CGR - Concepto 0159 de 2021

159

CGR-OJ- - 2021

80112o.e., Bogotá Doctor

POLICARPO SALAZAR GORDILLO

Personero Personería Municipal de Facatativá personeriafacatatlvá@gmail.com

Referencia: Radicado Interno: 2021E R0094533

Tema: VEEDURÍAS CIUDADANAS. - Objeto. - Ley 850 de 2003.

Respetado doctor Salazar, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1 la cual procede a responder a continuación: ,

1. Antecedentes El peticionario pregunta lo siguiente: . . • . • ' ' ' • "Conceptuar sobre si el objeto de una veeduría debe ser específico, es decir, concreto sobre un determinado contrato, proyecto, recurso, etc., o si por el contrario este puede ser general.

En este sentido resulta viable la constitución de una veeduría con el siguiente objeto: " ... Ejercer control, vigilancia, fiscalización y seguimien. to de ios pli:;lnes, programas, proyectos, contratación, presupuesto y gestión realizada por la administración municipal de ..... en la realización de la gestión pública ... "

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a

su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia •. - ' • fi SS!;ifih<?ofi1t 2 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3 así , como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen e/control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7

. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta en reiteradas ocasiones mediante conceptos tales como el 081 de 2021, el cual podrá consultar a través de la Relatoría en la página institucional: www.contraloria.gov.co, o solicitarlo al teléfono 5187000 Ext. 15204, o a través del correo institucional:

cgr@contraloria.gov.co.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Cómo se establece el objeto de las veedurías ciudadanas? 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una

doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 3 Los artículos 34 y 359 de la Ley 489 de 1998, previeron el ejercicio del control social de la administración mediante la creación de las veedurías ciudadanas y establecieron como una obligación de la administración pública la de brindar todo el apoyo para él ejercicio del mencionado control. Las disposiciones citadas regulan y materializan el ejercicio del control fiscal participativo al permitir que las veedurías alimenten el ejercicio del control institucional. Las veedurías son definidas por el artículo 1 de la Ley 850 de 2003, "por medio de º la cual _ se reglamentan las veedurías ciudadanas", como. el mecanismo democrático de representación que le permite _a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la ge$tión pública, rf:!speéto a las autoridades, <sic> administrátivas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos' de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no g.ubernpmenta!es de carácter, nacional o internacional que operen en -el país, encargadas de la· ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público. Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 270 de la Constitución

Política y .el artículo 100 de la Ley 134 de 1994, se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial, se empleen los recursos pwblicos, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley. Los representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público deberán por iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una organización civil informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a trav$s de un medio de amplia difusión en el respectivo nivel territorial, para que ejerza la vigilar¡cia correspondiente. __ Prescribe el parágrafo del artículq 1 que c:uando se trate, de Empresfi:is .de Servicios º, Públicos Domiciliarios, este control se ejercerá de conformidad con lo preceptuádo en la Ley 142 de 1994. 9 ARTICULO 34. EJERCICiO DEL CONTROL SOCIAL DE LA ADMlt--¡ISTRAClpN. Cu.ando los ciudadanos decidan constituir mecan_ismo_ s de control social de la administración, en particular mediante la creación de veedurias ciudadanas, la ad_ ministración estará obligada a brindar todo el apoyo requerido para el ejercicio de dicho control. ARTICULO 35. EJERCICIO DE LA VEEDURIA CIUDADANA Para garantizar el ejercicio de las veedurías ciudadanas, las entidades y organismos de la administración pública deberán tener en cuenta los siguientes aspectos: a) Eficacia de la acción de las veedurias. Cada entidad u organismo objeto de vigilancia por parte de las veedurias deberá llevar

un registro sistemático de sus observaciones y evaluar en forma oportuna y diligente los correctivos que surjan de sus recomendaciones, con el fin de hacer eficaz la acción de las mismas. Lo anterior sin perjuicio de las consecuencias de orden disciplinario, penal y de cualquier naturaleza que se deriven del ejercicio de la vigilancia. Las distintas autoridades de control y de carácter judicial prestarán todo su apoyo al conocimiento y resolución en su respectivo ramo de los hechos que les sean presentados por dichas veedurías; b) Acceso a la información. Las entidades u organismos y los responsables de los programas o proyectos que sean objeto de veeduría deberán facilitar y permitir a los veedores el acceso a la información para la vigilancia de todos los asuntos que se les encomienda en la presente ley y que no constituyan materia de reserva judicial o legal. El funcionario que obstaculice el acceso a la información por parte del veedor incurrirá en causal de mala conducta; c) Formación de veedores para el control y fiscalización de la gestión pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública, con el apoyo de la Escuela Superior de Administración Pública, diseñará y promoverá un Plan Nacional de Formación de Veedores en las áreas. objeto de intervención. En la ejecución de dicho plan contribuirán, hasta el monto de sus disponibilidades presupuestales, los organismos objeto de vigilancia por parte de las veedurías, sin perjuicio de los recursos que al efecto destine el Ministerio del Interior a través del Fondo para el Desarrollo Comunal. ---------------------------------------- ----------------------------------------------------------- Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

4 En relación con el objeto, de acuerdo con el artículo 4 de la ley en cita, la vigilancia de la gestión pública por parte de la Veeduría Ciudadana se podrá ejercer sobre la gestión administrativa, con sujeción al servicio de los intereses generales y la observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, y publicidad. Será materia de especial importancia en la vigilancia ejercida por la Veeduría Ciudadana la correcta aplicación de los recursos públicos, la forma como estos se asignen conforme a las disposiciones legales y a los planes, programas, y proyectos debidamente aprobados, el cumplimiento del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los beneficiarios que deben ser atendidos de conformidad con los preceptos antes mencionados, la calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas, la contratación pública y la diligencia de las diversas autoridades en garantizar los objetivos del Estado en las distintas áreas de gestión que se les ha encomendado. Las veedurías ejercen vigilancia preventiva y posterior del proceso de gestión haciendo recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan el programa, proyecto o contrato y ante los organismos de control del Estado para mejorar la eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios públicos. Para el desarrollo de su objeto, el artículo 6, enumera como propósitos de las veedurías ciudadanas los siguientes: "a) Fortalecer los mecanismos de control contra la corrupción en la gestión pública y la contratación estatal; b) Fortalecer los procesos de participación ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones, en la gestión de

los asuntos que les atañen y en el seguimiento y control de los proyectos de inversión; c) Apoyar las labores de las personerías municipales en la promoción y fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana y comunitaria; d) Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de la acción pública; e) Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la función pública; f) Entablar una relación constante entre los particulares y la administración por ser este un elemento esencial para evitar los abusos de poder y la parcialización excluyente de los gobernantes; g) Democratizar la administración pública; h) Promocionar el liderazgo y la participación ciudadana". Dicha vigilancia, al tenor de los dispuesto en el artículo 5, se ejerce en el ámbito nacional, departamental, municipal, y demás entidades territoriales, sobre la gestión pública y los resultados de la misma, trátese de organismos, entidades o dependencias del sector central o descentralizado de la administración pública; en el caso de organismos descentralizados creados en forma indirecta, o de empresas con participación del capital privado y público tendrán derecho a ejercer la vigilancia sobre los recursos de origen público. Es así como la vigilancia recae sobre entidades de cualquier nivel o sector de la administración y sobre particulares y organizaciones no gubernamentales que cumplan funciones públicas, de acuerdo con las materias que interesen a aquéllas, de conformidad con su acta de constitución, sin importar el domicilio en el que se hubiere inscrito. ------------------------------------------------------------------------------------fi- -------------------------------------·--- Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 5 Una vez las organizaciones civiles o los ciudadanos eligen de forma democrática a los veedores, proceden a elaborar un documento o acta de constitución en la cual conste el nombre de los integrantes, documento de identidad, el objeto de la vigilancia, nivel territorial, duración y lugar de residencia. Este documento deberá ser inscrito ante las personerias municipales o distritales o ante las Cámaras de Comercio, quienes deberán llevar registro público de las veedurías inscritas en su jurisdicción. En el caso de las comunidades indígenas esta función será asumida por las autoridades propias. Las funciones de las veedurías ciudéldanas a partir de las cuales deben constituir su objeto, se circunscriben a las reseñadas en el artículo 15, y son las siguientes: a) Vigilar los procesos de planeación, para que conforme a la Constitución y la ley se dé participación a la comunidad; b) Vigilar que en la asignación de los presupuestos• se prevean, prioritariamente la solución de necesidades básicas insatisfechas según criterios de celeridad, equidad, y eficacia; e) Vigilar porque el proceso de contratación se realice de acuerdo con los criterios legales; d) Vigilar y fiscalizar la ejecución y calidad técnica de las obras, programas e inversiones en el correspondiente nivel territorial; e) Recibir lo.s informes, observaciones y sugerencias que presenten los .ciudadanos y organizaciones en relación con las obras o programas que son objeto de veeduría; f) Solicitar a interventores, supervisores, contratistas, ejecutores, autoridadefi

contratantes y demás autoridades concernientes, los informes, presupuestos, fichas técnicas y demás documentos que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos programas, contratos o proyectos; g) Comunicar a la ciudadanía, rne.diante asambleas generales o en reuniones, los avances de los procesos de control o vigilancia que estén desarrollando; h) Remitir a las autoridades .correspondientes los informes que se desprendan de la función de control y vigilancia en relación con los asuntos que son objeto de veeduría; i) Denunciar ante las autoridades competentes los hechos o actuaciones irregulares . de los funcionarios públicos. • • • • En relación con las funciones dadas a las veedurías por ,el legislador, el Consejo de 1°, Estado señaló lo siguiente: "Empero, la Corte observa que el legislador ha otorgado facultades poderosas a la veedurías, lo cual demanda, a fin de no afectar derechos de terceras personas y no entorpecer el correcto funcionamiento de la administración pública y el desarrollo normal de las actividades privadas, que exista certeza sobre los ámbitos y eventos en los cuales las veedurías pueden desplegar tales facultades. Propio del modelo constitucional es que la asignación o identificación de poder en cabeza de algún grupo o ente social -sea público o privadoestá acompañado de desarrollos normativos dirigidos a controlar dicho poder. Tales desarrollos normativos se tornan imperiosos cuando la actividad privada puede afectar o restringir el cumplimiento de las funciones públicas. 10 Consejo de estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P. Dr. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Rad. No. : 11001-03-06-0002011-00012-00. Bogotá D.C., (21 de junio de 2011.

Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C . Colombia 6 Uno de los instrumentos más útiles para controlar el ejerc1c10 del poder es la restricción de las funciones o actividades que pueden ejercer quienes detentan dicho poder. Por lo mismo, el legislador al establecer listas de funciones, ha de optar por cláusulas taxativas, pues es la única manera de controlar, en el plano constitucional, que las facultades no resulten en extremo abiertas o, por el contrario, tan restrictivas que anulan los espacios de autonomía de la organización". De conformidad con la "Guía metodológica para la evaluación de la Gestión Pública con enfoque basado en derechos humanos, dirigida a las veedurías ciudadanas"11 del Departamento Administrativo de la Función Pública, los ciudadanos tienen el derecho y deber de vigilar y controlar la gestión pública, es decir, deben valorar, analizar y aportar elementos de juicio con miras a: Corregir posibles errores cuando se evalúa si lo realizado corresponde a lo establecido inicialmente en el proyecto o contrato respectivo. Identificar si lo realizado responde a las necesidades de la población y garantiza los derechos de la ciudadanía. Con el fin de contar con argumentos y datos sobre la gestión pública, los ciudadanos organizados en veedurías ciudadanas pueden realizar procesos de evaluación de la gestión pública. La evaluación ciudadana de la gestión pública es la herramienta de control social que

permite valorar y analizar, a partir de información cuantitativa y cualitativa, los resultados e impactos que tiene una política, plan, programa, proyecto, servicio, contrato o actividad de las entidades públicas, sobre el nivel de calidad de vida de la comunidad y el reconocimiento de sus derechos12 . La veeduría puede realizar la evaluación a cada uno de los siguientes niveles, teniendo claro a qué nivel corresponde el objeto de vigilancia.

Plan: Decisiones de carácter general que expresan lineamientos políticos, prioridades que se derivan de la formulación y asignación de recursos, estrategias de acción y conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para alcanzar las metas y objetivos propuestos13 .

Programa: Es un conjunto generalizado, coherente e integrado de proyectos relacionados o coordinados entre sí y que son de similar naturaleza. El programa está constituido por un conjunto de proyectos.

Proyecto: Es un conjunto de actividades concretas, interrelacionadas entre sí, que se realizan con el fin de producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer necesidades o resolver problemas14 . 11 Departamento Administrativo de la Función Pública. Guía metodológica para la evaluación de la Gestión Pública con enfoque

basado en derechos humanos, dirigida a las veedurías ciudadanas. Bogotá D.C., septiembre de 2016. 12 Departamento Administrativo de la Función Pública. Guía para la evaluación de la gestión pública. Herramienta de control social. p.1. Enero, 2005. 13 Dirección General de Planeación. UNAM. Guía mínima para la elaboración de planes de desarrollo institucional. pág.5. [Agosto,

2008. Disponible en: http://www.planeacion.unam.mx/Planeacion/Apoyo/guia_minima.pdf

14 Chaparro, J; Lema, J. Metodologías para la construcción comunitaria: la generación de proyectos, 1956. Disponible en: http://www.l;Janrepcultural.org/blaavirtual/sociologia/met1/pres.htm

Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 7

Contrato: Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebran las entida.des estatales15.

El objeto de vigilancia debe estar establecido en el acta de conformación de la veeduría ciudadana. Con base en ésta se puede iniciar la ruta de evaluación. De otra parte, señala la Cartilla No. 11 "Preguntas más frecuentes sobre control social y veedurías", de la Cámara de Comercio de Bogotá16 que para el caso de la , inscripción de las veedurías en las Cámaras de Comercio, debe hacerse como entidad sin ánimo de lucro y se constituye a través de un Acta de Asamblea de Constitución la cual debe contener como mínimo: Los estatutos que van a regir la entidad Los nombramientos de los órganos de administración y vigilancia Firma de las personas que actuaron como presidente y secretario de la reunión La entidad debe presentar su solicitud de registro en la Cámara de Comercio de Bogotá con jurisdicción en el lugar donde va a tener su domicilio principal con los siguientes documentos: .Acta de .constitución y estatutos "Registro Único Tributario - RUT Formulario de Registro con otras entidades (información dirigida a la Secretaria de

Hacienda Distrital, a la Secretaría Distrital de Planeación y a la Dirección de Impuestos Nacionales -D IAN-). En las personerías, las veedurías se constituyen a través del Acta de Constitución de Estatutos, la cual debe contener como mínimo: Objetivo de la veeduría (debe especificar claramente a qué se le va a realizar veeduría). Duración de la veeduría. Nivel territorial de la veeduría (Ciudad, localidad). Datos completos de las personas que la integran (Nombres, apellidos y documentos de identificación). La entidad debe presentar su solicitud de registro en la personería local con jurisdicción en el lugar .que corresponda a su nivel territorial con los siguientes documentos: Acta de Constitución (Original y copia) Fotocopia del documento de identidad de los integrantes de la veeduría El registro no tiene ningún costo 15 Colombia. Congreso de la Republica. Ley 80. (28. octubre, 1993). Artículo 32. Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Diario Oficial. Bogotá D.C. 1993. 16 Cámara de Comercio de Bogotá. Dirección de Veedurias Vicepresidencia de Gestión Cívica y Social. Cartilla No. 11 "Preguntas más frecuentes sobre control social y veedurias" -------------------fi------------------------------------------------------------------------------------------ Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 8

5. Conclusiones 5.1. De acuerdo con los artículos 2 y 3 de la Ley 850 de 2003, modificada por l_a Ley

1757 de 2015, las Veedurías Ciudadanas son el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto de las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público. 5.2. En el documento o acta de constitución de la veeduría debe constar el nombre de los integrantes; documentos de identidad; el objeto específico de la vigilancia (plan, programa, proyecto, o contrato; el nivel territorial; la duración; y, el lugar de residencia. Cordialmente,

Proyectó: Erika Cure€/--

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2021 ER0094533

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos

Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia