CGR - Concepto 0166 de 2020

166

CGR-OJ________________ - 2020

80112Bogotá D.C., Doctora

ÁNGELA MARÍA JARAMILLO QUINTERO

Gerente Departamental Colegiada de Risaralda Contraloría General de la República angela.jaramillo@contraloria.gov.co Referencia: Respuesta a su oficio 2020IE0050542

Tema: Tasa de interés moratorio – Fallos con responsabilidad fiscal – Aplicación del artículo 111 del Decreto Ley 403 de 2020

Respetada Doctora: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia1, la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente.

Mediante su oficio, solicita concepto respecto de la tasa de interés moratorio respecto de títulos ejecutivos derivados de fallos con Responsabilidad Fiscal y de Procesos Administrativos Sancionatorios, proferido antes de la expedición del Decreto Ley 403 de 2020. En tal sentido, señala: “Habida cuenta de la entrada en vigencia del nuevo modelo de control fiscal derivado del Acto Legislativo 04 de 2019 y que irrigó tanto a los procesos tanto de Responsabilidad Fiscal como de Cobro Coactivo, me dirijo a usted para solicitarle respetuosamente se sirva aclararme la aplicación de la transitoriedad de las mismas, según los siguientes puntos: Menciona el Decreto 403 de 2020 en los artículos 110 y 111: (…) Una interpretación estricta de tales normas, conllevaría a que tanto los fallos con 1 Para la atención de peticiones y consultas, mediante Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 006 del 30 de marzo

de 2020 de la CGR, se determinó dar cumplimiento al artículo 5° del Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020, el cual dispone la ampliación de los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 para atender peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 8 responsabilidad fiscal como los títulos ejecutivos derivados de la imposición de multas, se equipararon en cuanto a la aplicación de la tasa prevista en el artículo 884 del Co. de Co. que no es otra que la equivalente a una y media veces el interés bancario corriente, certificado por la Superintendencia Financiera para la fecha en que ha de liquidarse la obligación. Esta tasa aplicaría, por tanto, solo a los procesos de cobro coactivo cuyo título ejecutivo se hubiera proferido con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 403 de 2019, esto es al 16 de marzo de 2020. Habida cuenta de que en esta Gerencia aún se encuentran en trámite procesos con título ejecutivo derivados de fallos con Responsabilidad Fiscal y de Procesos Administrativos Sancionatorios, proferido antes de la mencionada fecha, se pregunta:

1. Según el manual de Jurisdicción Coactiva versión 2.1, para los fallos con responsabilidad fiscal, se aplicará la tasa dispuesta en la Ley 68 de 1923 (12% anual)

desde el día en que se hagan exigibles hasta el día en que se verifique el pago.

2. Para las multas impuestas en PASF, se aplica lo señalado en el código civil, artículo 1617, es decir, el 6% anual.

3. Y para los procesos de cobro coactivo con título proferido después del 16 de marzo de 2020, se aplicará la tasa, esta sí, la certificada por la Superintendencia Financiera para los intereses moratorios, es decir, la equivalente a una y media veces el interés bancario corriente.”

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5.

2 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 8 En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Respecto de la pérdida de vigencia de algunos apartes del reglamento interno de recaudo de cartera ante la dinámica producción normativa de rango constitucional y legal que producen consecuentes tránsitos normativos, se hizo pronunciamiento fijando postura institucional en concepto CGR-0J-PI082 de 2019, bajo radicado

2019IE0052169 de fecha 16 de junio de 2019.9 En concepto CGR-0J-PI157 de 2020, bajo radicado 2020IE0064897 de fecha 15 de octubre de 2020, se respondió a la Gerente Departamental Colegiada aquí consultante, respecto de la aplicación de la tasa de interés fijada en el artículo 111 del Decreto Ley 403 de 2020 tratándose de la multa derivada del Proceso Administrativo Sancionatorio -PAS-. Concepto que se anexa conforme lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 19 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto se trata de una consulta reiterativa ya resuelta en el aspecto de la tasa de interés aplicable a la multa derivada del PAS, ante la introducción normativa del artículo 111 del Decreto Ley 403 de 2020.

4. Consideraciones jurídicas.

4.1. Problema Jurídico. De la consulta formulada se encuentra que el problema jurídico a analizar es si ¿el interés moratorio que dispone el artículo 111 del Decreto 403 de 2020 es aplicable a los procesos del cobro coactivo de los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas? 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas

aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. 9 Conceptos cuya copia puede consultar en nuestra página web www.contraloria.gov.co, en el aplicativo institucional SINOR (Normatividad y Relatoría). Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 8 4.2. Decreto Ley 403 de 2020 – Aplicación general. A partir del Acto Legislativo 4 de 2019, surge una modificación normativa de los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 constitucionales que han sido el fundamento para el ejercicio de la función pública de la vigilancia y control fiscal ejercida por la Contraloría de la República y por las contralorías territoriales, otorgándose precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para el desarrollo de dicho Acto Legislativo10, que conllevan cambios en el trámite y ejecución de las facultades constitucionales asignadas a dichas contralorías. Concordante con las disposiciones constitucionales, el Decreto Ley 403 de 2020, “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”, señaló en el artículo primero su objeto normativo de la siguiente manera: “Artículo 1. Objeto. Por medio del presente Decreto Ley se desarrollan las disposiciones de los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constitución Política,

modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019, para el fortalecimiento del control fiscal, en especial, las siguientes materias: i) principios, sistemas, procedimientos y funciones de vigilancia y control fiscal, incluidas aquellas relacionadas con el proceso de responsabilidad fiscal y su cobro coactivo, ii) el control concomitante y preventivo, iii) el seguimiento permanente al recurso público, iv) la aplicación del control de resultados, el control de gestión y el control financiero, v) el acceso a la información, vi) las facultades sancionatorias y de policía judicial, vii) las competencias entre la Contraloría General de la República y contralorías territoriales, viii) la función de certificación de la Auditoría General de la República, ix) la intervención de la Contraloría General de la República en las funciones de las contralorías territoriales, x) la prelación de la jurisdicción coactiva y de los créditos derivados del ejercicio de la vigilancia y control fiscal, y xi) el control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal. PARÁGRAFO. Las disposiciones del presente Decreto Ley y las que sean dictadas por el Contralor General de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 268 numeral 12 de la Constitución Política, primarán en materia de control fiscal sobre las que puedan dictar otros órganos de control fiscal.” (Subrayas fuera de texto) El artículo 1 del Decreto Ley 403 de 2020 establece que su objeto general es el fortalecimiento del control fiscal, incluyendo lo relacionado con el proceso de responsabilidad fiscal y su cobro coactivo. En el mismo sentido, sin necesidad de particularizar cada una de las modificaciones

o adiciones normativas que trae el Decreto Ley 403 de 2020, a través del artículo 166 el Decreto Ley establece su vigencia normativa a partir de su publicación, a la vez que modifica en lo pertinente las normas que le sean contrarias, especificando 10 Parágrafo Transitorio del artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 8 algunas, y derogando también las normas que le sean contrarias, precisando algunas derogatorias especiales. De lo explicado se colige que, el Decreto Ley 403 de 2020 que regula los artículos constitucionales del control y la vigilancia fiscal modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019 es una norma con fuerza ley, la cual modifica en lo pertinente la normatividad existente para el ejercicio del control y la vigilancia fiscal, por ende, el Decreto Ley es de obligado cumplimiento tanto para la Contraloría General de la República, resultando claro que modifica a partir de su vigencia la normativa sustantiva y procesal que rige la función en los procedimientos administrativos: sancionatorio, de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo fiscal, en su parte pertinente. Ahora bien, a partir de la aplicación general del Decreto 403 de 2020, sin perjuicio de las normas que fijan atribuciones o competencias especiales, el gestor jurídico competente tendrá que analizar en cada proceso administrativo, cual es la regla de

procedimiento que opera tratándose de la aplicación de las reformas normativas. En tal sentido, ya se explicó que el Decreto Ley 403 de 2020, en su artículo 166 establece su vigencia normativa a partir de su publicación, la cual se surtió en Diario Oficial No. 51.258 de fecha 16 de marzo de 2020. A falta de una norma especial de transición normativa, se encuentra que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Artículo 624 Ley 1564 de 2012, establece: "Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad". 4.3. Decreto Ley 403 de 2020 – Cobro coactivo. El decreto 403 de 2020 dispone en su artículo 106 que: “Los órganos de control fiscal ejercerán la jurisdicción coactiva de acuerdo con lo previsto en el presente Decreto Ley en su jurisdicción y respecto de los asuntos de su

competencia.” Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 8 En tal sentido, se observa que el artículo 110 del Decreto Ley 403 de 2020, establece: “ARTÍCULO 110. TÍTULOS EJECUTIVOS FISCALES. Prestan mérito ejecutivo:

1. Los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas.

2. Las resoluciones ejecutoriadas que impongan multas fiscales una vez transcurrido el término concedido en ellas para su pago.

3. Las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal.” Nótese que se incluye dentro de los títulos ejecutivos fiscales que prestan mérito ejecutivo: “1. Los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas.” A su turno el artículo 111 del Decreto Ley 403 de 2020, señala respecto de los intereses moratorios aplicables a los títulos fiscales señalados en el artículo 110 del mismo, lo siguiente: “Artículo 111. Intereses moratorios. Los títulos ejecutivos a los que se refiere el artículo 110 de este Decreto Ley que queden en firme después de su entrada en vigencia, generarán intereses moratorios según lo previsto por el artículo 884 del Código de Comercio a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera a partir del día siguiente a su ejecutoria o de la fecha en que deba

realizar el pago, según corresponda.” (Subraya fuera de texto) Toda vez que los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas son créditos que generan intereses, se entiende que el interés moratorio previsto por el artículo 884 del Código de Comercio. En todo caso se aclara que, la tasa de interés moratorio que señala el artículo 111 del Decreto Ley 403 de 2020 es la aplicable a los títulos ejecutivos enunciados en el artículo 110 ibidem, la cual opera sólo sobre aquellos títulos ejecutivos que queden en firme después de la entrada en vigencia del Decreto ley 403 de 2020.

5. Conclusiones. 5.1. Los alcances del reglamento interno de recaudo de cartera están claramente limitados a lo determinado en el artículo 2° de la Ley 1066 de 2006, reglamentado por el Decreto 4473 del 15 de diciembre de 2006, sin tener preponderancia alguna sobre normas procesales o sustantivas de rango legal.

Los funcionarios con competencia de cobro coactivo deben supeditarse al cumplimiento de las normas procedimentales y sustantivas de rango constitucional y legal vigentes, que no pueden ser desconocidas por la existencia de resoluciones Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 8 internas que decaen frente a la producción dinámica que por parte del legislador se ha dado en estos temas. 5.2. El Decreto Ley 403 de 2020 que regula los artículos constitucionales del control y

la vigilancia fiscal modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019 es una norma con fuerza ley, de obligado cumplimiento para la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales en lo que fuere pertinente. En consecuencia, es norma aplicable a los procedimientos administrativos de cobro coactivo fiscal. Cabe resaltar que, en su ejercicio de subsunción normativa, le corresponde a cada director de proceso administrativo, revisar la vigencia de la norma y las reglas de los tránsitos normativos. En tal sentido, el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020, establece su vigencia normativa a partir de su publicación, la cual se surtió en Diario Oficial No. 51.258 de fecha 16 de marzo de 2020. 5.3. Tratándose de la fijación de la tasa de intereses moratorios de los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas, la tasa de interés moratorio equivalente a una y media veces del bancario corriente del artículo 884 del Código de Comercio a la que remite el artículo 111 del Decreto Ley 403 de 2020, sólo es aplicable a aquellos títulos ejecutivos que queden en firme después de la entrada en vigencia del Decreto ley 403 de 2020. Por lo anterior, para los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas, que quedaron en firme de forma previa a la entrada en vigencia del mencionado Decreto Ley 403 de 2020, en ausencia de otra norma especial continúan generando intereses moratorios aplicando la tasa general del 12% anual establecida en el artículo 9 de la Ley 68 de 1923.

Cordialmente, JULIÁN MAURICIO RUIZ RODRÍGUEZ Director Oficina Jurídica Anexo: En cinco (5) folios copia del concepto CGR-0J-PI157 de 2020, radicado 2020IE0064897

Proyectó: Andrés Rolando Ramírez Guacaneme

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

N.R. 2020IE0050542

TDR 80112-033 Conceptos Jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 8 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 8