CGR - Concepto 0179 de 2022

Contraloria General de la Republica :: SGO 13-10-2022 06:57

Al Contestar Cite Este No.: 2022IE0101238 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-0FICINA JURÍDICA/ ISDUAR JAVIER TOBO RODRIGUEZ

DESTINO 80117-OFICINA DE PLANEACIÓN/ EMILIANO ALCIDES ZULETA ARZUAGA

ASUNTO CONCEPTO SOBRE COODESURIS

OBS 2022IE0101238 lll lllllllllllll l ll ll 1111111111111111111111111 179

CGR-OJ- - 2022

80112o.e., Bogotá Doctor

EMILIANO ALCIDES ZULETA ARZUAGA

Director Oficina de Planeación Contraloría General de la República emiliano.zuleta@contraloria.gov.co Referencia: Radicado Interno: 2022IE0096364 del 30/09/2022

Tema: Cooperativa de Entidades de Salud del Risaralda - COODESURIS. -Recursos de varios Departamentos. -Sujeto de control fiscal de la CGR.

Respetado doctor Zuleta, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGR-recibió la consulta citada en la referencia1, la cual responde a continuación:

1. Antecedentes El peticionario plantea lo siguiente: "Esta Oficina ha conocido la comunicación con Sigedoc No. 2022IE0090883 del 19 de septiembre de 2022 suscrita por el Director de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Salud, Dr. Víctor Hugo Guapacha Montoya, quien remite la

ficha técnica de la Cooperativa de Entidades de Risaralda - COODESURIS, conforme a lo previsto en el artículo 32 de la Resolución REG EJE 0097 de 2021. Una vez efectuados los ajustes y validaciones de la ficha, me permito remitirla a su Despacho con sus respectivos soportes para que se emita concepto jurídico acerca de si la Cooperativa de COODESURIS tiene condición de ser o no sujeto de vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ---··················································································································---·······························--- f''-'' J '

CONTRALORÍA fi. GENERAL DE LA REPÚBLICA '<.\t.&"''l; fi 2

Cabe señalar que, mediante el numeral 3 del Concepto 064 de 2017, la Oficina Jurídica se pronunció sobre la citada Cooperativa. Sin embargo, es importante

resaltar que según comunicación 2022ER0115754 del 25 de julio de 2022 suscrita por el Dr. Giovani Arias, Contralor General de Risaralda, la Cooperativa COODESURIS en el año 2019 tuvo un cambio en la participación accionaria de sus entidades asociadas, así como la inclusión de otras entidades de los Departamentos de Guaviare y Quindío, tal como se referencia en la ficha antes mencionada. Se adjuntan los documentos soporte remitidos por el Contralor General de Risaralda, para su concepto".

2. Alcance del concepto y competencia de la Ofic_ina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden Jurídico que le sean

formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ····························································--fi---································································································································ r..fiCONTRALORÍA fifi GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre aspectos relacionados con el tema objeto de consulta mediante Conceptos tales como el 064 de 2017 y el 044 de 2021, el cual podrá consultar a través de la Relatoría en la página institucional:

www.contraloria.gov.co, o solicitarlos al teléfono 5187 000 Ext. 15204, o a través del correo institucional: cgr@contraloria.gov.co.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Debe considerarse a COODESURIS como sujeto de control fiscal de la Contraloría General de la República? 4.1. Las Empresas Sociales del Estado Los artículos 194, 195, 196 y 197 de la Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones", ordenan que la prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las empresas sociales del Estado, que constituyen

una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo. Debe entenderse que las empresas sociales del Estado -ESE, creadas por la Ley 489 de 1998, "por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", pueden pertenecer al orden nacional o al orden territorial, dependiendo si el acto de creación ha sido una ley, una ordenanza o un acuerdo municipal, y así entonces en cualquiera de dichos eventos constituyen entidades descentralizadas, creadas para la prestación de los servicios de salud. Estas entidades prestan los servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, siendo de naturaleza pública, sujetas por regla general al régimen jurídico de las personas de derecho público, salvo en materia de contratación, donde se aplican normas de derecho privado, sin perjuicio de la observancia a los principios de la contratación pública. El artículo 195 de la Ley 100 de 1993, determina el régimen presupuesta! de las empresas sociales del Estado al señalar en el numeral 7 que será el que se prevea, Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

f 4 en función de su especialidad, en la ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuesta! con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los términos previstos en la presente ley. A su vez el numeral 8, dispone que por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la Nación o de las entidades territoriales. De otra parte, el Decreto 1876 de 1994, establece lo siguiente: "Artículo 5º. Organización. Sin perjuicio de la autonomía otorgada por la Constitución Política y la ley a las Corporaciones Administrativas para crear o establecer las Empresas Sociales del Estado, estas se organizarán a partir de una estructura básica que incluya tres áreas, así: a) Dirección. Conformada por la Junta Directiva y el Gerente y tiene a su cargo mantener la unidad de objetivos e intereses de la organización en torno a la Misión y Objetivos institucionales; identificar las necesidades esenciales y las expectativas de los usuarios, determinar los mercados a atender, definir la estrategia del servicio, asignar recursos, adoptar y adaptar normas de eficiencia y calidad controlando su aplicación en la gestión institucional, sin perjuicio de las demás funciones de dirección que exija el normal desenvolvimiento de la entidad; b) Atención al usuario. Es el conjunto de unidades orgánico-funcionales encargadas de todo el proceso de producción y prestación de Servicios de Salud con sus respectivos procedimientos y actividades, incluyendo la atención administrativa demandada por el usuario. Comprende la definición de políticas institucionales de atención, el tipo de recursos necesarios para el efecto, las formas y características

de la atención, y la dirección y prestación del servicio; c) De logística. Comprende las Unidades Funcionales encargadas de ejecutar, en coordinación con las demás áreas, los procesos de planeación, adquisición, manejo, utilización, optimización y control de los recursos humanos, financieros, físicos y de información necesarios para alcanzar y desarrollar los objetivos de la organización y, realizar el mantenimiento de la planta física y su dotación. Parágrafo. A partir de la estructura básica, las Empresas Sociales del Estado definirán su estructura organizacional de acuerdo con las necesidades y requerimientos de los servicios que ofrezca cada una de ellas". Por su parte el artículo 11 del Decreto en cita, determina que sin perjuicio de las funciones asignadas a las juntas directivas por ley, decreto, ordenanza o acuerdo u otras disposiciones legales, ésta tendrá entre otras funciones, la de analizar y aprobar el proyecto de presupuesto anual, de acuerdo con el Plan de Desarrollo y el Plan Operativo para la vigencia. En este contexto normativo, las empresas sociales del Estado a través de su gerente o director por expreso mandato legal deben presentar para aprobación de la Junta Directiva del plan trianual, los programas anuales de desarrollo de la entidad y el presupuesto respectivo, dentro del cual se deben señalar los ingresos y los gastos. En consonancia con la norma en cita se encuentra el artículo 83 de la Ley 489 de 1998, el cual dispone que las empresas sociales del Estado, creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia .............................................................................................................................................................................................................. 5 se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la presente ley en los aspectos no regulados por dichas leyes y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen. Luego, se trata de entidades públicas que manejan recursos de la misma naturaleza y por lo mismo son sujetos de vigilancia y control por parte de los entes competentes para tal efecto. 4.2. Control fiscal a las empresas sociales del Estado El Acto Legislativo 04 de 2019, reforma el régimen de control fiscal, modificando los artículos 267, 268 y 272 constitucionales, cuya reglamentación se realizó a través del Decreto 403 de 2020. En tal sentido, el artículo 267 Constitucional, modificado por el artículo 1 del Acto º Legislativo 04 de 2019, señala que la Contraloría General de la República vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. Por su parte, el artículo 272 de la Constitución Política, modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2019, establece que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios en los que existan contralorías corresponde a éstas, en forma concurrente con la Contraloría General de la República. En consecuencia, la parte final del inciso 1 º del artículo 267 y los incisos 3 y 6 del artículo

272 de la Constitución Política, establecen que en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad la ley determina como se adelanta el ejercicio concurrente de las competencias atribuidas a la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, resaltando que el control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente o prevalente. Conforme lo anterior, la Contraloría General de la República ostenta una competencia general para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos, sin embargo dicha competencia se ejerce de acuerdo con la reglamentación legal, a través de la cual se armonizan otros principios constitucionales como el de descentralización administrativa, y el de autonomía de las entidades territoriales, que, conforme a lo previsto por la propia constitución, permiten a los contralores departamentales, distritales y municipales ejercer, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 Constitucional, en lo que sea pertinente. Las ESE como empresas descentralizadas que son poseen personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, pero su naturaleza estatal y el manejo Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 6 de recursos públicos, las hace sujetos de vigilancia y control fiscal por las contralorías

del correspondiente orden. 4.3. Cooperativa de Entidades de Salud del Risaralda - COODESURIS De conformidad con el Certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Pereira de fecha 24 de agosto de 2022, se trata de una entidad de economía solidaria. Se entiende por economía solidaria el sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía9 . De acuerdo con el parágrafo del artículo 3 de la Ley 454 de 1998, el Estado garantizará el libre desarrollo de las Entidades de Economía Solidaria, mediante el estímulo, promoción, protección y vigilancia, sin perjuicio de su natural autonomía. Además, se encuentra consignado en dicho Certificado, que se trata de una cooperativa que tiene como objeto general, suministrar bienes y servicios que contribuyan a mejorar la competitividad de sus entidades asociadas. Para el cumplimiento de su objeto, esta empresa cooperativa será multiactiva10 . Señala el artículo 4 de la Ley 79 de 1988, que se considera como cooperativa, la empresa asociativa sin ánimo de lucro, en la cual los trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente los aportantes y los gestores de la empresa, creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general. Más adelante dispone el artículo 151 de la precitada ley, en relación con la inspección

y vigilancia de las cooperativas, que esta radica en cabeza del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas11 pero además están sometidas a la , inspección y vigilancia concurrente de otras entidades del Estado, de acuerdo con la naturaleza de sus funciones. Las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas. 9 Articulo 2 de la Ley 454 de 1998, "por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones". 10 Articulo 63 de la Ley 79 de 1988. Serán cooperativas multiactivas las que se organizan para atender varias necesidades, mediante concurrencia de servicios en una sola entidad jurídica. Los servicios deberán ser organizados en secciones independientes, de acuerdo con las características de cada tipo especializado de cooperativa. 11 Mediante Decreto Ley 4122 de 2011, se transforma DANSOCIAL en la Unidad Especial de Organizaciones Solidarias Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 7 COODESURIS, es una cooperativa conformada por diecisiete empresas sociales del Estado que son hospitales públicos, basada en los principios de solidaridad y ayuda

mutua y que desarrolla una gestión integral de adquisición y suministro de medicamentos e insumos hospitalarios bajo economías de escala, para la atención de usuarios del sistema de salud. De acuerdo con el certificado suscrito por el señor Miguel Ángel Rendón Moneada, Gerente de la Cooperativa de Entidades de Salud del Risaralda "COODESURIS", de fecha 22 de agosto de 2022, y en consonancia con lo manifestado por el Contralor General de Risaralda, en efecto al momento de extender la certificación constaban como asociados a la Cooperativa, diecisiete hospitales - empresas sociales del Estado, de los cuales 15 pertenecen al Departamento de Risaralda, 1 al Quindío, y 1 al Guaviare. Así las cosas, "COODESURIS, está conformada por hospitales de diferentes departamentos, como precedente de este tema, se tiene como antecedente que el Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante Radicado 1100103-06-000-2016-00039-00 del 19 de agosto de 2016, resuelve el conflicto de competencias administrativas entre la Contraloría General de Caldas y Contraloría General de la República en el ejercicio del control fiscal sobre la Cooperativa Multiactiva de Desarrollo Social y de Entidades de Salud de Caldas y Quindío (Coodesca), al definir en el artículo 1: "Declarar competente a la Contrataría General de la República para efectuar el control fiscal a la Cooperativa Multiactiva de Desarrollo Social y de Entidades de Salud de Caldas y Quindío (Coodesca)" y Cooperativa de Hospitales de Antioquia (Cohan); fundamentada en: "(. . .) atendiendo el principio de jerarquía y el nivel de

máximo organismo en materia de control fiscal en el país, que le confieren los artículos 267 y 268 de la Constitución y la Ley 42 de 1993, el carácter supradepartamental de la entidad vigilada pues en la actualidad, la conforman Empresas Sociales del Estado ES.E. de tos Departamentos de Caldas y Quindío, y la circunstancia de que no se encuentra adscrita ni vinculada al Departamento de Caldas, de manera que no hace parte de la estructura orgánica y administrativa de este Departamento, lo cual impide que la Contrataría General de Caldas ejerza el contrbl fiscal sobre la misma, dado lo dispuesto por los artículos 272 de la Constitución y 3o de la Ley 42 de 1993"; En el mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil mediante Radicado número 11001-0306-000-2017-00168-00 del 27 de noviembre de 2017, resuelve otro conflicto de competencias administrativas entre la Contraloría General de Antioquia y la Contraloría General de la República en el ejercicio del control fiscal sobre la Cooperativa Multiactiva de Hospitales Salud de Antioquia (Cohan), declarando competente a la Contraloría General de la República, para efectuar el control fiscal de la Cooperativa Cohan.

5. Conclusiones Teniendo en cuenta que la Cooperativa de Entidades de Salud del Risaralda "COODESURIS", está conformada por empresas sociales del Estado - hospitales públicos de tres Departamentos diferentes, le corresponde a la Contraloría General

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8 de la República, ejercer el control fiscal sobre dicha Cooperativa, a través de la Contraloría Delegada para el Sector Salud. Cordialmente, Director e.e-.

Proyectó: Erika Cure fi­

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas ,-

1 \.

Radicado: 2022IE0096364

TRD. 80112-033 -Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia