CGR - Concepto 0158 de 2018

O CONTRALORÍA Contraloria General de la Republica SGD 29.10.201816:26

Al Contestar Cite Este No.: 20181E0083821 Fol:7 Anex:0 FA:0

GENERAL DE LA REPÚBLICA ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA /JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ DESTINO 80913-GRUPO DE INVESTIGACIONES, JUICIOS FISCALES Y JURISDICCIÓN COACTA/A DE

AMAZONAS 1 JHOMNY URREA BAUTISTA

ASUNTO PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCALAPOYO TÉCNICO-ADMINISTRATIVO:

OBS 8011220181E0083821(cid:9) 111111111111111111111111111111111111111111111 158 CGR-OJ- -(cid:9) - 2018 Bogotá, D.C., Señor

JHOMNY URREA BAUTISTA

Profesional Universitario Grado 01 Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva Gerencia Departamental Colegiada de Amazonas Contraloría General de la República Referencia: Respuesta al radicado 20181E0069907

Tema: Proceso de Responsabilidad Fiscal.- Apoyo técnico-administrativo.- Manejo probatorio. — Procedencia de la prueba técnica.

Respetado señor Urrea Bautista: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedentes Consulta el peticionario sobre el procedimiento y trámite de las asignaciones de trabajo de grandes volúmenes de información que no requieren conocimientos

especializados elevando de manera particular los siguientes interrogantes: "1. Las solicitudes de apoyos decretados dentro de los procesos de responsabilidad fiscal que no implican la realización de un informe técnicoespecializado — pero que suponen el análisis de abundantes fuentes de información ¿Por cuales funcionarios deben ser realizados en el nivel central y desconcentrado? ¿Qué trámite deben seguir? ¿Cómo se debe decretar esa prueba ya que no es un informe técnico?

2. Si el grupo auditor configuró un hallazgo que no requería conocimientos especializados y, posteriormente, dentro del proceso de responsabilidad fiscal se 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción."

Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrPcontraloria.uov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA RFFll6LÍ CA Página 2 de 7 encuentra que existen divergencias entre el análisis de la información entre los vinculados y el hallazgo, y se obtuvo nuevas fuentes de información que son complejas o voluminosas que requieren análisis ¿Es posiblé solicitar misión de trabajo —o como se denomine internamente en la CGRde quienes apoyaron la configuración el hallazgo para que se revisen las nuevas fuentes de información

o las cuentas que se realizaron y que no requieren de conocimientos especializados pero si del análisis del grandes volúmenes de información?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7.

Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría 2 Art. 25 Ley 1755 de 2015 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Revisada la base de conceptos emitidos por esta Oficina, no se encontraron conceptos relacionados con el decreto de pruebas para apoyo en el análisis de volúmenes de información dentro del proceso de responsabilidad fiscal.

4. Consideraciones jurídicas De los interrogantes propuestos por el peticionario en su escrito de consulta, se plantean los siguientes problemas jurídicos: ¿Puede decretarse como prueba dentro del proceso de responsabilidad fiscal, el apoyo técnico-administrativo para el análisis de grandes volúmenes de información? ¿Estructurado un hallazgo fiscal

que da inicio al proceso de responsabilidad fiscal, dentro del cual se obtiene de manera posterior nueva información voluminosa, puede solicitarse dentro del proceso el apoyo para su análisis a quienes contribuyeron a la configuración del hallazgo? Para resolver estos cuestionamientos, en primer lugar, se abordará la prueba en el proceso de responsabilidad fiscal y a continuación las facultades que tiene el funcionario de conocimiento para producir y allegar medios probatorios con miras a decidir de fondo sobre la responsabilidad fiscal. 4.1 Proceso de responsabilidad fiscal - Pruebas. El daño fiscal, así como los demás elementos sustanciales de la responsabilidad fiscal deben demostrarse a través de pruebas legalmente producidas y allegadas o aportadas al procesos. La responsabilidad del investigado podrá demostrarse con cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos10. La valoración probatoria se hará conforme a las reglas de la sana crítica y la persuasión racionall .Para la práctica de pruebas el legislador establece que el funcionario 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Ley 610 de 2000, artículo 22 10 Ley 610 de 2000, artículo 25 11 Ley 610 de 2000 artículo 26 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 4 de 7 investigador puede comisionar a otro funcionario idóneo para esto12. No obstante, esto se hará siempre que el funcionario investigador no lo pueda hacer por razón del territorio.13 El régimen legal del proceso de responsabilidad fiscal establece dos medios de prueba especiales: la visita especia114 y el informe técnico. Para efectos del tema consultado, nos detendremos en este último. El artículo 117 de la Ley 1474 de 2011 dispone: "ARTÍCULO 117. INFORME TÉCNICO. Los órganos de vigilancia y control fiscal podrán comisionar a sus funcionarios para que rindan informes técnicos que se relacionen con su profesión o especialización. Así mismo, podrán requerir a entidades públicas o particulares, para que en forma gratuita rindan informes técnicos o especializados que se relacionen con su naturaleza y objeto. Estas pruebas estarán destinadas a demostrar o ilustrar hechos que interesen al proceso. El informe se pondrá a disposición de los sujetos procesales para que ejerzan su derecho de defensa y contradicción, por el término que sea establecido por el funcionario competente, de acuerdo con la complejidad del mismo." "(...)" (Destacado es nuestro) Entonces, se ordena la rendición de informe técnico cuando: i) profesionales de la planta de personal de la Contraloría General de la República pueden ilustrar al funcionario de conocimiento sobre algún aspecto relacionado con su profesión o especialización; ii) entidades públicas o particulares pueden rendir informes relacionados con su naturaleza y objeto misional. En ambos casos, "la prueba está

destinada a demostrar o ilustrar hechos que interesen al proceso". La providencia que decrete la prueba precisará su objeto, el cuestionario que ha de absolver el designado para rendir el informe o la entidad pública o privada a quien se requiera y se fijará el término dentro del cual se rendirá el informe. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la facultad otorgada al legislador para regular los medios de prueba es amplia, pero debe garantizar: "(i) el derecho para presentarlas y solicitarlas, (11) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra, (iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción, (iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste, (v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de 12 Ley 610 de 2000 artículo 27 13 Código General del Proceso Ley 1564 de 2012 Artículo 171 14 Ley 610 de 2000, artículo 31 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL OE LA REPLICA Página 5 dd7 realización y efectividad de los derechos, y (vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al procesal 5 "16 Al respecto, el artículo 165 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso,

preceptúa: "ARTÍCULO 165. MEDIOS DE PRUEBA. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez". El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales.".17 (Destacado nuestro) La normativa procedimental permite el uso de medios de prueba innominados, como bien podría ser el apoyo técnico-administrativo para el procesamiento de una información. Expresión en la cual puede caber cualquier experticia o capacidad para procesar información, clasificarla o cualquiera otra actividad tendiente a formar el convencimiento del funcionario de conocimiento. Ese medio probatorio será admisible", siempre que sea pertinente, conducente y útil para el esclarecimiento de los hechos y la determinación de la responsabilidad de los investigados. En cuanto al procedimiento a seguir para su práctica el inciso segundo de la norma en cita indica los parámetros, esto es, que podrá realizarse de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio y observando los principios y garantías constitucionales. 4.2 Proceso de Responsabilidad Fiscal — Hallazgos El proceso de responsabilidad fiscal puede iniciarse como consecuencia del ejercicio del control fiscal, para el caso que nos ocupa con la configuración de los hallazgos de auditoría que tienen connotación fiscal. Así lo establece la Ley 610

15 Sentencias de la Corte Constitucional T-467 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-238 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-061 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-154 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-039 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-467 de 1995, T-238 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-061 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-154 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 16 Corte Constitucional Sentencia C-496 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 17 Código General del Proceso Ley 1564 de 2012 Artículo 165 18 "En este sentido, un medio de prueba solo puede ser admisible en la medida en que por medio de este se persiga un fin constitucional y las restricciones que entrañan son razonables y proporcionadas en relación con el mismo y las consecuencias que de éste se derivan (Sentencia Corte Constitucional C-1270 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell) Corte Constitucional Sentencia C-496 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O, CONTRALOR I,A Página 6 de 7 de 2000: "Los hallazgos encontrados en las auditorías fiscales tendrán validez

probatoria dentro del proceso de responsabilidad fiscal, siempre que sean recaudados con el lleno de los requisitos sustanciales de ley. "19 El hallazgo fiscal constituye un insumo para decidir sobre la apertura del proceso de responsabilidad fiscal y la evidencia que lo soporta adquiere el carácter de prueba a partir de su incorporación en el expediente, la cual será apreciada como cualquier otro medio probatorio, según corresponda, al tiempo que será contrastada con otros medios probatorios recaudados en desarrollo del proceso. Los hallazgos fiscales con el lleno de los requisitos sustanciales tienen plena validez probatoria dentro del proceso de responsabilidad fiscal, y la consecución de nueva información posterior al inicio de proceso debe ser apreciada de manera integral por el funcionario investigador. En el proceso de responsabilidad fiscal - verbal, se encuentra previsto en el tramite de la audiencia de descargos como una de las reglas que la orientan: "a) El funcionario competente para presidir la audiencia, la declarará abierta con la presencia de los profesionales técnicos de apoyo designados; el presunto responsable fiscal y su apoderado, si lo tuviere, o el defensor de oficio y el garante, o quien se haya designado para su representación"20. En este procedimiento, si la circunstancia lo amerita habrá intervención de los profesionales técnicos de apoyo que hubieren sido designados para el proceso, que bien podría tratarse de los funcionarios que intervinieron en la configuración del hallazgo fiscal, o de los expertos técnicos que rindieron sus informes dentro del mismo. 4.3 Proceso de Responsabilidad Fiscal — Apoyo administrativo. Por regla general, el apoyo administrativo para la organización y clasificación de la información en alto volumen en un proceso de responsabilidad fiscal no constituye

el decreto de una prueba dentro del mismo, si es un asunto de simple organización documental o clasificación de información. Si el procesamiento u organización de la información es más complejo, pero no guarda relación directa con una profesión o formación académica en particular, puede decretarse una prueba que podría denominarse 'apoyo técnico-administrativo', en la cual se fije el objeto de la misma y el término para su realización; cumplido lo cual habrá que correr traslado de la misma a los sujetos procesales (en cumplimiento de los principios y garantías procesales). Empero, si el asunto se relaciona directamente con una "profesión o especialización", entonces, tendrá que decretarse un informe técnico y darle el trámite procesal correspondiente. 19 Ley 610 de 2000, artículo 28 20 Ley 1474 de 2011, artículo 100, literal a) Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrPcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

CONTRALO,RÍA

GENERAL DE LA REP Página 7 de 7 Entonces, el manejo procesal queda al buen juicio o criterio del agente de la acción fiscal, en el caso concreto. Se observa del escrito de consulta que la situación que se evidencia con alguno de los casos que desarrolla obedece más a una simple organización documental o clasificación de información que a un decreto de pruebas, pues señala que el cúmulo de la información recibida de manera posterior a la apertura del proceso de responsabilidad fiscal es muy dispendioso, a pesar de consistir en una clasificación y organización que no requiere conocimientos técnicos; en razón a

ello es preciso señalar, que es competencia de la Gerencia Departamental Colegiada disponer los aspectos logístico-administrativos que sean necesarios para el célere adelantamiento de la acción fiscal.

5. Conclusiones Debe el agente jurídico de la acción fiscal decidir en el caso concreto, dependiendo de la complejidad, formación académica o especialización que demande la organización, clasificación o procesamiento de la información, si lo que requiere es (i) un apoyo administrativo menor que no conlleva gestión procesal, (ii) el decreto de un medio probatorio innominado, de acuerdo a lo indicado en el artículo 165 del Código General del Proceso, (iii) el decreto de un informe técnico, conforme a lo previsto en el artículo 117 de la Ley 1474.

Cordialmente;

JULIÁN MAURICIO Ul(cid:9) RIGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Johana Milena Valen.z uela 1oa#

Revisó: Pedro Pablo Padilla Castro Radicado: 2018IE 0069907

Archivo: 80112-033 Conceptos Jurídicos.

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