CGR - Concepto 0172 de 2018

O Contraloria General de la Republica SGD 14.11.201811:38

Al Contestar Cite Este No.: 2018EE0138689 Fol:8 Anex:0 FA:0

CONTRALO,R ÍA

ORIGEN 801 2-OFICINA JURÍDICA1 JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

GENERAL DE LA REP DESTINO JESUS OVIEDO QUIROZ

ASUNTO HALLAZGO ADMINISTRATIVOICAMBIO DE CONNOTACIÓN. PROCESO DE OBS -80112201 8EE01 38689(cid:9) 111 1111111111111111111111111111 111111111111 111 172 CGR-OJ-(cid:9) • • - 2018 Bogotá, D.C., Señor

JESUS OVIEDO QUIRÓZ

Ciudadano joviedo2100@gmail.com

Referencia: RESPUESTA AL RADICADO 2018ER0098738

ASUNTO: HALLAZGO ADMINISTRATIVO/ CAMBIO DE

CONNOTACIÓN. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL.

Respetado señor Oviedo Quiroz: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedentes Interroga el peticionario si un abogado sustanciador de lá CGR puede modificar o cambiar la connotación dada a un hallazgo en el informe final de auditoría de una Corporación Autónoma Regional - vigencia 2013. Indicá que para dar inicio al Proceso de Responsabilidad Fiscal cambia la connotación del hallazgo de administrativo, a fiscal.

Cuestiona frente al evento expuesto lo siguiente:

"2. Siendo que el informe liberado se Constituye en un Documento Público, es decir Acta de Cierre Final de la respectivas (sic) auditoria avalado y firmado por el respectivo Contralor Delegado para para (sic) el Medio Ambiente y que contempla los Hallazgos definitivoS con su respectiva connotación; con tal actitud no se estaría alterando el contenido del Informe o Acta, teniendo presente que es Documento Público. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 1 1 1071 • PBX' 51 8 7000 cgrl@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D.' C., Colombia CONTRAleORIA GENERAL DE LA REPUBL1CA Página 2 de 8 3) Estructurado y I berado el Informe o Acta final de Auditoria, pueden los Auditores que hicieron parte del Proceso seguir elaborando documentos con la finalidad de cambiar la connotación de los Hallazgos; siendo que ya el Proceso Auditor termino y quedo cerrado con la liberación del Informe Final. 4) A qué tipo de sanción legal se expondrían los Auditores que estructuren mal los hallazgos utilizando como prueba Actas o Documentos recolectados con violación del debido proceso. 5) A qué tipo de Sanción Legal se expondría el Funcionario Sustanciador,

que ignorando lo establecido en el Informe Final de la Auditoria, cambie la Connotación de uño o varios Hallazgos con el fin de poder justificar la apertura del Proceso de Responsabilidad Fiscal"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"' y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las 2 Art. 25 Ley 1755 de 2015

3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 3 de 8 entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo solicíten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s)/

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Son varios los conceptos que ha emitido esta Oficina sobre el informe de auditoría y sus hallazgos, pero pertinentes para el presente caso, los que se mencionarán a continuación, así como en el desarrollo del presente concepto, por contener temas que ya han sido decantados, y que tienen que ver con los interrogantes que plantea la consulta.

Concepto CGR-OJ068 — 2018 de 25-05-2018 con radicado 20181E0039506 en éste se dijo que si el hallazgo administrativo con incidencia fiscal no contiene los

elementos indispensables para iniciar una indagación preliminar y/o proceso de responsabilidad fiscal deberá devolverse a la instancia que lo emitió para que desde allí se amplíe o determine de conformidad con la reglamentación interna que para el efecto ha emitido la Contraloría General de la República. Concepto CGR-OJ-039 — 2018 de 22-03-2018 con radicado 2018EE0035997 aquí se reiteró la posición de esta Oficina, así como lo que ha dicho la jurisprudencia a cerca de la naturaleza jurídica del informe de auditoría: no es un acto administrativo, porque no crea, modifica o extingue una situación jurídica, la configuración de los hallazgos administrativos darán lugar a los procedimientos correspondientes pero en otras instancias. Concepto CGROJ — 210 — 2017 de 12-10-2017 con radicado 2017EE0124955 hace referencia a la característica general de los hallazgos, es decir que todos son de tipo administrativo, sin perjuicio de los efectos que cada uno de ellos tenga, fiscales, penales, disciplinarios o de otra índole.

4. Consideraciones jurídicas 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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cgr(@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D., C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 4 de 8 4.1. Problema jurídico ¿Si el informe de auditoría constituye un cierre definitivo del ejercicio auditor?, y ¿Si los hallazgos configurados en el informe definitivo pueden ser modificados, con una connotación diferente? 4.2. Los hallazgos. Connotación Es importante indicar que teniendo en cuenta los aspectos planteados en la consulta, en el análisis se hará referencia a lo establecido en la Guía de Auditoría, la cual fue actualizada en el año 2013, vigente para la época de los hechos. Establece la Guía de Auditoría, que el hallazgo de auditoría es un hecho relevante que se constituye en un resultado determinante en la evaluación de un asunto en particular, al comparar la condición [situación detectada] con el criterio [deber ser]. Igualmente, es una situación determinada al aplicar pruebas de auditoría que se complementará estableciendo sus causas y efectos. Indica también la mencionada Guía, que todos los hallazgos determinados por la CGR, son administrativos, sin perjuicio de sus efectos fiscales, penales, disciplinarios o de otra índole y corresponden a todas aquellas situaciones que hagan ineficaz, inefiCiente, inequitativa, antieconómica o insostenible ambientalmente, la actuación del auditado, o que viole la normatividad legal y reglamentaria o impacte la gestión y el resultado del auditado (efecto). Se refiere a las deficiencias de control y/o observaciones de auditoría encontradas que inicialmente se presentan como tal y se configuran como hallazgo una vez

evaluado, valorado y validado en mesa de trabajo, con base en la respuesta de la Administración, cuando ésta se da. Dentro del proceso de la auditoría, la atención se centra en la determinación y validación de hallazgos, especialmente con connotación fiscal, ya que éstos fundamentan en buena parte la opinión y conceptos del auditor. Los hallazgos se constituyen en un componente importante en los resultados de la auditoría, toda vez que el análisis profesional y objetivo de cada uno de sus componentes refleja la situación del auditado. El hallazgo puramente administrativo, ha sido definido como una situación en que la gestión fiscal de una entidad no se está desarrollando plenamente de acuerdo con los principios generales establecidos para la función administrativa y la gestión fiscal sin que ello implique o alcance a configurar una responsabilidad fiscal, disciplinaria o penal. Frente a los hallazgos meramente administrativos la CGR puede amonestar o llamar la atención a los servidores públicos o particulares que Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia r A O(cid:9)G EHE 19L ORLA(cid:9) I Página 6 de 8 De igual manera, comunicar al auditado e informar públicamente el concepto sobre el avance y/o cumplimiento de la Política Pública, de las metas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo, de la gestión y resultados obtenidos por el auditado y una opinión sobre la razonabilidad de los estados financieros examinados, si daba lugar a ello o un concepto sobre si el ente objeto de control

fiscal realizó un uso eficiente y racional de los recursos asignados y ejecutados en una política, plan, programa, proyecto y/o proceso, comunicar sobre el Fenecimiento o no de la cuenta rendida por los responsables del erario y apoyar el control político que ejerce el Congreso de la República. En el nivel central, el informe de auditoría lo firma el Contralor Delegado quien lo remitirá al auditado, dentro de los cinco (5) días hábiles después de la firma del mismo. De este informe, el Contralor Delegado enviará copia a las instancias que la normatividad y el Contralor General designe. Surtidas todas las etapas del proceso auditor, el informe se libera, una vez estén firmados, por las respectivas instancias. Cabe precisar que existe un principio de confianza legítima que implica que la administración actúa de forma coherente con las decisiones y actuaciones previas, en este entendido el informe de auditoría es un documento final que contiene los hallazgos y su connotación. En tal sentido, si el hallazgo tiene connotación administrativa, puede suceder que posterior al proceso auditor, aparecieren hechos nuevos que permitan deducir una incidencia fiscal de éstos, razón por la cual habrá de adelantarse la acción fiscal. Ahora bien, no puede este Despacho determinar en forma específica que hubo modificación del hallazgo, por cuanto de lo allí indicado no puede hacerse tal inferencia. Así las cosas, si se considera pertinente deberá ante las instancias correspondientes, ponerse en conocimiento los hechos con las debidas pruebas, para que se adelanten las acciones que en derecho correspondan. 4.4. El caso consultado

En relación con la modificación de la connotación de un hallazgo, es procedente indicar que si éste, es administrativo sin connotación fiscal, por sustracción de materia no puede haber sido objeto de traslado a la instancia competente para dar inicio al proceso de responsabilidad fiscal, por lo tanto, no resulta clara la premisa planteada en su escrito, en el sentido que un funcionario sustanciador del proceso de responsabilidad fiscal cambie la connotación de un hallazgo ya que se reitera, Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrPcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Página 5 de 8 han actuado de forma contraria a los principios generales de la función pública. (Ley 42 de 1993). 4.2.1. Traslado de los hallazgos Tal como se ha mencionado, la Guía de Auditoria vigente para la época de los hechos, determinó lo relacionado con los hallazgos y sobre su traslado, indicó que los hallazgos con incidencia fiscal, disciplinaria, penal o de otra connotación, una vez aprobados por el Comité técnico o instancia competente para tal fin serán trasladados mediante oficio a las autoridades competentes con los soportes según el caso, dentro del término máximo aprobado por los cuerpos colegiados, para el traslado de los hallazgos con presunta incidencia. El oficio de traslado será suscrito por el Contralor Delegado Sectorial en el nivel central o por el presidente de la colegiatura en el nivel desconcentrado; o, por el funcionario que según la administración del proceso auditor tenga esa

responsabilidad. Los hallazgos fiscales se trasladarán con el formato establecido para tal efecto (10. Formato Entrega hallazgos fiscales). El Responsable de entidad o Líder de Auditoria verificarán el oportuno registro en los sistemas de información y proyectará los documentos necesarios para hacer entrega del hallazgo a la dependencia o funcionario competente para dar inicio al proceso de responsabilidad fiscal. El hallazgo administrativo puede 'tener varias incidencias, pudiendo dar lugar a su traslado a diferentes autoridades. En la formulación del hallazgo puramente administrativo, el equipo auditor debe identificar claramente las causas del mismo, considerando que este es un insumo fundamental para que la entidad pueda formular las acciones de mejora en el plan de mejoramiento. 4.3. El informe de auditoria Establecía la Guía de auditoria actualizada en el año 2013 y antes de la expedición de las nuevas Guías de auditoria de acuerdo con las normas internacionales ISSAIS, que el informe de auditoría, es el, documento que sintetiza el resultado del cumplimiento de los objetivos definidos en la asignación de actividades de auditoría, en el plan de trabajo y el resultado de las pruebas adelantadas en la fase de ejecución. Los propósitos del informe, de acuerdo con esa Guía de Auditoría, eran registrar los resultados de la auditoría adelantada correspondientes al período auditado y describir de manera precisa, clara y concisa los hallazgos determinados durante el proceso auditor. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALOJRÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

Página 7 de 8 no existe posibilidad de que dicho funcionario hubiese tenido conocimiento del mismo. Situación diferente se presentaría cuando se dan los supuestos contemplados en el artículo 39 de la Ley 610 de 2000, en el sentido de que un hallazgo con connotación administrativa deba ser determinado a través del filtro de una indagación preliminar, caso en el cual es posible que a partir del acervo probatorio recaudado de determine la consolidación de un daño al patrimonio público y en tal virtud, proceda la apertura de un proceso de responsabilidad fiscal. En este caso, existe la habilitación legal que haría claro que un hallazgo que en principio carecía de connotación fiscal, pase 'tenerla sin que ello entrañe una modificación de las conclusiones del informe liberado. En cuanto a las sanciones a que se haría acreedor el funCionario que incurrió en la presunta falta que usted señala, es preciso anotar que la conducta de todo servidor público, está sujeta al catálogo de deberes funcionales previsto en la Constitución y la ley. La inobservancia del mismo, tiene como consecuencia el eventual compromiso de la responsabilidad del servidor público que lo ha incumplido, la cual sólo podrá ser declarada, previo proceso disciplinario tramitado conforme con lo establecido en la Ley 734 de 2002. La tipología especifica de la conducta, varía de acuerdo al deber funcional incumplido y a la gravedad de la falta.

5. Conclusiones 5.1. La modificación de la connotación de un hallazgo administrativo no es procedente, toda vez que por sustracción de materia no puede haber sido objeto de traslado a la instancia competente para dar inicio al proceso de responsabilidad fiscal.

5.2. Si se configuran los supuestos contemplados en el artículo 39 de la Ley 610 de 2000, en el sentido de que un hallazgo con connotación administrativa, pueda dar paso a la indagación preliminar, es posible que a partir de las pruebas se determine la consolidación de un daño al patrimonio público y en tal virtud, proceda la apertura de un proceso de responsabilidad fiscal. 5.3. La conducta de los servidores públicos, se juzga de conformidad con el catálogo de deberes establecidos en la Constitución y la ley. La responsabilidad Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PB>C518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia o CONTRALO RÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 8 de 8 en tal caso, sólo podrá ser declarada de conformidad con lo dispuesto en dichos ordenamientos, previo debido proceso.

JULIÁN MAURI(cid:9) UIZ R

Director Oficina Jurídi

Proyectó: Johana Milena Valenzu

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2018ER0098738

Archivo: 80112-033 Conceptos Jurídicos.

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