto señalando que recae sobre el predio y por lo mismo, los propietarios de los predios no son los únicos sujetos pasivos del impuesto en mención, como erróneamente lo sostiene el apelante, puesto que también los poseedores son sujetos pasivos del tributo, como se advierte de los artículos 13 y -:J 4 de la Ley 44 de 1990. A su vez, la solidaridad entre el propietario y el poseedor para el pago del impuesto se deriva del artículo 13 de la Ley 44 de 1990, del cual se desprende que son sujetos pasivos del tributo los propietarios y poseedores, quienes, por tanto, tienen la obligación de declarar y pagar el tributo como obligados principales. 14 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia 22098 del 28 de noviembre de 2018. 15 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia 19420 del 25 de julio de 2013. M.P. Dra. Martha Teresa Briceño. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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8 En el evento en que ninguno de los dos pague, el murnc1p10 podrá perseguir el inmueble de acuerdo a 10 estipulado en el artículo 60 de la ley 1430 de 201 O, teniendo la facultad de adelantar el respectivo secuestro, embargo y remate del bien. Si hay retardo en el pago, es decir, este no se efectúa dentro de los plazos previstos por la autoridad correspondiente, no solo se pierde la posibilidad de pagar con descuento, sino que se generarán los respectivos intereses moratorias, en los términos del artículo 635 del Estatuto Tributario. En el caso en que se desconozca el procedimiento para realizar el pago del impuesto predial, el responsable del pago de este deberá dirigirse a la autoridad responsable de su cobro y recaudo para informarse sobre cómo debe efectuar dicho pago. 4.2. Competencia de la Contraloría General de la República De conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 º del Acto legislativo 04 de 2019, corresponde a la Contraloría General, la función pública de la vigilancia y el control sobre la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. En desarrollo de esta norma, el ente de control fiscal establece mediante acto administrativo los sujetos de control, es así como, la Contraloría Delegada para el Sector Comercio y Desarrollo Regional será competente para ejercer la vigilancia y el

control fiscal del Ministerio de Comercio. De acuerdo con lo anterior, no le es dable a esta Entidad intervenir en las decisiones que adoptan los sujetos de control fiscal en ejercicio de su autonomía, pues lo contrario podría constituirse en na modalidad de coadministración, lo que está expresamente prohibido de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, cuando dispone que La Contrataría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuesta/. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización y al cumplimiento de su misión constitucional. En cuanto a la petición de seguimiento y control en torno a las actuaciones que ha desplegado el Ministerio en torno a la situación expuesta, se le indica que de su comunicación se corrió traslado a la Contraloría Delegada para el Sector Comercio Y Desarrollo Regional, para lo de su competencia.

5. Conclusiones 5.1. El impuesto predial es un tributo real lo que significa que recae sobre un bien inmueble siendo el sujeto pasivo de la obligación indeterminado, luego el pago lo puede realizar el propietario o el poseedor.

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9 El procedimiento para efectuar el pago será el que establezca la autoridad encargada de su cobro y recaudo con base en las disposiciones normativa aplicables. 5.2. La CGR tiene su competencia definida en el artículo 267 de la Constitución

Política, modificado por el artículo 1 º del Acto legislativo 04 de 2019 y en ejercicio de esta no le es dable intervenir en decisiones propias de la autonomía de sus sujetos de control fiscal, que representaría una forma de coadministración lo que le está expresamente prohibido. Cordialmente,

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Direct

Proyectó: Erika Cure

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2022ER0097223

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