CGR - Concepto 0174 de 2020

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

174

CGR-OJ______2020

80112 Bogotá D.G., Doctor

ALEXIS FERLEY BOHÓRQUEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica y de Contratación Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano - UNITRÓPICO vur@unitropico.edu.co

Referencia: Radicado Interno: 2020ER0097294

Tema: CONTROL FISCAL - Fundación Universitaria Internacional del Trópico

Americano UNITROPICO Respetado doctor Jurado, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia 1, la cual se procede a responder a continuación:

1. Antecedentes Contexto: "La Fundación Universitaria Internacional Del Trópico Americano Unitrópico, es una Institución de Educación Superior, con naturaleza jurídica de entidad privada, según lo dispuesto en la Resolución 1311 del 11 de junio de 2002 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, donde otorga Personería Jurídica a la Institución, con carácter de Institución Universitaria, de utilidad común y sin ánimo de lucro.

De la misma forma, la Subdirectora de Inspección y Vigilancia del Viceministerio de Educación Superior mediante Certificado de Existencia y Representación Legal RL02321-2020, certifica que, "La FUNDACIÓN UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TRÓPICO AMERICANO, con domicilio en YOPAL, es una institución de educación superior PRIVADA, de utilidad común, sin ánimo de lucro y su carácter académico es el de Institución Universitaria".

El peticionario pregunta lo siguiente: 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 1. "Conforme a la naturaleza jurídica privada de la Institución, ¿Por qué razón Unitrópico para la Contraloría General de la Republica, es sujeto de control fiscal?

2. Teniendo en cuenta que Unitrópico a la fecha no recibe recursos o transferencias de la Nación, ¿Por qué esta Institución está obligada a firmar el acuerdo de confidencialidad respecto de la información transferida entre las dos entidades y el documento técnico de entendimiento? 3. ¿Cuál es el marco normativo y legal por el cual la Contraloría General de la Republica infiere que Unitrópico es sujeto de control fiscal, y por tanto debe rendir información al Sistema Integral de Auditoria de la Contraloría?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el

carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de según el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000

4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta.

4. Consideraciones jurídicas Problemas jurídicos: ¿Cuál es la naturaleza jurídica de UNITROPICO? ¿Puede ejercer la CGR control fiscal sobre esta entidad? 4.1. Naturaleza jurídica de UNITROPICO UNITROPICO, fue creada como una institución de educación superior de participación mixta por iniciativa del Departamento de Casanare, previa autorización de la Asamblea Departamental, tal como consta en la Ordenanza No.076 de 2002.

El acta de constitución y/o fundación de la institución educativa fue suscrita el día 16

de marzo de 2000. Dentro de sus fundadores se encuentran personas de derecho público y privado y desde entonces es el principal claustro universitario de Yopal y Casan ar e. En el año 2016, por medio del Proyecto de Ley 122 de 2016 del Senado y 211 de 2016 de la Cámara de Representantes, el ex Representante a la Cámara por Casanare John Eduardo Malina Figueredo, con la asesoría del abogado Alexis Ferley Bohórquez, presentó la iniciativa legislativa que originó la Ley 1937 de 2018, norma "por la cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano". Dicha ley posibilita que la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano UNITROPICO, se transforme en la Universidad Pública del Departamento de Casanare Universidad Internacional del Trópico Americano UNITROPICO. El 30 de diciembre de 2019 se suscribió el Convenio de Aportes de Financiación entre el Ministerio de Educación y la Gobernación de Casanare, dicho convenio garantiza a perpetuidad los recursos de funcionamiento de la Universidad Internacional del Trópico Americano UNITROPICO, con financiación del Presupuesto General de la Nación y el Departamento de Casanare. Es de destacar, que desde la expedición de la Ley 30 de 1992, es la primera universidad del país que pasa de ser privada a pública. aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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4 Dispone el artículo 2 de la Ley 1937 de 2018, "por la cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano", a iniciativa del Gobernador autorícese a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del Departamento a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, previa renuncia o donación al Departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano si así lo establecen sus estatutos internos. La institución de educación superior oficializada mediante Ordenanza quedará organizada una Universidad Pública de como orden departamental con sujeción a las particularidades de la Ley 30 de 1992, sin necesidad de disolución. De otra parte, la Ley 30 de 1992, "por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior", señala en el artículo 85 que los ingresos y el patrimonio de las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior, están constituidos de la siguiente manera: a) Las partidas que se le sean asignadas dentro del presupuesto nacional, departamental, distrital o municipal. b) Los bienes muebles e inmuebles que actualmente posean y los que adquieran posteriormente, así como sus frutos y rendimientos. c) Las rentas que reciban por concepto de matrículas, inscripciones y demás

derechos. d) Los bienes que como personas jurídicas adquieran a cualquier título. Paso seguido, señala la Ley que los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del Presupuesto Nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución. Adicionalmente, entre otras fuentes de financiación, se encuentra la reglada por la Ley 1697 de 2013, "por la cual se crea la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia", cuyos artículos 1 º y 2, disponen lo siguiente: "Artículo 1 º. Créase y emítase la Estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia, con un término para su recaudo de veinte (20) años. Artículo 2º. Naturaleza jurídica. La estampilla "Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia" es una contribución parafiscal con destinación específica para el fortalecimiento de las universidades Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 estatales y que será administrada directamente por el ente autónomo en cuyo favor se impone el tributo". Se trata de un impuesto de causacIon instantánea que por regla general grava documentos o actos en los que interviene una entidad territorial, tales como suscripción de contratos, venta de licores etc. La estampilla es creada por la

respectiva Asamblea Departamental y aprobada por el Congreso de la República mediante Ley. Allí se establece un monto máximo para el gravamen que es recaudado por el departamento y es girado a las universidades para su utilización conforme a lo establecido en la precitada Ley. Por su parte el artículo 1 O de la Ley en cita, dispone la creación del Fondo Nacional de las Universidades Estatales de Colombia, como una cuenta especial sin personería jurídica y con destinación específica, manejada por el Ministerio de Educación Nacional, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística con fines de interés público y asistencia social para recaudar y administrar los recursos provenientes de la Estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia. En relación con el control que se ejerce sobre dicho fondo, dispone el artículo 12, que: "Las universidades estatales en ejercicio de las funciones que le son propias, según su autonomía, implementarán un sistema de administración de los recursos provenientes del Fondo Nacional de las Universidades Estatales, respecto de los cuales la Contraloría General de la República ejercerá el correspondiente control fiscal. El Ministerio de Educación Nacional, a través del Fondo Nacional de las Universidades Estatales, deberá trasladar los recursos de la estampilla a las cuentas de las universidades estatales semestralmente de acuerdo con la distribución definida en el artículo 3º de la presente ley y la resolución expedida por el Ministerio de Educación Nacional para tal efecto. El incumplimiento de esta obligación generará las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales correspondientes. Parágrafo. Las universidades estatales presentarán informes anuales, avalados

por sus Consejos Superiores, al Congreso de la República, al Ministerio de Educación Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público con la especificación de los recursos recibidos a través del Fondo y el detalle de la ejecución de los mismos". En ese orden de ideas, claramente UNITROPICO, en calidad de universidad pública cuenta dentro de sus ingresos con recursos de origen público. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá o.e., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 4.2. Control fiscal sobre UNITROPICO Dispone el artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 º del Acto Legislativo 04 de 2019, que la vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. (. . .) . El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y

los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control. La Contraloría General de la República ostenta una competencia general para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. Sin embargo, dic. ha competencia se ejerce de acuerdo con la reglamentación legal a través de la cual se armonizan otros princ1p1os constitucionales como el de descentralización administrativa, y el de autonomía de las entidades territoriales, que, conforme a lo previsto por la propia constitución, permiten a los contralores departamentales, distritales y municipales ejercer, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente. También es importante precisar que, en materia de competencia para el ejercicio del control fiscal la norma no consagra excepciones, ni lo confiere de acuerdo a la participación del Estado en el monto del capital público, sino que en forma general ordena que cuando en una entidad del Estado exista recursos públicos procede la función fiscalizadora. De igual forma cuando los particulares manejan recursos de esta naturaleza. El control fiscal de la administración y de los particulares o entidades que administren fondos del Estado tampoco se ejerce de acuerdo con la naturaleza jurídica de la entidad, sino que se realiza sobre los recursos públicos. En otras palabras, el elemento que permite establecer si una entidad o un organismo se encuentra sometido al control fiscal de las contralorías, lo constituye el hecho de haber recibido bienes o fondos del Estado. Se concluye entonces que donde quiera

que haya un recurso público debe haber control fiscal. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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7 Dicho control fiscal se ejerce sobre los sujetos señalados en el artículo 4 del Decreto 267 de 2000, "por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones", modificado por el artículo 2 del Decreto 405 de 2020, "por el cual se modifica la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República", y son los siguientes: "Artículo 2. Modificar el artículo 4 del Decreto Ley 267 de 2000, el cual quedará así: "Artículo 4. Sujetos de vigilancia y control fiscal. Son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General de la República los órganos que integran las ramas del poder público, los órganos autónomos e independientes, los de control y electorales, los organismos creados por la Constitución Política y la ley que tienen régimen especial, y las demás entidades públicas en todos los niveles administrativos, los particulares, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o bienes o recursos públicos en lo relacionado con éstos. Lo anterior, sin perjuicio del ejerc1c10 de las competencias de las contralorías

territoriales y la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia, prevalencia y subsidiariedad, de conformidad con la ley. ( ... )". En desarrollo de lo anterior, la CGR expide actos administrativos en los que actualiza la sectorización de los sujetos de control fiscal y asigna competencia a las Contralorías Delegadas Sectoriales para ejercer la vigilancia y el control fiscal. Es así como, según el artículo 6 de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No.073 de 2020, corresponde a la Contraloría Delegada para el Sector Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura, Recreación y Deporte, ejercer la vigilancia y el control fiscal sobre UNITROPICO. De acuerdo con lo anterior, el máximo órgano de control fiscal tiene la competencia constitucional y legal para ejercer la vigilancia sobre los recursos públicos y en desarrollo de esta, ejercer todos los mecanismos de control fiscal consagrados en la ley, tales como el proceso auditor, así como exigir la presentación de informes, rendición de cuenta, suscripción de acuerdos de confidencialidad, etc., a todos los sujetos de control fiscal.

5. Conclusiones 5.1. La naturaleza jurídica de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano - UNITROPICO, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1937 de 2018, es de universidad pública, lo que implica recibir recursos de origen público tales como los provenientes del Presupuesto General de la Nación.

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 8 5.2. La CGR tiene competencia para ejercer control fiscal sobre todos los recursos públicos, por ende, puede adelantar todos los mecanismos creados por la ley para tal efecto, lo que incluye, entre otros, exigir la rendición de informes y de la cuenta sobre los recursos que tienen esta naturaleza y que hacen parte del presupuesto de

UNITROPICO.

Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO;=;fifi

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Erika Cure

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2020ER0097294

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia