CGR - Concepto 0167 de 2019

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GENERAL bE LA REPICA 1

Contraloria General de la Republica SSS 06-11-2019 09:25 Al Contestar Cite Este No., 20191E0099615 Fo1,20 Anext0 FATO ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA /JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ 167 DESTINO 80991-DESPACHO GERENTE DEPARTAMENTAL VICHADA / JULIAN GUILLERMO CASTRO CGR-OJ- -2019 ESPINOSA ASUNTO RESPUESTA A RADICADO NO. 20191E0067089 MERCADO DE CARBONO Y ESQUEMAS OBS 80112 — 20191E0099615(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 Bogotá, D.C. Doctor

JULIAN GUILLERMO CASTRO ESPINOSA

Gerente Departamental de Vichada (e) Contraloría General de la República Puerto Carreño - Vichada Referencia:(cid:9) Respuesta al radicado No. 20191E0067089

Tema: (cid:9) Mercado de carbono y Esquemas de pago por

Compensación de Servicios Ambientales PSA y REDD+. Procedencia del control fiscal en tratándose del mercado regulado.

Respetado doctor Castro: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente Expone usted en el oficio reseñado en la referencia que la Asociación de Cabildos

y Autoridades Tradicionales del Resguardo Indígena Unificado Selva de Mataven

— ACASITEMA, realizó una alianza estratégica con una empresa privada para proteger, conservar y recuperar los bosques naturales y demás recursos naturales renovables del resguardo y obtener ingresos por la compensación de los servicios ambientales a través de la comercialización de las Unidades de Carbono Verificadas (VCUs). Por ello, solicita concepto sobre la competencia de la CGR para conocer presuntas irregularidades en el manejo de los recursos percibidos por compensación de servicios ambientales, provenientes de la venta de bonos de carbono comercializados en el mercado voluntario con empresas privadas.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción."

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Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la

interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. El presente concepto se expide como posición institucional, de conformidad con el Artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, por haber sido coordinado con la Contraloría Delegada para el Sector Medio Ambiente.

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Sobre este tema en particular no se encontró pronunciamiento alguno por parte de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República.

2Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

s art. 43, numeral 4 del Decreto ley 267 de 2000. 4 art. 43, numeral 5 del Decreto ley 267 de 2000. 5 art. 43, numeral 12 del Decreto ley 267 de 2000. 6 art. 43, numeral 11 del Decreto ley 267 de 2000. 7 art. 43, numeral 14 del Decreto ley 267 de 2000. art. 43. oficina jurídica. son funciones de la oficina jurídica: (...) 16. coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la contraloría general de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia 0

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4. Consideraciones jurídicas 4.1 Problema jurídico ¿Es competente la Contraloría General de la Republica para realizar control fiscal a los recursos por compensación de servicios ambientales obtenidos por una entidad de derecho público, provenientes de la venta de bonos de carbono comercializados en el mercado voluntario?

Con el fin de dar respuesta de fondo al problema jurídico planteado es necesario estudiar el mercado de carbono actualmente establecido en Colombia, los esquemas de compensación de servicios ambientales; igualmente revisar la naturaleza jurídica de los recursos que se perciben por compensación de servicios

ambientales en el desarrollo de actividades y proyectos REDD+ (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques). Lo anterior a fin de determinar la competencia de la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal respectivo. 4.2 Mercado de carbono Uno de los mecanismos que se han definido para la reducción de los Gases Efecto Invernadero (GEO es el mercado de carbono. En este mercado, la "moneda" de canje es el CO2 equivalente, ya que es el GEI más abundante en la atmósfera y facilita los procesos de conteo. Mercado de carbono se refiere a la compra y venta de créditos que representan la captura o emisión evitada de una tonelada métrica (t) de dióxido de carbono equivalente (tCO2e). Actualmente existen dos mercados principales para el carbono en proyectos que se realicen en los países en desarrollo. El primero es el mercado regulado, enmarcado en reglas internacionales definidas en el Protocolo de Kioto, que aún no se ha desarrollado para proyectos REDD+. El segundo es el mercado voluntario, que no se encuentra regulado e incluye una amplia variedad de relaciones comerciales y estándares voluntarios para los proyectos.9 4.2.1 Mercado regulado El mercado regulado del carbono es un sistema de comercio a través del cual los gobiernos, empresas o individuos pueden vender o adquirir reducciones de gases efecto invernadero, las cuales son certificadas y contabilizadas por el IPCC10. Este mercado se conoce también como mercado de cumplimiento, que nace a raíz de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático 9(cid:9)

Ministerio(cid:9) de(cid:9) Ambiente(cid:9) y(cid:9) Desarrollo(cid:9) Sostenible(cid:9) (2019)(cid:9) URL: http://www.minambiente.gov.co/index.php/component/content/article/436-plantilla1° El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) fue creado en 1988 para que facilitara evaluaciones integrales del estado de los conocimientos científicos, técnicos y socioeconómicos sobre el cambio climático, sus causas, posibles repercusiones y estrategias de respuesta. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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(CMNUCC), en donde se pactó el Protocolo de Kioto (PK), en virtud del cual varios países se comprometieron con la obligación de limitar o disminuir sus emisiones de los GEI. El mercado regulado de emisiones se encuentra estructurado en11: - Transacciones basadas en proyectos: En este caso se transan las reducciones de emisiones cuantificadas de un proyecto registrado y verificado bajo las reglas del IPCC. Comprende actividades de proyectos de Implementación Conjunta (IC) y del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). - Comercio de derechos de emisión: El sistema está basado en la fijación de límites máximos de emisión permitida, la creación y asignación de permisos de emisión transables. Si la entidad genera más emisiones que el límite máximo establecido, debe salir a comprar cuotas de emisión al mercado

para compensar su exceso. Por el contrario, si no supera su límite tendrá una cuota de emisiones disponibles para vender. Estos derechos pueden ser por ejemplo, los determinados por el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (EU ETS), creado para cumplir las obligaciones de reducción de emisiones europeas ante el Protocolo de Kyoto. Así las cosas, el Protocolo de Kyoto estableció diferentes mecanismos cuyo objetivo es servir como instrumentos para cumplir las metas establecidas de reducción de Gases de Efecto Invernadero (GEO, los cuales generan distintos tipos de bonos de carbono. Entre los mecanismos establecidos por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), se tienen:

1. Comercio de los derechos de emisión o Mercado del Carbono: Las partes que han asumido compromisos en virtud del Protocolo de Kyoto, han aceptado metas para limitar o reducir las emisiones. Estas metas están expresadas como niveles de emisiones permitidos o "cantidades atribuidas" durante el período de compromiso 2008-2012. Las emisiones permitidas son divididas en «unidades de la cantidad atribuida» (UCA). Puesto que el Dióxido de Carbono es el principal gas de efecto invernadero, se habla simplemente del comercio de carbono. Este gas está sometido a los mismos seguimientos y transacciones comerciales que cualquier otro producto básico, por lo que se conoce como Mercado del Carbono"12.

Bosques PROcarbono UACh (2019) URL: https://www.uach.cl/procarbono/economia_del_carbono.html

11

C. Giraldo (2017). Evaluación del mercado regulado de bonos de carbono vs el mercado voluntario en proyectos 12 hidroeléctricos en Colombia. Universidad Nacional de Colombia.

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2. Mecanismo para un Desarrollo Limpio: El Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) permite que un país que haya asumido el compromiso de reducir o limitar las emisiones ponga en práctica proyectos de reducción de las emisiones en países en desarrollo. A través de tales proyectos se pueden conseguir créditos por reducciones certificadas de las emisiones

(CER), cada uno de los cuales equivale a una tonelada de CO2, que cuenta para el cumplimiento de las metas13.

3. Aplicación conjunta: Este mecanismo permite que un país que se haya comprometido a reducir o limitar sus emisiones, gane unidades de reducción de las emisiones generadas en un proyecto de reducción o eliminación de las emisiones en otro país, que cuenta para el logro de su meta de Kyoto. La aplicación conjunta ofrece a las partes un medio flexible y rentable de cumplir parte de sus compromisos de Kyoto, al mismo tiempo que la parte donde se lleva a cabo el proyecto se beneficia de la inversión extranjera y la transferencia de tecnología. Estos mecanismos contribuyen a fomentar la inversión verde y ayudan a las partes a lograr sus metas de emisiones de una manera rentable".

En cuanto al Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL), es de indicar que este corresponde a un mecanismo de flexibilidad del Protocolo de Kyoto mediante el cual los países en desarrollo pueden participar del esfuerzo global de mitigación del cambio climático. Al participar de esta iniciativa, estos países reciben un flujo de recursos por la ejecución de proyectos que reducen emisiones de GEI; los recursos se originan en la venta de Certificados de Reducción de Emisiones. Teniendo en cuenta lo anterior, el mercado del MDL es un mercado regulado. De allí que los realizadores de proyectos MDL deben seguir reglas y procedimientos unificados y sistemáticos a fin de lograr la emisión de Certificados de Reducción de Emisiones, la cual es realizada centralizadamente por la Junta Ejecutiva del MDL, de acuerdo a los marcos formales establecidos en la CMNUCC. 4.2.2 Mercado voluntario Los mercados voluntarios se estructuran bajo mecanismos de certificación que garantizan que el proyecto realmente está disminuyendo emisiones; esto implica la presencia de agencias certificadoras que analizan los productos entregados por los operadores del proyecto, los cuales pueden ser ONG, privados o la misma comunidad. Cuando la certificadora aprueba el proyecto mediante la emisión de bonos de carbono, estos pueden ser comercializados en mercados internacionales a los cuales tienen acceso los compradores que están interesados en la 13 Ibídem 14 Ibídem. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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Página 6 de 20 disminución de sus emisiones. Una vez realizada la transacción de carbono el comprador habrá disminuido sus emisiones. Así las cosas, los proyectos del mercado voluntario deben cumplir una serie de condiciones que permitan verificar que las emisiones reducidas y compensadas son legítimas; por ello, se han desarrollado algunas certificaciones, que sirven como garantía de la veracidad e integralidad de los proyectos. Adicionalmente, los proyectos deben cumplir con las normas nacionales e internacionales de derechos de las comunidades, sus territorios y conservación de los recursos naturales y se deben desarrollar bajo condiciones de negociación justa.15 En suma, se debe indicar que el mercado voluntario hace referencia al comercio de créditos que se produce sobre una base facultativa y genera gran interés a las empresas debido a motivaciones como la Responsabilidad Social Corporativa (RSC), las relaciones públicas, la certificación, la reputación y los beneficios ambientales y sociales. Este mercado ha adquirido gran importancia para los proyectos agrícolas, forestales y de reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y degradación de los bosques (REDD); debido a que estos se encuentran excluidos de los proyectos del mercado regulado. Además, como la demanda en el mercado voluntario no depende de la obligatoriedad de cumplir con una meta de mitigación, a diferencia de lo que ocurre en el mercado del MDL, las operaciones se realizan de manera independiente, sin seguir un proceso general y uniforme de certificación y sin ser registradas en una entidad central.16 Los mercados voluntarios de carbono pueden dividirse en dos: - Over-thecounter market (OTC), en el que se intercambian reducciones de carbono generados solo a través de proyectos de compensación, también conocido como Mercado Voluntario puro.

• Chicago Climate Change CCX, en el que se intercambian derechos de emisión y reducciones de carbono generados a través de proyectos de compensación. 4.3 Esquemas de pago por Compensación de Servicios Ambientales PSA y

REDD. Los servicios ambientales son aquellas funciones de los ecosistemas que pueden generar beneficios y bienestar adicionales para las personas y las comunidades17. 15 Ibídem 16 Ibídem 17 Los bienes y servicios ambientales se pueden dividir en tres niveles. Gen: recursos genéticos, materia prima; especie: polinización, control biológico, servicios farmacéuticos, materia prima y producción de alimentos; y ecosistema: regulación de gases, clima, disturbios, regulación hídrica (control de inundaciones), oferta y calidad del agua, retención de sedimentos y control de la erosión, formación de suelos, reciclado de nutrientes y fertilidad de los suelos, tratamiento de residuos, refugio de especies, materia prima y producción de alimentos, recreación, cultura, belleza escénica y producción de biodiversidad. Grain, 2004. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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Ahora bien, los esquemas de compensación y pago por servicios ambientales se dirigen a otorgar una "retribución" en dinero o en especie (monetaria o no monetaria) a los propietarios de la tierra donde se encuentran los recursos naturales (y los ecosistemas que estos conforman), a cambio de la realización de

actividades que implican ya sea la conservación o ampliación de los servicios que prestan los mismos, o bien la abstención de efectuar otras acciones que los perjudican18. Entre lostipos de-esquemas de(cid:9) pago-por-Compensación de Servicios Ambientales se encuentran:

1. Pagos por servicios ambientales —"PSA-" (o PES por sus siglas en ingles correspondientes a Payment for Ecosystem Services).

2. Pagos por servicios ambientales - "REDD" (reducción de emisiones de la deforestación y la degradación).

Dichos esquemas tienen características que los diferencian, así: Los PSA son proyectos netamente privados en los cuales, al menos, un proveedor de servicios ambientales se compromete voluntariamente con, al menos, un comprador o usuario de los mismos a llevar a cabo actividades positivas o negativas (uso o no uso) que se consideran esenciales para la preservación y continuidad de la provisión de los mismos. Así, la acción es financiada por el comprador y realizada por el proveedor, y la retribución, por lo general, es gestionada por una asociación promotora o un comité gestor que brinda transparencia al manejo del fondo.1 En cambio los REDD son mecanismos orientados a la preservación y mantenimiento del servicio de absorción y fijación de carbono (002) prestado por los bosques lo cual resulta primordial para la mitigación del cambio climático. Este tipo de esquema conlleva la implementación de proyectos orientados al reemplazo de prácticas generadoras de procesos de degradación y deforestación de coberturas forestales por otras que permitan la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero (GED asociadas a esos cambios en el uso del suelo.

Por lo general involucran el otorgamiento de compensaciones o pagos a los productores involucrados. La financiación de este tipo de proyectos puede provenir de la órbita privada como pública, es así que pueden financiar este tipo de proyectos la empresa privada, personas naturales y obviamente los aportes de Estados y organizaciones que colaboran en la lucha internacional contra el cambio climático en el contexto de la ONU. 18 C. Galarza. (2014) Compensación y pago por servicios ambientales: ¿Paradigmas de #DesarrolloSostenible? Parte I. URL.(cid:9) http://www.i-ambiente.es/?q=blogs/compensacion-y-pago-por-servicios-ambientales-paradigmas-dedesarrollosostenible-parte-i 19 Ibídem Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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Es de resaltar que en el año 1997 se realizó la Convención Marco de la Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), y se pactó el Protocolo de Kioto (PK), que equivale a un tratado internacional, en el cual al menos 40 países industrializados se comprometieron a reducir sus emisiones de GEI de manera conjunta en un 5%, con respecto al nivel de emisiones producidas en 1990. En ese sentido, es pertinente indicar que los proyectos REED+ tienen su origen dentro de la Convención marco de la Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), éstos por tanto son parte de la lucha contra el cambio climático

llevada adelante por la comunidad internacional, y por ende son los Estados quienes estarán a cargo de su gestión. 4.4 Esquemas de pago por Compensación de Servicios Ambientales: Régimen jurídico en Colombia. Para el caso específico de Colombia, los incentivos para promover la conservación del medio ambiente encuentran como fundamento la Constitución Política de 1991 que elevó a canon constitucional el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación ambiental, para garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, debiendo prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (Arts. 79 y 80 Superior). En igual sentido, el artículo 4 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992 y ratificada mediante la Ley 164 de 1994, consagra como compromisos para todas las Partes signatarias, entre otros: "b) Formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y, según proceda, regionales, que contengan medidas orientadas a mitigar el cambio climático, teniendo en cuenta las emisiones antropogénicas por las fuentes y la absorción por los sumideros de todos los Gases de Efecto Invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, y medidas para facilitar la adaptación adecuada al cambio climático", y "h) Promover y apoyar con su

cooperación el intercambio pleno, abierto y oportuno de la información pertinente de orden científico, tecnológico, técnico, socioeconómico y jurídico sobre el sistema climático y el cambio climático, y sobre las consecuencias económicas y sociales de las distintas estrategias de respuesta". Igualmente, la Sección 2 del Capítulo 1 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015, establece el régimen de aprovechamiento forestal en el cual regula las actividades de la administración pública y de los particulares respecto al uso, manejo, aprovechamiento y Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 9 de 20 conservación de los bosques y la flora silvestre con el fin de lograr un desarrollo sostenible. También se tiene que la Ley 629 de 2000 aprueba el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el cual comprometió a los países a estabilizar las emisiones de Gases de Efecto Invernadero basándose en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. De lo anterior, surgió uno de los primeros instrumentos que buscó compensar los beneficios asociados a la actividad forestal. Fue el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) creado mediante la Ley 139 de 1994, el cual busca operar como un

reconocimiento del Estado a las externalidades positivas de la reforestación, en tanto los beneficios ambientales y sociales generados son apropiables por el conjunto de la población. Su fin es el de promover la realización de inversiones directas en nuevas plantaciones forestales de carácter protector-productor en terrenos de aptitud forestal. Así, se le entrega un CIF para la reforestación a la persona beneficiaria, quien por una sola vez obtiene una suma de dinero que se paga con recursos que administra el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro).2° Igualmente, mediante Decreto 900 de 1997 fue creado el Certificado de Incentivo Forestal para la conservación, como reconocimiento por los costos directos e indirectos en los que incurre un propietario por conservar en su predio ecosistemas naturales boscosos, poco o nada intervenidos. Respecto a este incentivo se estableció que su fuente de financiación era la misma del Certificado de Incentivo Forestal para la reforestación, lo cual en la práctica generó problemas de aplicación y reconocimiento de tales certificados, al punto que el Certificado de Incentivo Forestal para la conservación no ha sido aplicado efectivamente por restricciones financieras y limitaciones técnicas21. Ahora bien, en nuestra normatividad también se dispuso incentivos ambientales asociados a recursos hídricos, al respecto el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, dispuso que los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de

agua a los acueductos municipales, distritales y regionales, o para financiar temporalmente esquemas de Pagos por Servicios Ambientales en dichas áreas. En el mismo sentido, el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 estableció el cobro de una tasa por utilización de aguas a las personas naturales o jurídicas, privadas o públicas, que hagan uso de dicho recurso, con el fin de destinarlos a gastos para 20 Corte Constitucional, Sentencia C-644/17 21 Ibídem Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 10 de 20 su protección y renovación. De hecho, de conformidad con el artículo 108 de la misma Ley, las autoridades ambientales en coordinación y con el apoyo de las entidades territoriales, pueden adelantar los planes de cofinanciación para adquirir áreas de ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación y recuperación de los recursos naturales, contando con esquemas de Pagos por Servicios Ambientales a partir de los recursos de la tasa por utilización de aguas.22 Aunque no entra en la categoría de incentivos por compensación de servicios ambientales, el programa denominado familias guarda bosques surgió en el contexto de la Ley 812 de 2003, como una medida de desarrollo alternativo para la erradicación de cultivos de uso ilícito, que fue planteada en el CONPES 3218 de 2003. En este documento se afirmó que, con el fin de vincular a familias campesinas en

el proceso de recuperación y conservación de ecosistemas y para la erradicación de cultivos de uso ilícito, se "canalizará un apoyo monetario a las comunidades que conformen núcleo de intervención dentro de las zonas focalizadas por el Programa, bajo el doble de (sic) compromiso de sembrar ni resembrar cultivos ilícitos y de favorecer la revegetalización natural (enrastrojamiento) y la conservación de ecosistemas naturales estratégicos. Este incentivo directo de alto impacto social, reconoce un valor monetario a la prestación de servicios ambientales en un medio libre de cultivos ilícitos." La Resolución 139 de 2014 de la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial, señaló de manera clara que las familias que participen del programa recibirán una contraprestación económica "bajo los compromisos de no sembrar ni resembrar cultivos ilícitos", en el marco de la idea de proyectos productivos.23 Por otro lado, es pertinente mencionar también que mediante la Ley 1819 de 2016, "Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones" estableció el impuesto al carbono. Lo anterior como una herramienta adicional y costo-efectiva para contribuir con la reducción de emisiones de Gases Efecto Invernadero (GED provenientes de la quema de combustibles fósiles en el país, generando oportunidades para mejorar la eficiencia y la productividad sectorial. Igualmente, impacta positivamente la calidad del aire y la salud ambiental. Al respecto el artículo 221 expresó lo siguiente:

"ARTÍCULO 221. IMPUESTO AL CARBONO. El Impuesto al carbono es un gravamen que recae sobre el contenido de carbono de todos los combustibles fósiles, incluyendo todos los derivados de petróleo y todos los tipos de gas fósil que sean usados con fines energéticos, siempre que sean usados para combustión. 22 Ibídem 23 Ibídem Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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El hecho generador del impuesto al carbono es la venta dentro del territorio nacional, retiro, importación para el consumo propio o importación para la venta de combustibles fósiles y se causa en una sola etapa respecto del hecho generador que ocurra primero. Tratándose de gas y de derivados de petróleo, el impuesto se causa en las ventas efectuadas por los productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para consumo de los productores, en la fecha del retiro; en las importaciones, en la fecha en que se nacionalice el gas o el derivado de petróleo. El sujeto pasivo del impuesto será quien adquiera los combustibles fósiles, del productor o el importador; el productor cuando realice retiros para consumo propio; y el importador cuando realice retiros para consumo propio. Son responsables del impuesto, tratándose de derivados de petróleo, los productores y los importadores; independientemente de su calidad de sujeto pasivo, cuando se realice el hecho generador." Esta norma fue modificada por el Decreto 926 de 2017, "Por el cual se modifica el

epígrafe de la Parte 5 y se adiciona el Título 5 a la Parte 5 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria y el Título 11 de la Parte 2 de Libro 2 al Decreto 1076 de 2015 Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo