CGR - Concepto 0159 de 2018

''''ITTITI~,~7.7"-"n"5"1."/T • rA^,•••^TATTIF,TWA/T~' , 1,114141~Iffl: • If CONTRALORÍA Contraloria General de la Republica SGD 30-10-2018 08:28 GENERAL DE LA REPÚBLICA Al Contestar Cite Este No.: 2018EE0132072 FM. Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO LILIANA PATRICIA RODRIGUEZ HERNANDEZ

ASUNTO CONCEPTO SOBRE AUXILIOS PARLAMENTARIOS ANTERIORES A 1991

OBS CGR—OJ- (cid:9) 15 9 -(cid:9) 2018(cid:9) 2018EE0132072(cid:9) 111111111111111111111111111111111111111111111 80112Bogotá D.C., Señora

LILIANA PATRICIA RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ

conciliacionyarbitraje17@gmail.corn Referencia: Radicado Interno: 2018ER0100313 del 26/09/18. SIPAR 2018-14555782111-CO Tema: AUXILIOS PARLAMENTARIOS OTORGADOS ANTES DE 1991 — COMPRAVENTA DE INMUEBLE — Naturaleza jurídica del bien y de sus rendimientos. Respetada señora Liliana, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia', la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedentes La peticionaria plantea los siguientes interrogantes: "1. El auxilio parlamentario entregado a una persona jurídica privada sin ánimo de lucro en vigencia de la Constitución de 1886, con destino de ser invertidos en la compra de un bien inmueble, convierten el bien así comprado en un bien público?

2. Los rendimientos que produzca el bien inmueble son dineros públicos o privados?".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.conpraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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2 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita

a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"6. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que Mayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) ímplicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina, se ha pronunciado sobre los auxilios parlamentarios otorgados con antelación a la expedición de la Constitución Política de 1991, entre otros, en el concepto CGR-OJ-031-2018 con radicado 2018EE0029792 del 9 de marzo de 2018,

el cual servirá de soporte para dar respuesta a la consulta formulada.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Cuál es la naturaleza jurídica de un bien inmueble y de sus rendimientos que fue adquirido con un auxilio parlamentario otorgado antes de la Constitución Política de 1991?

Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo CChtencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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3 El mencionado Concepto 031 de 2018, señaló lo siguiente: "Teniendo en cuenta que el auxilio fue autorizado en vigencia de la derogada

Constitución Política de 1886, en virtud de lo dispuesto en el artículo 380 de la Carta Constitucional de 1991, al señalar que "queda derogada la Constitución hasta ahora vigente con todas sus reformas (...)", y advirtiendo que el control fiscal también fue objeto de varios cambios9 con la expedición de esta última; así como la figura de los auxilios parlamentarios, es preciso traer a colación el siguiente extracto jurisprudencial como ayuda para determinar el régimen jurídico aplicable al caso objeto de consulta. La Corte Constitucional, señaló lo siguiente: "Así, la Corte Constitucional en copiosa jurisprudencia' ha explicado que los aspectos atinentes a la forma de las disposiciones anteriores a la actual Constitución, a diferencia de su contenido material, se rigen por las disposiciones de la Carta Política vigente al momento de su expedición, es decir, se rigen por la Constitución de 1886. Por el contrario, esta Corporación ha establecido claramente, que los aspectos relativos al contenido materiAl de las normas anteriores a la actual Carta, se deben controlar en referencia con lo dispuesto en la Constitución de 1991. Al respecto, ha manifestado la Corte: T..] los aspectos de forma de una norma expedida con anterioridad a la actual Constitución se rigen, contrariamente al contenido material'', por las disposiciones superiores vigentes en el momento de su "13 creación12 . Cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia de las normas, se torna indispensable confrontar la preceptiva demandada con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a la luz del Estatuto Superior vigente en el momento de adelantar el análisis de constitucionalidad las disposiciones

impugnadas tienen vocación de subsistir. (...). 2.1.3 También se ha establecido que para que el estudio abstracto de constitucionalidad de normas legales anteriores a la actual Carta proceda en cuanto al contenido de las mismas, es necesario que tales preceptos se encuentren vigentes al momento de la demanda, o que de estar derogadas, se encuentren produciendo efectos jurídicos. En este sentido ha afirmado la Corte: "Ahora bien, como tales normas constitucionales, para poder ser objeto de control de constitucionalidad, han de estar actualmente vigentes o produciendo efectos, en relación con su contenido la Constitución de 1991 es el parámetro de control 4"15. En ese orden de ideas, si bien es cierto que el auxilio fue autorizado con antelación a la expedición de la Constitución de 1991, si aquel aún estuviera surtiendo sus efectos, aquel sería objeto de control a la luz de las más Al respecto se puede consultar la Sentencia C 103 de 2015. 9 I° Ver Sentencias C-647 de 1997, C-646 de 2002 y C-061 le 2005, entre otras. 11 Ver Sentencia C-955/01 Ver entre otras las Sentencias C-099/91, C-416 de 1992, C-555/93, C-176/96, C-647/97 12

Sentencia C-646 de 2002 13 14 Sentencia C-061 de 2005.

15Corte Constitucional. C 324 de 2009. M. P. Dr. Juan Carlos Henao Pérez. Bogotá D.C., 13 de mayo de 2009. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 recientes disposiciones constitucionales. En otro aparte jurisprudencial, se señala lo siguiente: "En efecto, tratándose de un punto de fondo como el que nos ocupa, la nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad preexistente, impregnándola con sus dictados superiores"16". Respecto a los interrogantes objeto de consulta, resulta entonces claro que el bien inmueble adquirido a través del auxilio parlamentario adjudicado aun cuando haya sido con antelación a la expedición de la Constitución de 1991, no pierde su carácter de bien público máxime cuando de él se obtienen aparentemente en la actualidad rendimientos, que revisten la naturaleza igdalmente de recursos públicos y que por lo mismo serán objeto de control fiscal, como se detallará más adelante. En relación con el control fiscal que se ejerce sobre las entidades privadas sin ánimo de lucro, los artículos 2 y 3 de la Ley 42 de 1993, sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen, disponen lo siguiente: "Artículo 2. Son sujetos de control fiscal loi órganos que integran las ramas legislativa y judicial, los órganos autónomos e independientes como los de control y electorales, los organismos que hacen parte de la estructura de la administración nacional y demás entidades nacionales, los organismos creados por la Constitución Nacional y la ley que tienen régimen especial, las sociedades de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado, los particulares que manejen fondos o bienes

del Estado, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con éstos y el Banco de la República. Se entiende por administración nacional, para efectos de la presente Ley, las entidades enumeradas en este artículo. (...)". Artículo 3. Son sujetos de control fiscal en el orden territorial los organismos que integran la estructura de la administracióri departamental y municipal y las entidades de este orden enumeradas en el artículo anterior. Para efectos de la presente Ley se entiende por administración territorial las entidades a que hace referencia este artículo". En este punto resulta claro que el auxilio objeto de estudio mediante el cual se obtuvo un bien inmueble debe analizarse a la luz de la Constitución Política de 1991, y que el beneficiario de aquel por el hecho de manejar recursos públicos, tanto el bien como sus rendimientos, se convierte en sujeto de control fiscal En relación con la precitada normatividad se encuentra el siguiente aparte jurisprudencial: 16 Corte Constitucional. Sentencia C-221/92. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Bogotá D.C., mayo 29 de 1992. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 "Señaló dentro de las características constitucionales de gestión fiscal, su posibilidad de ejercicio "en los distintos niveles administrativos, esto es, en la administración nacional centralizada yen la descentralizada territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando manejan bienes o recursos

públicos. Es decir, que el control fiscp1 cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquél, ni su régimen jurídico"". Puntualmente sobre el tema de los fendimientos que genera el bien inmueble adquirido con el auxilio parlamentario, los mismos son el resultado de una gestión adelantada por quien esté a cargo de su manejo o administración. Al respecto dispone el artículo 3 de la Ley 610 de 2000, lo siguiente: "Se entiende por gestión fiscal, el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de costos ambientales" (Negrilla fuera de texto). En consonancia con la norma en cita, se encuentra el siguiente extracto jurisprudencial: "De conformidad con la idea generalmente aceptada de que el fisco o erario público está integrado por los bienes o fondos públicos, cualquiera que sea su origen, el

concepto de gestión fiscal alude a la administración o manejo de tales bienes, en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición. Consiguientemente, la vigilancia de la gestión fiscal se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con les normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos y finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración (L. 42/93, arts. 8°, 9, 10° 11, 12 y 13)"18. Finalmente, consagra la normatividad interna de la Contraloría General de la República, mediante Resolución Orgánica No 7350 de 2013, "por la cual se modifica la Resolución Orgánica No 6289 del 8 de marzo del 2011 que "Establece el Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes — SIRECI, que deben utilizar los "Corte Constitucional. Sentencia C-374/95. M. P. Dr. Antonjo Barrera Carbonell. Bogotá D.C. Corte Constitucional. Sentencia C-529/93. M. P. Dr.Eduardo Cifuentes Muñoz. Bogotá D.C. 18 Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 sujetos de control fiscal para la presentación de la Rendición de Cuenta e Informes a la Contraloría General de la República", lo siguiente: "Artículo Primero. Objeto. La presente Resolución Orgánica tiene por objeto establecer el método y la forma de rendir cuenta e informes que deben presentar a la Contraloría General de la República, los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación a través del Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes — SIRECI. Artículo Segundo. Ámbito de aplicación. El método y forma de rendir la cuenta y demás informes, que por esta Resolución se establecen, serán de obligatorio cumplimiento por parte de todas las entidades del orden nacional, territorial y particulares que administren o manejen fondos, bienes o recursos públicos en sus diferentes etapas de planeación, recaudo o percepción, conservación, adquisición, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición sin importar su monto o participación, que son sujetos vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República, por disposición constitucional y legal. Artículo Tercero. Rendir cuenta o informes. Es el deber legal y ético de todo funcionario o persona de "informar" y "responder" por la administración, manejo y rendimiento de fondos, bienes o recursos públicos asignados y por los resultados en el cumplimiento del mandato que le ha sido conferido. (...). Artículo Cuarto. Cuenta o informes consolidados. Información que se debe presentar

a la Contraloría General de la República sobre las actuaciones legales, técnicas, contables, financieras y de gestión, como resultado de la administración, manejo y rendimiento de fondos, bienes o recursos públicos. (...)". Lo anterior, en concordancia con el siguiente pronunciamiento jurisprudencial: "En este orden de ideas, para la Corte es diáfano que el artículo 267 de la Carta Magna, delimita el rango de acción de la función fiscalizadora o controladora al otorgarle a la Contraloría las prerrogativas de vigilar la gestión fiscal de la administración, entendiendo este vocablo en su más amplia acepción , es decir referido tanto a las tres ramas del poder ptiblico como a cualquier entidad de derecho público y, a los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación, que garanticen al Estado la conservación y adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación; así pues donde quiera que haya bienes o ingresos públicos, deberá estar presente en la fiscalización el ente superior de control19".

5. Conclusiones El bien inmueble que adquirió la persona jurídica privada sin ánimo de lucro mediante un auxilio parlamentario otorgado con antelación a la expedición de la Constitución Política de 1991, será considerado a la luz de la actual Carta Constitucional y normatividad vigente aplicable como un bieh público al igual que los rendimientos que

19 Corte Constitucional. Sentencia C-167/95. M. P. Dr. Fabio Morón Díaz. Bogotá D.C. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 se puedan derivar del mismo, razón por la cual el beneficiario de aquellos, por el hecho de manejar recursos públicos, se convierte en sujeto de control fiscal. Cordialmente,

JULIÁN MAURIC(cid:9) íGUEZ

Director Oficina Jurídi

Proyectó: Erika Cure

Revisó: (cid:9) Pedro Pablo Padilla

Radicado: 2018ER0100313

TRD. 80112-033 — Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia