CGR - Concepto 0169 de 2021

169

CGR-OJ- - 2021

80112 Bogotá D.G., Doctora

NOHORA ADRIANA BOTERO PINILLA

Jefe Oficina Asesora de Control Interno Universidad Distrital Francisco José de Caldas auditor@udistrital.edu.co

Referencia: Radicado Interno: 2021ER0111641

Tema: SISTEMA DE ALERTAS DEL CONTROL INTERNO. - Artículo 62 del Decreto 403 de 2020. - Aplica para sujetos de control fiscal de la CGR.

Respetada doctora Nohora Adriana, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes Señala en su comunicación que el decreto ley 403 de 2020, establece en el artículo 62: "ARTÍCULO 62. Sistema de Alertas del Control Interno, indica "Créase el Sistema de Alertas del Control Interno a cargo de la Contrataría General de la República, en el cual los Jefes de control interno, o quienes hagan sus veces, deberán reportar aquellos hechos u operaciones, actos, contratos, programas, proyectos o procesos en ejecución, en donde, en el ejercicio de sus funciones, evidencien un riesgo de afectacíón o pérdida de los recursos públicos y/o de bienes o intereses patrimoniales de naturaleza pública".

De acuerdo con la citada norma, consulta: 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias

a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 2 "Agradecemos nos sea indicado si la Universidad Distrital Francisco José de Caldas está en la obligación de realizar dicho reporte, en caso de tener una respuesta afirmativa agradecemos nos sea indicado la manera adecuada de realizarlo".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contra/orí a Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contrataría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contra/orí a General de la Repúb/ica"5 .

En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contrataría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo so/iciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas

aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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3 Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿La universidad distrital Francisco José de Caldas, debe dar aplicación a lo estipulado en el artículo 62 del Decreto Ley 403 de 2020? 4.1. Las Universidades públicas El artículo 69 de la Constitución Política establece: "Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.

El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior." En desarrollo de la precitada norma, la Ley 30 de 1992, "por la cual se organiza el servicio público de la educación superior", dispuso en el artículo 28, lo siguiente: "Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y

administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de función institucional". De conformidad con lo establecido en el ordenamiento constitucional y la ley 30 de 1992, las universidades públicas son entes autónomos del Estado. Es decir, no pertenecen a ninguna Rama del Poder Público. Así mismo, financian sus gastos con recursos del Presupuesto General de la Nación y por tanto se someten a las disposiciones que rigen la materia. La normas constitucionales y legales han propendido por reconocer la autonomía a los entes de educación superior de carácter público, pero tal autonomía debe entenderse dentro del contexto de las disposiciones que así lo establecen. Debemos entender entonces que estas instituciones se nutren del patrimonio público, razón por la cual no son ajenas al Estado, por tanto, están sujetas a los controles que establecen la Constitución y la ley, en tal virtud no escapan al control fiscal. Contexto bajo el cual la Ley 30 de 1992, en el inciso 3.del artículo 57 establece que el carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen

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4 financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley. No obstante, ser las universidades entes autónomos y tengan un régimen especial, hacen parte de la estructura del Estado y deben responder a mandatos de orden constitucional y legal en aras de garantizar la armonía entre las diferentes entidades que conforman dicha estructura. En este sentido, ha señalado el Consejo de Estado que, desde el punto de vista de la estructura del Estado /as universidades estatales u oficiales son sin duda "entidades públicas". El hecho de que, como otras entidades del Estado, estén sometidas a un régimen especial, no significa que pierdan dicha calidad o que el legislador esté impedido para establecer respecto de dichas universidades mecanismos de articulación o de colaboración ínterorgánica, con base en su cláusula general de competencia (art.150 C.P) y, en particular, en el artículo 113 ibídem, según el cual "/os diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines". Puntualmente, en el caso de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, señala el artículo 2 del Acuerdo No.003 de 1997, por el cual se expidió su Estatuto General, que se trata de un ente universitario autónomo de carácter estatal del orden Distrital de Santa Fe de Bogotá D.C., con personería jurídica, gobierno, rentas y patrimonio propio e independiente, constituido totalmente con bienes o fondos

públicos comunes o por el producto de impuestos, tasas o contribuciones y venta de servicios. 4.2.1. El control interno en las universidades públicas El artículo 209 de la Constitución Política ordena a las entidades y organismos del Estado contar con un sistema de control interno. De otro lado, dispone el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, "por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", que los entes universitarios autónomos, y demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes. En este orden, la Ley 87 de 1993 , "por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del estado y se dictan otras disposiciones", contiene las normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado; en ella prevé como objetivo del Sistema entre otros, los siguientes: "a) Proteger los recursos de la organización buscando su adecuada administración ante posibles riesgos que los afecten" b) Garantizar la eficacia, la eficiencia y

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medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las desviaciones que se presenten en la organización y que puedan afectar el logro de sus objetivos." En igual sentido y como característica del mismo, el artículo 3º ibídem, señala: "El sistema de Control Interno forma parte integrante de los sistemas contables, financiero, de planeación de información y operacionales de la respectiva entidad." Al remitirse a la Ley 87 de 1993, prescribe el artículo 5, que esta ley aplica a todos los organismos y entidades de las Ramas del Poder Público en sus diferentes órdenes y niveles así como en la organización electoral, en los organismos de control, en los establecimientos públicos, en las empresas industriales y comerciales del Estado en las sociedades de economía mixta en las cuales el Estado posea el 90% o más de capital social, en el Banco de la República y en los fondos de origen presupuesta l. 4.2. El control fiscal y el control interno De acuerdo con el artículo 267 Constitucional, modificado por el artículo 1 º del Acto Legislativo 04 de 2019, la vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejerce la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. Dicho control, puede ejercerse en forma posterior y selectiva, y excepcionalmente, puede ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público, sin que ello implique coadministración y se realiza en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso,

ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. El control concomitante y preventivo se realiza en forma de advertencia al gestor fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas. Para poder ejercer el control concomitante y preventivo, tal como lo establece el artículo 61 del Decreto 403 de 2020, este debe articularse con el sistema de control interno con el fin de que le sirva de insumo complementario, coherente y efectivo para el control fiscal externo sobre aquellos hechos u operaciones, actos, contratos, Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 6 programas, proyectos o procesos en ejecución, en los que se involucren recursos públicos y/o se afecten bienes o intereses patrimoniales de naturaleza pública. La misma norma determina que el ejercicio de este tipo de control no implica el desplazamiento de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las instancias de control interno de gestión. Sin embargo, la Contraloría General de la República podrá consultar en línea los informes de evaluación del Sistema de Control Interno realizados por las Oficinas o Unidades de Control Interno a las que le aplica la Ley 87 de 1993, reportados en el Formulario Único de Reporte de Avance a

la Gestión -FURAG-, o el que haga sus veces, mediante el mecanismo de consulta que se defina con el Departamento Administrativo de la Función Pública y apoyará la parametrización de su contenido. Paso seguido, dispone el artículo 62, la creación del Sistema de Alertas del Control Interno a cargo de la Contraloría General de la República, en el cual los jefes de control interno, o quienes hagan sus veces, deberán reportar aquellos hechos u operaciones, actos, contratos, programas, proyectos o procesos en ejecución, en donde, en el ejercicio de sus funciones, evidencien un riesgo de afectación o pérdida de los recursos públicos y/o de bienes o intereses patrimoniales de naturaleza pública. Sin perjuicio, de lo establecido en el artículo 14 de la Ley 87 de 1993 o las normas que lo modifiquen, adicionen, sustituyan o reglamenten. Este sistema servirá de insumo para la priorización y focalización en el ejercicio de la vigilancia y seguimiento permanente a cargo de la Contraloría General de la República. Así mismo, la Contraloría General de la República alertará a las oficinas o unidades de control interno de aquellas situaciones que denoten posible riesgo o pérdida de recursos públicos con el fin de que foca/icen el ejercicio de sus funciones para lo cual, podrán tomar las medidas necesarias, entre otras, la modificación de su plan de auditorías. El sistema de alertas de control interno podrá ser consultado por la Presidencia de la República a través de la Secretaria de Transparencia y por el Departamento Administrativo de la Función Pública. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 Constitucional, /a función

administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 7 Ahora bien, en relación con el Sistema de Alertas de Control Interno, al interior de la CGR, se reguló a través de la Resolución Reglamentaria Organizacional No.762 de 2020, "por la cual se desarrollan las condiciones y la metodología general para el seguimiento permanente a los recursos públicos y el ejercicio de la vigilancia y control fiscal concomitante y preventivo de la Contraloría General de la República", señalando que tendrá por objeto registrar la información originada en el control multinivel del gasto público, en sus dos primeros niveles: el interno y el de fiscalización externa ejercida por la Contraloría General de la República, desde la perspectiva de la administración del riesgo a través de alertas recíprocas; con el fin de promover sinergias entre el control interno y el seguimiento permanente al recurso público orientado al ejercicio del control concomitante y preventivo y su mutua retroalimentación. Luego, teniendo en cuenta que la Universidad Francisco José de Caldas, no es sujeto de control fiscal de la CGR, dicha entidad no debe realizar los reportes dentro

del aludido sistema. Es así como, el artículo 20 del acto administrativo en cita, señala expresamente que los reportes deben referirse a sujetos u objetos de control cuya vigilancia y control corresponda a la Contraloría General de la República, teniendo en cuenta el origen de los recursos. Ahora bien de tratarse del ejercicio de un control concomitante y preventivo de una entidad del orden territorial se dispondrá lo necesario para la remisión de dicha información.

5. Conclusiones Los reportes que se realizan a través del Sistema de Alertas de Control Interno a cargo de la CGR, regulado en el artículo 62 del Decreto 403 de 2020 y en la Resolución Reglamentaria Organizacional No.762 de 2020 de la CGR, deben efectuarlos los jefes de control interno, o quienes hagan sus veces, al interior de los sujetos de control fiscal de la Contraloría General de la República.

Cordialmente,

LUIS 10 SICARD

Proyectó: Erika Cure é,(.;......

Revisó: Lucenith Muñoz Arenafis

Radicado: 2021ER0111641

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia