CGR - Concepto 0169 de 2019

O CONTRALO,RÍA GENERAL DE LA BEi'lCICA Contraloria General de la Republica SGD 08-11-2019 09:53

Al Contestar Cite Este No.: 20191E0100628 Fol:9 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ DESTINO 81118-DIRECCIÓN DE GESTIÓN DEL TALENTO HUMANO / LUIS FRANCISCO BALAGUERA

BARACALDO

ASUNTO RESPUESTA RADICADO NO. 20191E0085267

OBS 20191E0100628(cid:9) 111111111111111111111111111111111111111111111 1 169

CGR-OJ- -2019

80112 — Bogotá, D.C. Doctor

LUIS FRANCISCO BALAGUERA BARACALDO

Director de Gestión del Talento Humano Contraloría General de la República Bogotá, D.C.

Referencia: (cid:9) Respuesta al radicado No. 20191E0085267

Tema.(cid:9) DOTACIÓN SUMINISTRO DE CALZADO Y VESTIDO DE LABOR.

NOVEDAD ADMINISTRATIVA.- Respetado Doctor Balaguera: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente Mediante el oficio de la referencia, solicita concepto jurídico respecto de la interpretación del artículo 3 del Decreto 1978 de 1989, el cual indica: "ARTÍCULO 3°.- Para tener derecho a la dotación a que se refiere este Decreto, el trabajador debe haber laborado para la respectiva entidad por

lo menos tres (3) meses en forma ininterrumpida, antes de la fecha de cada suministro, y devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente." En el sentido de responder si la remuneración mensual inferior a dos veces el salario mínimo legal vigente a que hace referencia este artículo, debe ser durante el cuatrimestre o por lo menos tres meses antes de la fecha de cada suministro y, si tienen derecho a la dotación los funcionarios que han tenido alguna interrupción (novedad Administrativa) en el ejercicio de sus funciones, antes de la fecha de cada suministro.

2. Alcance del concepto 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción."

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Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la

interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Finalmente se aclara que no todos los conceptos de esta Oficina Jurídica implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

1. Precedente doctrinal de la oficina jurídica

Consultado el Sistema de Información Normativa, SINOR, no se encontró concepto sobre el tema objeto de consulta. 2 Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. 3 art. 43, numeral 4 del Decreto ley 267 de 2000. 4 art. 43, numeral 5 del Decreto ley 267 de 2000. 5 art. 43, numeral 12 del Decreto ley 267 de 2000. 6 art. 43, numeral 11 del Decreto ley 267 de 2000. 7 art. 43, numeral 14 del Decreto ley 267 de 2000. 8 art. 43. oficina jurídica. son funciones de la oficina jurídica: (...) 16. coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la contraloría general de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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4. Consideraciones jurídica 4.1 Problema jurídico ¿Qué requisitos debe acreditar el funcionario de la Contraloría General de la República para tener derecho a la dotación a que hace referencia el artículo 3 del Decreto 1978 de 1989? ¿Qué incidencia tiene la ocurrencia de situaciones administrativas en el suministro de la dotación de vestido y calzado de labor?

Con el propósito de responder el problema jurídico anteriormente planteado, se analizara el contenido del artículo 3 del Decreto 1978 de 1989, para definir puntualmente los requisitos para conceder la Dotación de Vestido y Calzado de Labor. Igualmente se revisara a la luz del Decreto 1085 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública" modificado por el Decreto 648 de 2017, la posible incidencia de las diferentes modalidades de situaciones administrativas en la acreditación de los requisitos para el otorgamiento de la dotación de vestido y calzado de labor en la Contraloría General de la República. 4.2 Naturaleza de la Dotación de Vestido y Calzado de Labor. El suministro de calzado y vestido de labor como obligación a cargo del empleador, tiene la naturaleza jurídica de prestación social, en cuanto consiste en un pago en especie hecho con el fin de cubrir la necesidad de indumentaria que se origina en la relación laboral. De modo que, la dotación de calzado y vestido de labor es una prestación social creada en beneficio de los servidores, tanto del sector público como del privado, sin importar la clase de actividad que desarrollen; ésta no constituye salario, ni se computa como factor del mismo en ningún caso, y su finalidad es proporcionarle la indumentaria adecuada para realizar las labores propias del respectivo cargos. Ahora bien, este beneficio, fue concebido inicialmente en la Ley 11 de 1984 como una prestación pagadera en especie a favor de los trabajadores particulares de carácter permanente, cuyos ingresos fueran inferiores a dos salarios mínimos. Su

finalidad no era otra que facilitar el cumplimiento del servicio, por ello el mismo no tiene un carácter retributivo ni de naturaleza salarial. 9 Consulta. Radicación no. 1018 del tres (3) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).- del Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente : César Hoyos Salazar Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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Posteriormente, este beneficio se hace extensivo a los empleados públicos mediante la Ley 70 de 1988 "Por la cual se dispone el suministro de calzado y vestido de labor para los empleados del sector público". No obstante, esta normativa estableció el suministro de calzado y vestido de labor solamente para aquellos empleados públicos adscritos al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y Comerciales de tipo oficial y Sociedades de Economía Mixta del nivel nacional. Al respecto el artículo 1°, indica: "LEY 70 DE 1988. ARTÍCULO 1 o. Los empleados del sector oficial que trabajan al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y Comerciales de tipo oficial y Sociedades de Economía Mixta, tendrán derecho a que la entidad con

que laboran les suministre cada cuatro (4) meses, en forma gratuita un par de zapatos y un (1) vestido de labor, siempre que su remuneración mensual sea inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal. Esta prestación se reconocerá al empleado oficial que haya cumplido más de tres (3) meses al servicio de la entidad empleadora." (Subraya fuera de texto original) Este artículo fue demandado y declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-995 de 2000, en la cual precisó: "(...) La Ley 70 de 1988, a pesar de haberse expedido antes de la expedición de la Constitución de 1991, se acomoda a ella en cuanto constituye una Ley marco para la fijación del régimen prestacional en el sector público nacional.

4. En desarrollo de lo preceptuado por las normas de la actual Constitución Política antes reseñadas, el Congreso expidió la ley 4a. de 1992 mediante la cual cumplió con el mandato superior de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales. Dicho estatuto legal, no se refirió de manera particular a la prestación social a la que se refiere la norma bajo examen, ni derogó o modificó expresamente las disposiciones anteriores relativas al suministro de calzado y vestido de labor a los servidores públicos. De esta manera, el artículo 1 o. de la Ley 70 de 1988, ahora demandado, permanece vigente y es la única disposición existente en el ordenamiento

que se refiere a esta prestación en el sector público nacional. En el sector descentralizado territorialmente, el Decreto reglamentario 1978 de 1989, en su artículo 1 o. hace extensivo el reconocimiento de la prestación a los empleados de la rama ejecutiva. Así, los servidores públicos del orden nacional que no se relacionan en la parte acusada de la disposición, Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALOR ÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 5 de 9 carecen del derecho al suministro de calzado y vestido de labor, pues ninguna norma se los concede."1°. El Decreto 1978 de 1989 reglamentario de la Ley 70 de 1988, estableció los requisitos para hacer efectivo este derecho y determinó como campo de aplicación los empleados públicos del orden nacional como también los empleados públicos de las entidades territoriales. Al respecto, veamos el artículo 1: "DECRETO 1978 DE 1989. ARTÍCULO 1 o. Los trabajadores permanentes vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo, al servicio de los Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta tanto en el orden nacional como en las entidades territoriales; tendrán derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita, cada cuatro meses, un par de zapatos y un vestido de trabajo." (Subraya fuera del texto original)

Finalmente, se debe indicar que este beneficio se hizo extensivo igualmente a los empleados que sirven en las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, mediante la Ley 1919 de 2002, en cuyo artículo 1, se dispuso: "DECRETO 1919 DE 2002. ARTÍCULO 1o. A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional. Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas." 4.3 Requisitos para otorgar el suministro de Dotación de Vestido y Calzado de Labor Los requisitos para otorgar el beneficio de la dotación de vestido y calzado de labor, están expresados en el artículo 3 del Decreto Reglamentario 1978 de 1989, así: 1c) sentencia del 08 de febrero de 2007, de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección SegundaSubsección "A" Consejero Ponente: Jaime Moreno Garcia Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 6 de 9 "ARTÍCULO 3°.- Para tener derecho a la dotación a que se refiere este Decreto, el trabajador debe haber laborado para la respectiva entidad por lo menos tres (3) meses en forma ininterrumpida, antes de la fecha de cada suministro, y devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente" De lo anterior, se infiere que para que un trabajador reciba conforme lo indica la norma, deberá acreditar antes de la entrega de cada suministro las siguientes condiciones:

1. Haber laborado en la entidad de forma ininterrumpida por lo menos tres (3) meses.

2. Devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente.

La existencia de manera concurrente de ambos requisitos constituyen los elementos aprobatorios para otorgar el suministro de la dotación de vestido y calzado de labor. De manera que, la falta de alguno no hará posible la entrega de la dotación al empleado. Lo anterior es concordante con lo expresado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que mediante Concepto 70171 de 2015, señaló "(...) Como puede observarse, los requisitos para acceder al derecho a la dotación son: que el servidor reciba una remuneración mensual inferior a dos salarios mínimos legales

vigentes, y que haya cumplido más de tres meses al servicio de la entidad al momento de su causación". Es importante agregar que la Administración una vez verifique dichos requisitos, debe disponer la entrega de este beneficio conforme lo expresa el artículo 2 del Decreto Reglamentario 1978 de 1989, los días 30 de abril, 30 de agosto y 30 de diciembre de cada año, es decir, la entrega de vestido y calzado de labor debe hacerse cada cuatro meses, como lo dispone la norma antes señalada y siempre que el trabajador haya laborado de forma ininterrumpida por lo menos tres meses y en que en este lapso de tiempo no se haya presentado una variación del salario. (Devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente). 4.6 Incidencia de las Situaciones Administrativas en el otorgamiento del suministro de la Dotación de Vestido y Calzado de labor. El Decreto 1083 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública." Modificado por el Decreto 648 de 2017, determina como situaciones administrativas las siguientes: Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 7 de 9 "ARTÍCULO 2.2.5.5.1 Situaciones administrativas. El empleado público durante su relación legal y reglamentaria se puede encontrar en las siguientes situaciones administrativas:

1. En servicio activo.

2. En licencia.

3. En permiso.

4. En comisión.

5. En ejercicio de funciones de otro empleo por encargo. 6—Suspendido o-separado en el ejercicio de sus(cid:9) funciones.

7. En periodo de prueba en empleos de carrera.

8. En vacaciones.

9. Descanso compensado" Teniendo en cuenta que unos de los requisitos para otorgar el suministro de la dotación del vestido y calzado de labor, es que el funcionario público haya prestado sus servicios de forma ininterrumpida, quiere decir que el desempeño de sus funciones se haya ejecutado de manera permanente, constantemente, sin la ocurrencia de alguna acción que tenga el carácter de interrumpir el tiempo de servicio, es necesario revisar cada una de las situaciones administrativas detalladas en el artículo 2.2.5.5.1 del Decreto 1083 de 2015, a fin de confirmar si alguna de éstas situaciones administrativas interrumpen la prestación del servicio de forma ininterrumpida de que nos habla el artículo 3 del Decreto 1978 de 1989.

En este sentido, según lo expuesto por el Departamento de la Función Pública mediante la Guía de Administración Pública ABC de situaciones administrativas Versión 1. Julio de 2017, de conformidad con el Decreto 1083 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública." Modificado por el Decreto 648 de 2017, las siguientes situaciones administrativas, causan interrupción de la prestación del servicio laboral de parte de un funcionario público:

1. La Licencia ordinaria

2. La Licencia no remunerada para adelantar estudios.

3. Suspensión en el ejercicio del cargo por decisión disciplinaria, fiscal o judicial.

No obstante lo anterior, existen situaciones administrativas que si bien no causan interrupción del tiempo de servicio, si varían la asignación salarial, de manera que tienen incidencia en uno de los requisitos de que trata el artículo 3 del Decreto1978 de 1989, como lo son las siguientes:

1. Encargo en empleos de carrera administrativa

2. Encargo en empleos de libre nombramiento y remoción

3. Comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción

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Ahora bien, a la luz del Decreto 1083 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública."Modificado por el Decreto 648 de 2017, las siguientes situaciones administrativas, no interrumpen el tiempo de servicio:

1. Licencias para actividades deportivas

2. Licencia por enfermedad11, licencias de maternidad y paternidad

3. Licencia por luto.

4. Permiso sindical

5. Permiso remunerado

6. Permiso de lactancia

7. Permiso académico compensado

8. Permiso para ejercer la docencia universitaria

9. Comisión de servicios

10. Comisión para adelantar estudios al interior o al exterior del país 11.Comisión para desempeñar empleo de libre nombramiento y remoción

12.Vacaciones

13. Descanso compensado 14.Asignación de Funciones

15. Prestación de servicio militar De lo anteriormente expuesto, se puede interpretar y deducir en relación con los requisitos del artículo 3 del Decreto 1978 de 1989, que en el evento de que un funcionario se encuentre en cualquiera de las situaciones administrativas precedentes, las mismas no tienen incidencia en los cumplimientos de los requisitos para acceder a la dotación de vestido y calzado de labor, en el sentido de que las mismas no tienen el carácter de variar, modificar, y/o interrumpir el tiempo de servicio y la asignación salarial. De modo que en este evento es posible otorgar la dotación de vestido y calzado de labor a funcionarios que hayan presentado ésta clase de situaciones administrativas antes de la fecha de entrega del suministro respectivo.

Por lo que se concluye, que en el proceso de verificación del cumplimiento de los requisitos anteriormente señalados para el otorgamiento de la dotación del vestido ARTÍCULO 2.2.5.5.13 Prestaciones económicas derivadas de las licencias por enfermedad y riesgos 11 laborales y de la licencia de maternidad o paternidad. Durante la licencia por enfermedad general o profesional, maternidad o paternidad el empleado tiene derecho a las prestaciones económicas señaladas en la normativa que las regula, las cuales estarán a cargo de la entidad de seguridad social competente. Cuando la licencia por enfermedad general sea igual o inferior a dos (2) días se remunerará con el 100% del salario que perciba el servidor. A partir del tercer día la licencia por enfermedad genera vacancia temporal en el empleo y se remunerará de conformidad con las normas de Seguridad Social en Salud.

ARTÍCULO 2.2.5.5.14 Cómputo del tiempo en las licencias por enfermedad y de la licencia de maternidad o paternidad. El tiempa_quedure la licenciaaor enfermadad_v_rnatemiclad_a_paternidad es computable como tiempo de servicio activo. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLiCA Página 9 de 9 de calzado de labor, será importante que el empleador verifique la existencia o no de situaciones administrativas que interrumpen la prestación del servicio, como las también novedades administrativas que varíen las condiciones salariales del funcionario según el periodo respectivo de la entrega a efectuar. Lo anterior, a fin de confirmar como corresponde en ley, que el funcionario que reciba este beneficio, tenga acreditado que antes de la fecha de entrega del suministro, prestó sus servicios en la entidad de manera ininterrumpida durante tres (3) meses y en razón a ello recibió una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente.

5. Conclusiones 5.1 Los requisitos para acceder al derecho a la dotación a que se refiere el artículo 3 del Decreto 1978 de 1989, son: que el servidor reciba una remuneración mensual inferior a dos salarios mínimos legales vigentes, y que haya cumplido por lo menos tres meses al servicio de la entidad al momento de su causación. Tales requisitos deben concurrir para que se tenga el derecho a la prestación. 5.2 En el proceso de verificación del cumplimiento de los requisitos anteriormente

señalados para el otorgamiento de la dotación del vestido de calzado de labor, será importante que el empleador identifique la existencia o no, de situaciones administrativas que interrumpen la prestación del servicio, como también de situaciones administrativas que varíen las condiciones salariales del funcionario según el periodo respectivo de la entrega a efectuar. 5.3 En el evento de que una situación administrativa en cabeza de un funcionario de la Contraloría General de la República no tenga el carácter de variar, modificar, y/o interrumpir el tiempo de servicio y la asignación salarial y de encontrarse acreditados los requisitos señalados en el artículo 3 del Decreto 1879 de 1989, será posible otorgar la dotación de vestido y calzado de labor según los términos del anterior normativa. Cordialmente, JULÍAN MAURI(cid:9) IZ Director Oficina Jurídic royectó: Aura María Hurt. so c‘l evisó: Lucenith Muñoz A ' \R.(cid:9) TRD. 20191E0085267 RD(cid:9) 80112-033 Conceptos Jurídicos. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia