CGR - Concepto 0153 de 2019

O CONTRALORÍA Contraloria General de la Republica SGD 18-10-2019 09:49

Al Contestar Cite Este No.: 20191E0093839 Fol:4 Anex:0 FA:0

GENERAL DE LA REPÚBLICA ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO 801110-CENTRO DE ESTUDIOS FISCALES / TANIA MARCELA MALELY HERNANDEZ

GUZMAN

ASUNTO CONCEPTO

OBS 80112 — 20191E0093839(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 153(cid:9) CGR - OJ - de 2019 Bogotá D.C., Doctora

TANIA MARCELA HERNÁNDEZ GUZMÁN

Directora Centro de Estudios Fiscales Contraloría General de la República Bogotá, D.C.

Referencia: Respuesta consulta 20191E0059173

Tema:(cid:9) CERTIFICACIÓN DE PROGRAMAS DE EDUCACIÓN FORMAL

EN LA CGR Respetada doctora Tania: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia, y después de realizar una mesa de trabajo el 3 de septiembre de 2019, con la Directora del Centro de Estudios Fiscales, sus asesores y la Oficina Jurídica, procedemos a responder la solicitud de concepto formulada a continuación:

1. Antecedente Mediante su oficio tras enunciar el desarrollo de iniciativas formativas y de investigación de alta calidad por parte del Centro de Estudios Fiscales se expresa: "... consideramos que es viable explorar la opción de que la Contraloría General de

la República formalice la facultad para impartir títulos formales en el nivel de la educación superior de postgrado, que a lo largo de la historia, diferentes disposiciones legales le han atribuido. Es con este fin que deseamos solicitar apoyo de la Oficina jurídica, con el fin de sustentar ante las autoridades educativas, el trámite para obtener dicho reconocimiento."

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 car@contralaria.gov,co • www.cantraloria.gov.co • Bogotá, D C., Colombia Página 1 de 8 O CONTRALO RÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución' ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas -y las entidades vigiladas "sobre interpretación -y aplicación—de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría

Generar y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscar y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo solíciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Respecto de la celebración de convenios para desarrollar actividades de capacitación y manejo de recursos por el Centro de Estudios Fiscales, esta Oficina (cid:9) brindó conceptos CGR-OJ-164-2017 radicado 2017EE0096774 de fecha 14 de agosto de 2017, CGR-OJ-063-2018 radicado 20181E0039119 de fecha 24 de mayo de 2018, CGR-OJ-100-2018 radicado 20181E0049784 de fecha 29 de junio de 2018, entre otros. Que puede consultar en el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatoría), a través de la página institucional: www.contraloria.gov.co.

4. Consideraciones Jurídicas

4.1. Problema jurídico: 1 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de 7 una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 8 C2C)NTRALGR GENERAL DE LA REPÚBLICA De manera general y abstracta se abordara la cuestión de fondo de la consulta, de si ¿Tiene competencia la Contraloría General de la República para impartir títulos formales en el nivel de la educación superior? A fin de brindar elementos de juicio que permitan al consultante dilucidar la problemática planteada, se abordarán la regulación que trata dicho tema:

4.2. Marco legal de la formación para la Contraloría General de la República El Centro de Estudios Fiscales realizó en su escrito un analisis histórico de las normas que otorgaban a la Contraloría General de la República competencia para desarrollar actividades educativas formales a nivel técnico, profesional y especialista, remontandose desde la creación de la Escuela de la Contraloría General de la República en el año 1954 por el entonces Contralor General de la República, Gral. Alberto Ruíz Novoa, a las siguientes normas de rango legal: • Ley 20 de 1975, artículos 42 y 438.<Ley derogada por el artículo 110 de la Ley 42 de 1993> • Decreto Ley 924 de 1976, artículos 1 y 99.<Decreto Ley derogado por el artículo 151 de la Ley 106 de 1993> • Ley 106 de 1993, articulos 3. 30 y 5710.<Artículos derogados por el artículo 87 del Decerto Ley 267 de 2000> • Decreto Ley 267 de 2000, artículos 5 (vigente) y 49 <derogado por el artículo 12 de la Ley 1807 de 2016>. Estas dos últimos artículos señalan: "ARTICULO 5. FUNCIONES. Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República: 8 "Artículo 42. - <Artículo derogado por el artículo 7o. del Decreto 1314 de 1978>. Para ser Auditor o Revisor Fiscal o Visitador o Inspector de la Contraloría General de la República, se requiere tener título universitario o ser contador público en

los términos de ley o haber obtenido certificado de idoneidad de la Escuela de Capacitación de la Contraloría General de la República. Quienes no reúnan las calidades anteriormente anotadas al entrar en vigencia la presente Ley y vinieren desempeñando los aludidos cargos con anterioridad al 31 de marzo de 1975 o hayan desempeñado en propiedad cargos de Contralor o Subcontralor en entidad territorial, podrán continuar en ellos." (Negrilla y subraya fuera de texto) 9 "Artículo 9° De la escuela de capacitación. Corresponde a la Escuela de Capacitación desarrollar las siguientes funciones: (.-.) b) Impartir capacitación técnica v científica al personal de la Contraloría; c) Realizar programas de especialización y cursos de posgrado para el personal profesional al servicio de la Contraloría, en materia de control fiscal y afines; d) Realizar cursos que habiliten a los empleados de la Contraloría para que puedan presentarse a los concursos que se realicen para ascenso dentro de la carrera administrativa; j) Expedir certificados a los participantes en sus actividades académicas; ..." (Negrilla y subraya fuera de texto) 10 "Artículo 3o. <Artículo derogado por el artículo 87 del Decreto 267 de 2000>. FUNCIONES. Para el cumplimiento del objetivo principal de la Constitución y las leyes la Contraloría General de la República cumplirá las siguientes funciones: (.-.)

5. Desarrollar actividades educativas formales y no formales que permitan la formación y capacitación integral y específica de sus recursos humanos, los órganos de control fiscal territorial y de las demás personas ajenas a la Institución que tengan relación con las actividades o el control fiscal que ejerce la Contraloría...." (Negrilla fuera de texto)

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4. Ejercer funciones administrativas y financieras propias de la entidad para el cabal cumplimiento y desarrollo de las actividades de la gestión del control fiscal.

5. Desarrollar actividades educativas formales y no formales en las materias de las cuales conoce la Contraloría General, que permitan la profesionalización individual y la capacitación integral y específica de su talento humano, de los órganos de control fiscal territorial y de los entes ajenos a la entidad, siempre que ello esté orientado a lograr la mejor comprensión de la misión y objetivos de la Contraloría General de la República y a facilitar su tarea.

(.. ) ARTICULO 49. OFICINA DE CAPACITACION, PRODUCCION DE TECNOLOGIA Y COOPERACION TECNICA INTERNACIONAL. <Artículo derogado por el artículo 12 de la Ley 1807 de 2016>" (Negrilla y subrayado fuera de texto) Previo a su derogatoria, el texto original del artículo 49 del Decreto Ley 267 de 2000, señalaba como funciones de la Oficina de Capacitacion, Produccion de Tecnologia y Cooperacion Tecnica Internacional, las siguientes: "ARTÍCULO 49. Son funciones de la Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacional:

1. Asistir al Contralor General y por su conducto a la administración de la Contraloría General de la República, en el diseño de la política de capacitación en

el área misional.

2. Definir estrategias para la formación de técnicos, profesionales y especialistas que permitan un alto desarrollo del sistema de vigilancia de la gestión fiscal y un control fiscal moderno, dinámico y altamente técnico que desarrolle una cultura organizacional de servicio con calidad total.

3. Promover y administrar en forma inmediata el desarrollo de los programas de capacitación del personal de la Contraloría General de la República en el área misional y de los demás organismos de control fiscal.

4. Desarrollar y promover, en asocio con las dependencias involucradas, la actualización e implementación de técnicas o metodologías que en materia de vigilancia de la gestión fiscal y en el área misional deba desarrollar la Contraloría General de la República. 5.(cid:9) Gestionar(cid:9) la realización—de—estudiosasesorías,(cid:9) apoyos especializados y la prestación de cooperación técnica para el diseño e implantación de modelos, métodos y procedimientos que permitan armonizar los sistemas de control fiscal de las entidades públicas del orden nacional y territorial, así como evaluar su aplicación y funcionalidad.

6. Asistir al Contralor General-en la celebracián y seguimiento de convenios y en el manejo y coordinación de las relaciones institucionales de la Contraloría General de la República en cooperación internacional y en el desarrollo de

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tecnologías inherentes a las áreas misionales de la entidad." (Negrillas fuera de texto) Actualmente la Ley 1807 de 2016, "Por la cual se modifican parcialmente los Decretos-ley 267 y 271 de 2000 y se crea la dependencia denominada "Centro de Estudios Fiscales(CEF)" de la Contraloría General de la República, se establecen sus funciones y se dictan otras disposiciones", presenta un nuevo marco normativo y una nueva estructura organizacional para los procesos de capacitación en la Contraloría General de la República. Ley 1807 de 2016 con la cual se crea la dependencia denominada Centro de Estudios Fiscales -CEFadscrita al Despacho del Contralor General de la República sustituye en la estructura organizacional la Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacional que era dependiente del Vicecontralorl 1 . 4.2.1. Marco legal del Centro de Estudios Fiscales -CEFCon el artículo 1 de la Ley 1807 de 2016, se crea el Centro de Estudios Fiscales -CEF-, como una dependencia de la Contraloría General de la República con carácter académico e investigativo, adscrita al Despacho del Contralor General de la República, cuyo objetivo se encuentra definido por el artículo 2 de la misma Ley 1807 de la siguiente manera: "...en el ámbito educativo de su competencia, tiene como objetivo realizar y fomentar la investigación que soporte el conocimiento en ciencia y tecnología y a través de ella la formación de alta calidad en materia de vigilancia de la gestión y control de los recursos públicos, propendiendo por la consolidación de una

cultura respetuosa de la ética y los principios del Estado Social de Derecho, así como por la preparación de personal altamente calificado, en todos los niveles, en control y vigilancia de la gestión fiscal. Para ello podrá desarrollar v eiecutar proyectos de investigación, programas de estudio, formación, preparación y actualización permanente relacionados con esas materias, apoyado en el desarrollo de tecnologías de la información y la comunicación. PARÁGRAFO. Los programas de estudio a los que se refiere la presente ley, corresponden a los programas de educación informal a los que se refiere el artículo 43, Título II "Estructura del servicio educativo", Capítulo III "Educación Informal" de la Ley 115 de 1994 "Por la cual se expide la Ley General de Educación". (Negrillas fuera de texto) Educación informal, la cual es definida en el artículo 43 de la Ley 115 de 1994 así: "ARTÍCULO 43. DEFINICIÓN DE EDUCACIÓN INFORMAL. Se considera educación informal todo conocimiento libre y espontáneamente adquirido, Véanse los artículos 11 y 12 de la Ley 1807 de 2016. 11 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 8 O CONTRALO,R ÍA GENERAL DE LA REPBLICA proveniente de personas, entidades, medios masivos de comunicación, medios impresos, tradiciones, costumbres, comportamientos sociales y otros no estructurados." (Negrilla fuera de texto) Conforme lo anterior, a partir del objetivo fijado al restringir la competencia del CEF

para desarrollar y conjuntamente ejecutar programas de estudio a los de educación informal, también hizo una diferenciación de los dos verbos como actividades diferentes, una es desarrollar programas de estudio y otra diferente la de ejecutar programas de estudio. Luego, el artículo 3 de la Ley 1807 de 2016 amplia y detalla otras funciones y competencias del CEF, como se cita a continuación: "ARTÍCULO 3o. FUNCIONES Y COMPETENCIAS DEL CENTRO DE ESTUDIOS FISCALES (CEF). El Centro de Estudios Fiscales (CEF) sustituye a la dependencia denominada Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacional y tendrá las siguientes funciones:

1. Desarrollar la investigación que en el campo educativo se reconoce como pertinente y-trascendente,(cid:9) relacionada con-el control y la-vigilancia dela gestión fiscal.

2. Desarrollar programas de formación en materias relacionadas con el control y la vigilancia de la gestión fiscal.

3. Propiciar espacios de participación para la formación de los actores fundamentales en control y vigilancia de la gestión de los recursos públicos.

4. Formar talento humano altamente calificado en materias relacionadas con el control fiscal.

5. En el ámbito de su competencia, organizar programas educativos, en diferentes modalidades y con el uso de diversas metodologías, con el fin de formar ciudadanos comprometidos con el cuidado y vigilancia de la gestión de los recursos públicos.

6. Contribuir al fortalecimiento institucional de la Contraloría General de la

República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

7. Ejecutar los procesos de cooperación técnica que a través de convenios o acuerdos con organismos o entidades de carácter nacional o internacional haya

suscrito el Contralor General de la República.

8. Las demás que le sean asignadas por otras leyes y reglamentos conforme con su naturaleza.

PARÁGRAFO 1o. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las funciones, competencias, recursos, presupuesto y responsabilidades que a la Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacional le asigna el Decreto-ley 267 de 2000 y demás normas que lo adicionen, reglamenten o sustituyan, serán asumidas por el Centro dEstudios Fiscales (CEF) de la Contraloría General de la República. PARÁGRAFO 2o. El Contralor General de la República designará un funcionario de la planta en cada gerencia departamental, para que coordine las actividades de capacitación en cumplimiento de la presente ley. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 8 O CONTRALO,RÍA GENERAL DE LA REPBLICA PARÁGRAFO 3o. Será competencia del Contralor General de la República aprobar, suscribir y dirigir los procesos de cooperación técnica a través de convenios o acuerdos con organismos o entidades de carácter nacional o internacional para el fortalecimiento institucional de la Contraloría General de la República." (Negrillas fuera de-texto} (cid:9) Artículo que debe analizarse por traer diferentes actividades a cargo del CEF, que amplían la competencia y funciones señaladas en el artículo 2 precedente dentro

de la misma ley 1807 de 2016. En primer lugar se destaca que la anotación hecha en el parágrafo 1° del artículo 3 trascrito, respecto del traslado de las funciones y competencias, de la Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacional al Centro de Estudios Fiscales (CEF), tiene un efecto limitado por cuanto a renglón seguido en su artículo 12 la Ley 1807 de 2016 deroga el artículo 49 del Decreto-ley 267 de 2000 que era el que fijaba las funciones de la Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacional. En segundo término, el artículo 3 le asigna al CEF funciones y competencias para desarrollar programas de formación en materias relacionadas con el control y la vigilancia de la gestión fiscal, formar talento humano altamente calificado en materias relacionadas con el control fiscal y en el ámbito de su competencia, organizar programas educativos, en diferentes modalidades, con el fin de formar ciudadanos comprometidos con el cuidado y vigilancia de la gestión de los recursos públicos. Para lo cual puede ejecutar los procesos de cooperación técnica que a través de convenios o acuerdos con organismos o entidades de carácter nacional o internacional haya suscrito el Contralor General de la República. Mientras el artículo 2 la ley 1807 de 2016 restringió la competencia del CEF para desarrollar y conjuntamente ejecutar programas de educación informal, el artículo 3 de la ley en comento le permite desarrollar programas de formación en materias relacionadas con el control fiscal y en el ámbito de su competencia, organizar programas educativos, en diferentes modalidades.

Finalmente, se anota que la Ley 1807 de 2016 dispone además un régimen de modificaciones y derogatorias generales y especial sobre el Decreto 267 de 2000, así además de lo señalado en el artículo 11, el artículo 12 de la Ley 1807 dispone que: "ARTÍCULO 12. DEROGATORIA. La presente ley deroga el numeral 2.2 del artículo 11 y el artículo 49 del Decreto-ley 267 de 2000 y modifica, en lo pertinente el Decreto-ley 271 de 2000, y deroga las normas que le sean contrarias." Por lo cual la interpretación de las demás normas vigentes en los temas de formación y capacitación que adelanta la Contraloría General de la República incluido el numeral 5° del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000 deben interpretarse conforme lo regulado en la Ley 1807 de 2016. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 8

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5. Conclusiones 5.1. Las normas que históricamente permitían a la Contraloría General de la República impartir/realizar capacitación en programas de especialización y cursos de-posgrado enmateria -de control fiscaLcertificar la forrnación_elncluso_expedir ta idoneidad profesional de sus funcionarios, se encuentran actualmente derogadas. 5.2. El numeral 5° del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, y otras normas

precedentes, que se encuentren vigentes en los temas de formación y capacitación que adelanta la Contraloría General de la República deben interpretarse conforme a la cláusula de derogatorias que trae el artículo 12 de la Ley 1807 de 2016, el cual además de derogar el numeral 2.2 del artículo 11 y el artículo 49 del Decreto-ley 267 de 2000 y modificar en lo pertinente el Decreto-ley 271 de 2000, dispuso de forma general la derogatoria de las normas que sean contrarias a dicha Ley. Por(cid:9) ende, la competencia-dela-Contraloría-General de la República_para_desarrollar actividades educativas formales que permitan la profesionalización individual y la capacitación de su talento humano, de los órganos de control fiscal territorial y de los entes ajenos a la entidad, de que trata el numeral 5° del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, debe interpretarse de acuerdo alas líneas de acción académas e investigativas que dispone la Ley 1807 de 2016. 5.3. Tratándose de educación informal, el CEF tiene competencia y funciones asignadas para desarrollar y conjuntamente ejecutar tales programas de estudio, en concordancia con el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1807 de 2016. 5.4. Tratándose de otras modalidades de estudio en materias relacionadas con el control(cid:9) íiscai, el(cid:9) CEF fierre funciones y competencias para—desarrollariorganizar los(cid:9) programas de formación más no las tiene asignadas para ejecutarlos directamente. Escenario en el cual la ejecución tendrá que realizarse con otras entidades competentes —o -acreditadas(cid:9) para ejecutar los programas de estudio según la

modalidad educativa de que se trate, conforme lo dispuesto en los artículos 2(parágrafo),3 y 12 de la Ley 1807 de 2016. En todo caso, dada la especialidad de la consulta, se sugiere elevar la misma ante el Ministerio de Educación por ser la autoridad competente en el tema. Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO IZ RO(cid:9) UEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Andrés Rolando Ramírez Guacaneme(cid:9) Revisó:(cid:9) Lucenith Muñoz Arena N.R.(cid:9) Sigedoc 20191E0059173 -201 1E0072151

TDR(cid:9) 80112-033 Conceptos Jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 8