CGR - Concepto 0178 de 2017

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CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

CGR-OJde 2017

Contralorla General de la Republica SOD 04-09-2017 13:20 80112 - Al Contestar Cite Este No.: 20171E0070685 Fol:6 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA / IVAN DARIO GUAUQUE TORRES DESTINO 80119-OFICINA DE CAPACITACION PRODUC DETECNOLOGIA Y COOP TECNICA / TANIA

VIOLETA VARGAS LUNA

ASUNTO RESPUESTA SIGEDOC 20171E0066355

Bogotá D.C., OBS 201 71E0070585(cid:9) III 11111111111111111111111111 11111111111111 III Doctora

TANIA VIOLETA VARGAS LUNA

Directora Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Contraloría General de la República tania.vargas@contraloria.gov.co

Asunto: INTERPRETACIÓN DE LAS EXPRESIONES "PRODUCCION

INTELECTUAL EN TEMAS QUE CONTRIBUYAN AL CONTROL FISCAL" Y

"PUBLICACIONES INSTITUCIONALES EFECTUADAS POR LA CGR".

1. Antecedentes.

Esta Oficina recibió su consulta, radicada bajo el SIGEDOC 20171E0066355, la cual, fue formulada en los siguientes términos: "La presente tiene por objeto consultar el concepto jurídico de la Oficina a su cargo, respecto a la interpretación que debe darse a las expresiones "Producción intelectual en temas que contribuyan al Control Fiscal" y "Publicaciones

institucionales efectuadas por la CGR" en el contexto señalado por la Resolución Organizacional 0553 de 2017, Estatuto Orgánico del Centro de Estudios Fiscales, como uno de los factores de valoración para la calificación de solicitudes de Comisión de Estudios (artículo quincuagésimo séptimo de la citada norma) (...)".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución', ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. 1 República de Colombia, Art. 28, Ley 1755 de 2015. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia O

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2 Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la Contraloría General de la República, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'2, así como las formuladas por las contralorías territoriales

"respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que ~prometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, ésta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). No obstante lo anterior, y con el propósito de brindar elementos de juicio que contribuyan a ilustrar el tema puesto a consideración, pasa este Despacho a formular algunas consideraciones jurídicas de manera general y abstracta sobre el particular.

3. Consideraciones Jurídicas.

En primera instancia, se reitera que esta Oficina da orientaciones de carácter general y no entra a analizar situaciones de carácter particular. En virtud de lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, el máximo órgano de control fiscal ha sido definido como una entidad de carácter técnico. Esto

significa que el objeto que ocupa a la Contraloría General de la República, y que se concreta en el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, es especializado y está sujeto a un régimen jurídico particular, que por lo mismo resulta de conocimiento y manejo de un sector poblacional relativamente reducido respecto de otras áreas del Derecho. República de Colombia, Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. 2 3 República de Colombia, Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 República de Colombia, Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Decreto Ley 267 de 2000, artículo 43. Oficina Jurídica. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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3 En consonancia con esto, se encuentra el artículo 4 de la Resolución Organizacional 0553 de 2017, por la cual se expide el Estatuto Orgánico del Centro de Estudios

Fiscales, al disponer lo siguiente: "Artículo Cuarto. Adopción del Sistema Institucional de Investigación académica y Gestión del Conocimiento. Adoptar el Sistema de Investigación Académica y Gestión del Conocimiento de la Contraloría General de la República integrado por un conjunto interrelacionado de subsistemas, procesos, recursos y personas, en adelante denominados componentes del sistema, cuyo propósito esencial es contribuir a la generación, sistematización y utilización de conocimientos científicos y tecnológicos, que permitan avanzar en la comprensión de los fenómenos relacionados con la misión institucional de la Contraloría General de la República, que permitan expandir la frontera del conocimiento científico, divulgarlo, socializarlo, aplicarlo, así como adoptar y/o adaptar tecnologías, metodologías, procesos, procedimientos, e innovar para fortalecer permanentemente el control fiscal, como medio para contribuir a la consolidación, institucionalización y legitimidad del Estado social de derecho. (...)". Teniendo presente lo anterior, se procederá a analizar las expresiones contenidas en el artículo 57 de la precitada Resolución: "Artículo Quincuagésimo Séptimo. Criterios específicos de valoración. Serán criterios específicos de valoración para el otorgamiento de Comisión de Estudios en el Exterior, los siguientes, teniendo en cuenta que el aspirante deberá reunir como mínimo un puntaje de setenta (70) sobre cien (100): (cid:9) FACTOR RANO FORMA DE EVALUACION o Publicación con registro ISSN: Un (1) punto_ Publicación con registro ISBN: Tres Producción intelectual en (3) puntos si es autor o dos (2)

temas que contribuyan al — 15 puntos si es coautor. Control Fiscal_ Investigaciones concluidas reconocidas o certificadas por Universidades, Centros de Invest ación o o puntos si es autor o dos (2) puntos si es coautor_ -(cid:9) Tesis laureadas o meritorias: tres (3) puntos_ -(cid:9) Reconocimientos por Ideas Innovadoras (sistema de estímulos e incentivos): dos (2) puntos si es el primer lugar -(cid:9) Publicaciones institucionales efectuadas por la CGR: Tres (3) puntos si es autor o dos (2) puntos si es coautor. En los términos del artículo 55, la Comisión de Estudios es definida como "una situación administrativa que consiste en la liberación temporal de las labores cotidianas a los servidores públicos comisionados, con el único fin de que se dediquen a seguir estudios de educación formal o programas de capacitación, o a asistir a pasantías, exclusivamente en temas que interesen a la Administración de la CGR y Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 respondan directamente a su objeto misional y que sean de aplicación directa e inmediata a las funciones del servidor público comisionado". (Subrayado agregado). Para poder acceder a la comisión de estudios en el exterior se deben reunir una serie de requisitos es así como el precitado artículo 57, trae un listado de los criterios objeto

de valoración. Al revisar las nociones de producción intelectual y de publicación institucional contenidas en los mencionados criterios a la luz de nuestro ordenamiento jurídico se encuentra que las mismas tal y como aparecen consignadas en la Resolución, no tienen definición ni regulación legal expresa. Sin embargo, en aras de ofrecer algunos elementos que puedan ayudar a una aproximación a las definiciones solicitadas por el peticionario, se relacionan los siguientes conceptos: Sobre la publicación, la Decisión 351 de la Comunidad Andina8, en su artículo 3°, dispone lo siguiente: "Artículo 3.- A los efectos de esta Decisión se entiende por: Publicación: Producción de ejemplares puestos al alcance del público con el consentimiento del titular del respectivo derecho, siempre que la disponibilidad de tales ejemplares permita satisfacer las necesidades razonables del público, teniendo en cuenta la naturaleza de la obra". De acuerdo con la Real Academia Españolas, la definición de "ejemplar", es la siguiente: "Ejemplar 3. m. Escrito, impreso, dibujo, grabado, reproducción, etc., sacado de un mismo original o modelo. De este libro se han tirado 1000 ejemplares. Ayer compré dos ejemplares de aquella estampa". El literal P del artículo 8 de la Ley 23 de 1982, define la publicación como "la comunicación al público, por cualquier forma o sistema". En cuanto al concepto de "institucional", la RAE10, señaló lo siguiente: "Institucional 1. adj. Perteneciente o relativo a una institución o a instituciones políticas, religiosas, sociales, etc.". Secretaría General de la Comunidad Andina. Decisiones Andinas en Propiedad Intelectual — Texto Compilado — Decisión

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351. Régimen común sobre derecho de autor y derechos conexos. Pág.16.

Real Academia Española. http: //dle.rae.es/?id=LnQNBsI. 28 de agosto de 2017. 9 1° ídem. http://dle.rae.es/M=ESAtSBwIESBB5Pw. 28 de agosto de 2017.

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5 Ahora bien, en cuanto a la definición de obra, el mencionado artículo 8, consagra lo siguiente: "Artículo 8°.- Modificado por el art. 2, Ley 1520 de 2012. Para los efectos de la presente Ley se entiende por:

A. Obras artísticas, científicas y literarias, entre otras, los: libros, obras musicales, pinturas al óleo, a la acuarela o al pastel, dibujo, grabado en madera, obras caligráficas y crisográficas, obras producidas por medio de corte, grabado, damasquinado, etc., de metal, piedra, madera u otros materiales, estatuas, relieves, escultura, fotografías artísticas, pantomimas, u otras obras coreográficas;

B. Obra individual: la que sea producida por una sola persona natural;

C. Obra en colaboración: la que sea producida, conjuntamente, por dos o más personas naturales cuyos aportes no puedan ser separados;

D. Obra colectiva: la que sea producida por un grupo de autores, por iniciativa y bajo

la orientación de una persona natural o jurídica que la coordine, divulgue y publique bajo su nombre;

E. Obra anónima: aquella en que no se menciona el nombre del autor, por voluntad del mismo, o por ser ignorado;

F. Obra seudónima: aquella en que el autor se oculta bajo un seudónimo que no lo identifica;

G. Obra inédita: aquella en que no haya sido dada a conocer al público;

H. Obra póstuma: aquella que no haya sido dada a la publicidad solo después de la muerte de su autor;

I. Obra originaria: aquella que es primitivamente creada;

J. Obra derivada: aquella que resulte de la adaptación, traducción, u otra transformación de una originaria, siempre que constituya una creación autónoma;

(---)". En relación con el autor de la obra, el artículo 10 de la Ley 23 de 1982, señala que: "Artículo 10°.- Se tendrá como autor de una obra, salvo prueba en contrario, la persona cuyo nombre, seudónimo, iniciales, o cualquier otra marca o signos convencionales que sean notoriamente conocidos como equivalentes al mismo nombre, aparezcan impresos en dicha obra o en sus reproducciones, o se enuncien en la declamación, ejecución, representación, o cualquiera otra forma de difusión pública de dicha obra". La Decisión 351 de la Comunidad Andina", trae, entre otras, las siguientes definiciones: "Artículo 3.- A los efectos de esta Decisión se entiende por: Autor: Persona física que realiza la creación intelectual. " Secretaría General de la Comunidad Andina. Decisiones Andinas en Propiedad Intelectual — Texto Compilado — Decisión 351.

Régimen común sobre derecho de autor y derechos conexos. Pág.16. 2,1 Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia O

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Obra: Toda creación intelectual original de naturaleza artística, científica o literaria, susceptible de ser divulgada o reproducida en cualquier forma. (...)".

En cuanto a los titulares de derechos, ha dispuesto la Decisión, lo siguiente: "Artículo 8.- Se presume autor, salvo prueba en contrario, la persona cuyo nombre, seudónimo u otro signo que la identifique, aparezca indicado en la obra. Artículo 9.- Una persona natural o jurídica, distinta del autor, podrá ostentar la titularidad de los derechos patrimoniales sobre la obra de conformidad con lo dispuesto por las legislaciones internas de los Países Miembros. Artículo 10.- Las personas naturales o jurídicas ejercen la titularidad originaria o derivada, de conformidad con la legislación nacional, de los derechos patrimoniales de las obras creadas por su encargo o bajo relación laboral, salvo prueba en contrario." Sobre el derecho moral, el artículo 11, señala que: "Artículo 11.- El autor tiene el derecho inalienable, inembargable, imprescriptible e irrenunciable de: a) Conservar la obra inédita o divulgarla; b) Reivindicar la paternidad de la obra en cualquier momento; y, c) Oponerse a toda deformación, mutilación o modificación que atente contra el decoro de la obra o la reputación del autor. (...)".

De conformidad con el artículo 671 del Código Civil, se entiende por propiedad intelectual "las producciones del talento o del ingenio son una propiedad de sus autores.Esta especie de propiedad se regirá por leyes especiales" Por su parte la Ley 565 de 2000, por medio de la cual se aprueba el "Tratado de la OMPI —Organización Mundial de la Propiedad Intelectual— sobre Derechos de Autor (WCT)", adoptado en Ginebra, el veinte (20) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996), dispone en el artículo 2, lo siguiente: "Artículo 2. Ámbito de la protección del derecho de autor La protección del derecho de autor abarcará las expresiones pero no las ideas, procedimientos, métodos de operación o conceptos matemáticos en sí". El artículo 4 de la Decisión 351, señala lo siguiente: "La protección reconocida por la presente Decisión recae sobre todas las obras literarias, artísticas y científicas que puedan reproducirse o divulgarse por cualquier forma o medio conocido o por conocer, y que incluye, entre otras, las siguientes: a) Las obras expresadas por escrito, es decir, los libros, folletos y cualquier tipo de obra expresada mediante letras, signos o marcas convencionales; (...)". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia .`79111111.74111~,n O

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7 El artículo 91 de la Ley 23 de 1982, dispone que: "Los derechos de autor sobre las obras creadas por empleados o funcionarios públicos,

en cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales de su cargo, serán de propiedad de la entidad pública correspondiente. Se exceptúan de esta disposición las lecciones o conferencias de los profesores. Los derechos morales serán ejercidos por los autores, en cuanto su ejercicio no sea incompatible con los derechos y obligaciones de las entidades públicas afectadas". La Dirección Nacional de Derechos de Autor, mediante Circular 0712 de 2002, analizó el artículo 91 de la Ley 23 de 1982 y llegó a las siguientes conclusiones: "El texto transcrito señala que las obras creadas por el servidor público en las condiciones establecidas en el artículo 91 de la Ley 23 de 1982, tendrá por autor a la persona natural que las creó, quien conservara las prerrogativas de índole moral, pero la entidad estatal será quien detente los derechos patrimoniales, es decir, la facultad de explotar libremente las obras y autorizar su utilización por parte de terceras personas. (...) Es procedente resaltar, que las obras artísticas o literarias, cuyo titular es el Estado no son de dominio público (son aquellos bienes que son de la Nación y cuyo uso pertenece a todos los habitantes de la misma), por el contrario son bienes inmateriales, que se encuentran dentro del patrimonio del Estado, bajo la categoría de fiscales (son aquellos que pertenecen al dominio de la nación, pero cuyo uso no le pertenece generalmente a los habitantes. Se encuentran dentro del patrimonio privado del Estado, por consiguiente son bienes comerciales, enajenables, embargables e imprescriptibles sic), por tal razón para cualquier uso de las obras que se pretenda realizar debe contarse con la previa y expresa autorización de la entidad

estatal. (... ) Las creaciones del servidor público catalogadas como obras, pero que no se realizan en función de la actividad propia de su cargo se consideran como un bien más de su acervo patrimonial, en consecuencia, tienen toda la protección legal que el régimen jurídico le aporta en esta materia; así el servidor público en general podrá ejercer los dos tipos de prerrogativas que establece la ley, según se ha enunciado en precedencia, el derecho moral y el derecho patrimonial". En otros conceptos la misma Entidad, hace referencia a otras nociones que pueden ofrecer elementos de acercamiento a lo solicitado por la peticionaria, es el caso del que se relaciona a continuación, donde se habla de creación intelectual y del servidor público como creador intelectual. "La creación intelectual implica actividades propias de las personas naturales tales como pensar, sentir, estudiar, reflexionar entre otras, de tal modo que en nuestro 12Unidad Administrativa Especial Ministerio del Interior y de Justicia - Dirección Nacional de Derechos de Autor. Circular 07. El servidor público como titular de derecho de autor. Bogotá D.C., 4 de octubre de 2002. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 8 ordenamiento sólo se reconoce el carácter de autor a la persona física que crea la obra, descartando que las personas morales o jurídicas tengan tal calidad. (...) El servidor público creador de obras literarias y artísticas, no estando éstas ubicadas dentro del marco de las obligaciones constitucionales o legales de su cargo,

conserva todas las prerrogativas patrimoniales de dichas creaciones intelectuales, y en consecuencia, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 44 de 1993, podrá disponer contractualmente de ella con cualquier entidad de derecho público"13. A continuación se relaciona un concepto donde la Dirección Nacional de Derechos de Autor, hace precisión sobre lo que debe entenderse por titular de derecho originario y derivado; y, la diferencia entre una obra por encargo y la transferencia por mandato legal de las obras elaboradas por servidores públicos. "Se distinguen dos clases de titulares de derechos: Por un lado se encuentran los autores o titulares originarios, es decir las personas naturales que realizan la creación intelectual artística o literaria (...) Los titulares derivados, definidos como "las personas físicas o jurídicas que han recibido la titularidad de algunos de los derechos de autor"14. En otros términos, son terceros diferentes al creador, que han adquirido total o parcialmente los derechos patrimoniales que le correspondían a aquél. Más adelante, diferencia entre obra por encargo y transferencia por mandato legal de las obras elaboradas por servidores públicos. En el primer caso será indispensable que exista un contrato de prestación de servicios entre el autor y quien encarga la obra, excluyendo cualquier otra forma de relación contractual, por ejemplo, el contrato de trabajo. Debe tener lugar cualquiera de los siguientes supuestos: • "Que el autor perciba efectivamente los honorarios pactados por la elaboración de la obra. • Que la obra se elabore por cuenta y riesgo de quien la encarga. Lo anterior significa que la persona que contrata la realización de la obra, asuma los costos y suministre los elementos necesarios para desarrollar la creación.

• Que la obra se realice según el plan señalado por quien la encargó".

En cuanto a la transferencia por mandato legal de las obras desarrolladas por los funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, "los documentos emitidos por una entidad oficial, como sus manuales, conceptos, textos y reglamentos, entre otros, siempre y cuando cumplan con los requisitos de originalidad, es decir, sean verdaderas creaciones intelectuales que denoten un esfuerzo, un trabajo personal, único y diferente, serán obras. La persona natural que las realiza será su autor, conservando sus derechos morales, mientras que la entidad estatal será la que detenta los derechos patrimoniales". 13 Ídem. Derechos morales. Régimen de transferencias. http://200.91.225.128/Intrane1/desarrollo/CONCEPTOSWEB/arch_conceptos/1-2011-12411.pdf. 4 de septiembre de 2017. 14LIPSZYC, Delia, Derecho de autor y Derechos conexos. Buenos aires, Obra Editada por la UNESCO, el Cerlalc y Víctor P. Zabalia, 1993, p. 122 Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 9 (...) Es necesario precisar que serán autores de las obras únicamente aquellas personas que las realizaron, en otras palabras quienes las redactaron y elaboraron los documentos. En consecuencia, no serán autores las personas que únicamente aportaron ideas para realizar las obras. Art. 7 de la decisión andina 351 de 1993. (...) En esa medida, a efectos de publicar una obra y respetar el derecho moral de

paternidad, debe incluirse en un lugar visible de los ejemplares el nombre de todos los autores de las obras. (...) El jefe de la dependencia será autor siempre y cuando hubiera realizado la obra, si además participaron otras personas en la creación, estaremos frente a un evento de coautoría"15. Por último, es necesario hacer alusión a lo estipulado en el artículo 26 de la Resolución 0553 de 2017, el cual, dispone lo siguiente: "Artículo vigésimo sexto. De los deberes y los derechos de los servidores públicos con respecto a la capacitación. (...) Son Derechos de los Servidores Públicos con respecto a la capacitación: (...)

5. Recibir de la Entidad un tratamiento en todos los temas regulados por el presente Estatuto que evidencie que las decisiones adoptadas por la administración se basan en criterios técnicos objetivamente justificados. (...)" De conformidad con la precisión hecha al comienzo de este acápite, corresponde al Centro de Estudios Fiscales de la CGR, analizar en cada caso, si los documentos que allegan los aspirantes como "publicación institucional efectuada por la CGR", revisten dicho carácter.

Cordialmente, IVÁ

GUAUQUE TORRES

Dirtor Of-cina Jurídica

Proyectó: Erika Cure ¿Cs---

Revisó: Pedro Pablo Padilla Castro

Radicado: 20171E0066355

TRD. 80112-033 — Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. 15 Unidad Administrativa Especial Ministerio del Interior y de Justicia - Oficina asesora Jurídica - Dirección Nacional de Derechos de Autor. http://200.91.225.128/Intrane1/desarrollo/CONCEPTOSWEB/arch_conceptos/1-2010-41121.pdf. 4 de septiembre de

2017. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia