CGR - Concepto 0183 de 2019

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Contraloria General de la Republica SGD 11-12-2019 08:46

Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0155290 Fo1:13 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA /JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO VICKY CAROLINA RAMIREZ IBAÑEZ(cid:9) Páginajl

ASUNTO GRADO DE CONSULTA/FALLO SIN RESPONSABILIDAD FISCAL, REVOCATORIA/ OBS CGR-OJ-(cid:9) 18 3 . -2019(cid:9) 201 9EE01 55290(cid:9) 111111111111111111111111111111111111111 111 111 80112 — Bogotá, D.C. Señora

VICKY CAROLINA RAMÍREZ IBÁÑEZ

vramirez@solidaria.com.co

Referencia: Radicado No. 2019ER0117925

Tema:(cid:9) GRADO DE CONSULTA/FALLO SIN RESPONSABILIDAD FISCAL,

REVOCATORIA/ FACULTADES DEL SUPERIOR.

Respetada señora Vicky: Esta Oficina recibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a

responder a continuación:

1. Antecedente Previa transcripción del artículo 18 de la Ley 610 de 2000, bajo la premisa del debido proceso y el derecho de defensa, se solicita responder el siguiente interrogante: "¿Cómo se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y al derecho de defensa y de contradicción de los implicados en los procesos de responsabilidad fiscal, que no interpusieron recurso de reposición en contra de un fallo sin responsabilidad fiscal, precisamente porque el fallo SIN

responsabilidad fiscal les resulta favorable, pero que en grado jurisdiccional de consulta es revocado para determinar que el fallo es CON responsabilidad fiscal? "Si esta decisión que revoca el fallo SIN responsabilidad fiscal para dictar fallo CON responsabilidad fiscal, la toma el superior en ejercicio del grado de consulta y por tal razón no admite recurso alguno. ¿Cómo se garantiza el derecho de defensa de los implicados y cómo se respeta el principio de legalidad y de seguridad jurídica si la Ley específicamente determina por un lado que el fallo CON responsabilidad fiscal admite recursos y, por otro lado, es una de las providencias que por orden expresa de la Ley debe notificarse en forma personal? "Lo común es que el grado de consulta de un fallo SIN responsabilidad fiscal le ordene al juez de menor jerarquía que profiera fallo CON responsabilidad fiscal y este, en consecuencia, dicte un auto de acatamiento y falla con Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 2 de 15 responsabilidad fiscal, ordenando la notificación como lo indica la ley y concediendo los recursos del caso. "Sin embargo, hay casos cada vez más recurrentes especialmente en

procesos en los que está muy próxima la fecha de prescripción de la responsabilidad fiscal (Art. 9 de la Ley 610 de 2000), en el que el superior jerárquico del grado de consulta de un fallo SIN responsabilidad fiscal, resuelve revocar directamente un fallo SIN responsabilidad fiscal y en el mismo auto falla CON responsabilidad fiscal. En este caso la notificación es por estado y no admite la formulación de recursos, al tratarse de un auto que resuelve el grado de consulta. ¿Este procedimiento es legal? "Resulta claro que con el auto que resuelve el grado de consulta de un fallo SIN responsabilidad fiscal, dictando un fallo CON responsabilidad fiscal directamente, se modifican y/o crean obligaciones a cargo y en detrimento de las personas implicadas en el proceso, quienes no tienen la mínima posibilidad de defenderse, porque como se indicó, no formularon recurso de reposición al Fallo sometido a consulta precisamente porque era SIN responsabilidad fiscal y esta nueva decisión de fallo CON responsabilidad fiscal dictada en grado de consulta no admite recursos. En este contexto, consulta: "¿El fallo que en grado de consulta revoca un fallo SIN responsabilidad fiscal y en el mismo auto dicta un fallo CON responsabilidad fiscal no se convierte en un nuevo fallo que debe respetar todas las garantías constitucionales y legales a los implicados?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto .a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2, ni tienen el

carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar, la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la 2 Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. 3 Art. 43, numeral 4 del Decreto ley 267 de 2000. O

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Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República'5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal' y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"n. Finalmente se aclara que no todos los conceptos de esta Oficina Jurídica implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con

el Artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) concernida(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Esta Oficina se ha pronunciado sobre el grado de consulta en materia de responsabilidad fiscal. Se resaltan, entre otros, los siguientes conceptos: CGR-OJ 095-2018 con radicado 2018EE007887 del 28 de junio de 2018 — naturaleza jurídica del grado de consulta en procesos de responsabilidad fiscal. CGR-OJ 138-2017 con radicado 2017EE0082002 del 7 de julio de 2017 — Cómo opera el grado de consulta frente a fallos con diferentes decisiones. El grado de consulta no depende del recurso de apelación. CGR-OJ 174-2017 con radicado 2017EE0104633 del 31 de agosto de 2017 — Autos de naturaleza mixta y procedencia del grado de consulta. CGR-OJ 252-2017 con radicado 20171E0103491 del 19 de diciembre de 2017 — Debido proceso; garantías procesales a las que deben sujetarse las autoridades judiciales y administrativas. Grado de consulta como mecanismo de revisión oficioso. Los anteriores conceptos podrán ser consultados a través de link "Normatividad y Relatoría"en la página institucional: www.contraloria.gov.co.

4. Consideraciones jurídicas 4 Art. 43, numeral 5 del Decreto ley 267 de 2000. 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto ley 267 de 2000.

6 Art. 43, numeral 11 del Decreto ley 267 de 2000. Art. 43, numeral 14 del Decreto ley 267 de 2000. 8 Art. 43. Oficina Jurídica. Son funciones de la oficina jurídica: "(...) 16. coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la contraloría general de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden." CONTRALOR ÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 4 de 1'5 4.1. Problema jurídico. El asunto planteado en la consulta conlleva la solución del siguiente problema jurídico: ¿Cómo operan las garantías del debido proceso y derecho de defensa en la revocación de un fallo sin responsabilidad fiscal, como consecuencia de una decisión en grado de consulta? Para absolver el siguiente problema jurídico se hace necesario entrar a analizar los siguientes temas centrales: i) naturaleza y características del grado de consulta en los procesos de responsabilidad fiscal, y ii) debido proceso: derecho de impugnación, doble instancia y notificaciones respecto de la decisión en grado de consulta. 4.2. Debido proceso: derecho de impugnación, doble instancia Y notificaciones respecto de la decisión en grado de consulta. Debido proceso en las actuaciones administrativas. El artículo 29 de la Constitución Política indica que "toda clase de actuaciones judiciales y administrativas" deben atender las garantías inherentes al derecho fundamental del debido proceso. La Corte Constitucional igualmente ha insistido9 en que el derecho fundamental al debido proceso se encuentra también protegido en normas de derecho

internacional y consagrado en instrumentos tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos — art. 10 y 11-, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre — art. XVIII y XXVI-, El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) —art.14 y 15-, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos —art.8-, y ha sido desarrollado por la jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los procedimientos de carácter civil y administrativo, jurisprudencia que esta Corte ha reconocido constituye un pauta hermenéutica relevante en el proceso de interpretación, aplicación y determinación del alcance de los derechos constitucionales . Entre los elementos más importantes del debido proceso la Alta Corporación en materia constitucional destacó en la referida sentencia, los siguientes: i) la garantía de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de

Sentencia C-089 de 2011, Magistrado Ponente: Luís Ernesto Vargas Silva, Bogotá, D.C. Ver 9 además las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003, T-786 de 2003 y C-1189 de 2005, entre otras.

O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 5 de 15 lograr una pronta resolución judicial y el derecho a la jurisdicción; ii) la garantía de

juez natural; iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; v) los principios de contradicción e imparcialidad; vi) la existencia de un procedimiento previamente establecido en la ley, como desarrollo del principio de legalidad, garantizando un límite al poder del Estado y el respeto de las formas propias de cada juicio, señalando que la aplicación de estas garantías constituye un contrapeso al poder del Estado en sus actuaciones frente a los particulares. Así mismo, la jurisprudencia constitucional diferenció entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa, en los siguientes términosl°: "Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa." Y destacó que es competencia del Legislador regular los diversos procesos judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y administrativas, libertad que se

encuentra al mismo tiempo limitada por los principios, derechos fundamentales y valores esenciales del Estado constitucional de Derecho, y que el desarrollo de cualquier procedimiento-judicial-o-administrativo(cid:9) se debe ajustar a las exigencias del debido proceso contenido en el artículo 29 Superior. 4.2.1 Derecho de impugnación y garantía de doble instancia. Diferencias y límites en materia administrativa. Teniendo en cuenta los cuestionamientos efectuados por la consultante en relación con fallos que resuelven el grado de consulta en materia de responsabilidad fiscal en los cuales se cambia un auto de archivo o un fallo sin responsabilidad fiscal para proferir en su lugar un fallo con responsabilidad fiscal, de cara a la garantía de los derechos inherentes al debido proceso, procede advertir que esta discusión ha sido decantada jurisprudencialmente en materia penal cuando se emite un fallo final condenatorio que en primera instancia ha sido absolutorio. 10 Ibídem (10)

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Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-792 de 201411 revisó las normas del Código de Procedimiento Penal que no prevén la posibilidad de apelar sentencias condenatorias proferidas por primera vez en segunda instancia, oportunidad en la que fijó las siguientes reglas: i) debe existir un derecho a controvertir el primer fallo condenatorio que se dicta en un proceso penal, (en juicios de única instancia, o en sentencias que revocan un fallo absolutorio de primera instancia e imponen por primera vez una condena en la segunda); ii) el derecho a la impugnación de tales fallos debe garantizar que el examen efectuado

por el juez de revisión permita la verificación de todos los elementos normativos, fácticos y probatorios determinantes de la condena, recaer sobre la controversia de base que dio origen al litigio judicial y poder revocar la decisión cuando del examen integral del caso se concluya que no hay lugar a la imposición de la condena. No obstante, estas premisas aplican única y exclusivamente sobre condenas proferidas en procesos judiciales de naturaleza penal, no está prevista para fallos finales únicos, adversos al sujeto procesal en materia administrativa, asunto en el que opera la doble instancia. La misma sentencia bajo estudio, señala la diferencia entre el derecho de impugnación y el de doble instancia, así: "El derecho a la impugnación y la garantía de la doble instancia son estándares constitucionales autónomos y categorías conceptuales distintas e independientes, si bien en algunos supuestos fácticos específicos, el contenido de una y otra es coincidente." "(...) estos imperativos difieren en distintos aspectos: (i) en cuanto a su fundamento normativo, mientras el derecho a la impugnación se encuentra consagrado en los artículos 29 del texto constitucional, 8.2.h de la CADH y 14.5 del PIDCP, la garantía de la doble instancia se encuentra prevista en el artículo 31 de la Carta Política; (ii) en cuanto al status jurídico, mientras la impugnación es un derecho subjetivo de rango y jerarquía constitucional en cabeza de las personas condenadas en un juicio penal, la doble instancia constituye una garantía que hace parte del debido proceso, y que puede ser alegada por cualquiera de los sujetos procesales; esta diferenciación

tiene una repercusión importante, puesto que la Corte ha entendido que la doble instancia, por tener la condición de un principio general, puede ser exceptuado por vía legislativa; y como la impugnación no solo es un principio sino un derecho que hace parte integral del debido proceso, las excepciones al mismo se encuentran limitadas; (iii) en cuanto al ámbito 11 Expediente D-10045 Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta sentencia, recogida y consolidada posteriormente en Sentencia de Unificación SU-215 de 2016, se ordena al Congreso regular la materia para casos en donde la persona es absuelta en primera instancia, pero condenada en segunda instancia o en casación, debiendo existir una doble conformidad respecto de su condena. El Congreso de la República está en mora de reglamentar el instrumento procesal que permita impugnar la sentencia condenatoria. A pesar que existe un trámite legislativo en el Congreso que incluye la figura de recurso extraordinario de impugnación, éste adolece de fallas en su configuración normativa respecto al reparto y conocimiento de dicho recurso que puede ser subsanado con la creación de una sala adjunta de impugnaciones. Ver al respecto, Revista Academia & Derecho, Año 8. N° 14; Enero - Junio 2017. ISSN 22158944, pág. 177-198. O CONTRALORÍA CIENERAL DE LA REPÚBLICA Página 7 de 15 de acción, mientras el derecho a la impugnación ha sido concebido para los juicios penales, la garantía de la doble instancia constituye la regla general de todo proceso judicial; (iv) en cuanto a su contenido, mientras el

derecho a la impugnación otorga la facultad para controvertir la sentencia condenatoria, para que un mismo litigio sea resuelto en el mismo sentido por dos jueces distintos, la garantía de la doble instancia exige que una misma controversia jurídica sea sometida a dos instancias o faces procesales distintas e independientes, y dirigidas por jueces distintos, pero sin importar que los fallos resultantes sean coincidentes; (v) en cuanto a su objeto, mientras el derecho a la impugnación recae sobre las sentencias condenatorias dictadas en el marco de un proceso penal, de modo que la facultad se estructura en torno al tipo y al contenido de la decisión judicial, la doble instancia se predica del proceso como tal, para que el juicio tenga dos instancias, independientemente del contenido y alcance de los fallos que resuelven la controversia; (vi) en cuanto a la finalidad, mientras el derecho a la impugnación atiende a la necesidad de garantizar la defensa plena de las personas que han sido condenadas en un proceso penal frente al acto incriminatorio, y a asegurar que mediante la doble conformidad judicial la condena sea impuesta correctamente, la doble instancia tiene por objeto garantizar la corrección del fallo judicial, y en general, la existencia de una justicia acertada, recta y justa, en condiciones de igualdad'12; en el primer caso, el derecho se estructura en beneficio de un sujeto específico, mientras que el segundo persigue el objetivo impersonal de garantizar la corrección judicial. "Sin perjuicio de lo anterior, ambos imperativos coinciden en la hipótesis específica en la que, (i) en el contexto de un juicio penal, (ii) el juez de

primera instancia (iii) dicta un fallo condenatorio. En este supuesto fáctico, el ejercicio del derecho a la impugnación activa la segunda instancia, y se convierte, entonces, en la vía procesal que materializa el imperativo de la doble instancia judicial, y a la inversa, con la previsión de juicios con dos instancias se permite y se asegura el ejercicio del derecho a la impugnación. "Sin embargo, cuando no confluyen los tres elementos del supuesto fáctico reseñado, la coincidencia desaparece, así: (i) cuando se dicta un fallo por fuera de un juicio penal, en principio no rigen las exigencias propias del derecho a la impugnación, mientras que, por el contrario, sí son exigibles los requerimientos de la doble instancia; por ello, una vez agotada la primera instancia, la controversia debe ser sometida a una instancia adicional, bien sea de manera automática en virtud de dispositivos como la consulta, o bien sea mediante la interposición de recursos por alguno de los sujetos procesales; (ii) por su parte, cuando el fallo judicial se produce en una etapa procesal distinta a la primera instancia (por ejemplo, en la segunda instancia o en sede de casación), no tiene operancia el imperativo de la doble instancia, porque esta garantía se predica del proceso y no de la sentencia, y en esta hipótesis el imperativo ya ha sido satisfecho previamente; en contraste, si el fallo se enmarca en un juicio penal, y la decisión judicial es condenatoria, sí sería exigible el 12 Sentencia C-345 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

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derecho a la impugnación, aunque la sentencia incriminatoria se dicte en una etapa distinta a la primera instancia; (iii) finalmente, si la providencia no tiene un contenido incríminatorio tampoco rige el derecho a la impugnación, mientras que si el fallo se produce en la primera instancia, la garantía de la doble instancia sí sería exigible, independientemente del contenido incriminatorio de la decisión judicial." (Se resalta y subraya). Ahora bien, en relación con el principio de la doble instancia, la Corte Constitucional en sentencia C-337 de 2016 reiteró los criterios que debe tener en cuenta el legislador para limitar este derecho, a saber: "La sentencia C-103 de 2005 precisó algunos criterios específicos que deben ser tenidos en cuenta por el legislador -en generalcuando consagre limitaciones al principio-derecho de la doble instancia, a saber: (i) la exclusión de la doble instancia debe ser excepcional; (ii) deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia; (iii) la exclusión de la doble instancia debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima; y, (iv) la exclusión no puede dar lugar a discriminación." (Se resalta). Y en sentencia C-838 de 2013, la misma Alta Corporación sobre los límites a la doble instancia y las facultades del legislador enfatizó: "(...) cuando el legislador impone límites al principio-derecho a la doble instancia, es viable que consagre cargas procesales, entendidas como

aquellas situaciones que exigen una conducta de realización facultativa establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión reporta una consecuencia desfavorable como, por ejemplo, la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial sometido a la litis. Significa lo anterior que supone un proceder potestativo del sujeto en interés propio y que, en caso de incumplimiento, acarrea una consecuencia que puede limitar derechos fundamentales. "(Se resalta). Conforme al análisis jurisprudencia! analizado, este Despacho señala: -Los derechos de impugnación y de doble instancia son garantías constitucionales que guardan diferencias sustanciales en su origen normativo, status jurídico, ámbito de acción, contenido, objeto y finalidad; la impugnación aplica en materia penal, en tanto la doble instancia aplica a la generalidad de procesos tanto judiciales como administrativos. -La impugnación reconoce el derecho del sindicado, inculpado o declarado culpable en un proceso penal a recurrir la sentencia final y única condenatoria (principio de doble conformidad), en tanto que la doble instancia si bien hace parte del debido proceso, no es absoluta por lo que puede tener límites de acuerdo a lo O CONTRALO RÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 9 de 15 que establezca el legislador que en todo caso debe atender los principios generales del estado social de derecho. -El legislador puede excluir la doble conformidad de fallos únicos y últimos adversos a los sujetos procesales de manera excepcional y siempre que existan otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen

adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia. 4.3. Naturaleza y características del grado de consulta en los procesos de responsabilidad fiscal. El artículo 18 de la Ley 610 de 2000 regula el grado de consulta, en los siguientes términos: "Artículo 18. Grado de consulta. Se establece el grado de consulta en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías fundamentales. Procederá la consulta cuando se dicte auto de archivo, cuando el fallo sea sin responsabilidad fiscal o cuando el fallo sea con responsabilidad fiscal y el responsabilizado hubiere estado representado por un apoderado de oficio. Para efectos de la consulta, el funcionario que haya proferido la decisión, deberá enviar el expediente dentro de los tres (3) días siguientes a su superior funcional o jerárquico, según la estructura v manual de funciones de cada órgano fiscalizador. "Si transcurrido un mes de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva providencia, quedará en firme el fallo o auto materia de la consulta, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del funcionario moroso." La Corte Constitucional en fallo de tutela T-005 del 11 de enero de 201313 hizo un análisis del grado de consulta, señalando sus características y naturaleza en los siguientes términos: "4.5.8. Al proceder la consulta, en su trámite la Contralora General de la República tiene amplia competencia para tomar las decisiones que estime conveniente. Sobre la consulta es relevante traer a cuento lo dicho por la Corte en la Sentencia C-968 de 2003, reiterada en la Sentencia C-670 de

2004, en el cual se la califica como un control automático, oficioso y sin límites, al punto de que no se le aplica el principio de la no reforma en perjuicio. También son relevantes las Sentencia C-055 de 1993 y C-583 de 1997, como pasa a verse. "4.5.9. En la Sentencia C-055 de 1993, al distinguir entre el recurso de apelación y la consulta, dice la Corte: 13 Referencia: expediente T-3.567.924; MP Dr. Mauricio González Cuervo. CONTRALO R ÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 10 de 15 "A diferencia de la apelación, no es un recurso. Por eso no hay apelante y, por ende, la competencia del juez de segundo grado no depende de si una sola o ambas partes aspiran a la modificación de la sentencia proferida en primera instancia, de tal manera que goza de atribuciones suficientes para reformar y aún revocar el proveído sometido a su conocimiento. Pero, desde luego, habrá de tenerse en cuenta el motivo de la consulta, es decir, el interés que con ella se busca tutelar, a fin de establecer, dentro de las características propias que ofrece en las distintas jurisdicciones, hasta dónde podría llegar el juzgador en el momento de introducir cambios a la providencia en cuestión. "4.5.10. En la Sentencia C-583 de 1997, al analizar la consulta en materia penal, precisa la Corte: "Siendo así, cuando el superior conoce en grado de consulta de una decisión determinada, está facultado para examinar en forma íntegra el fallo del inferior, tanto por aspectos de hecho como de derecho y, al no

estar sujeto a observar la prohibición contenida en el artículo 31 de la Carta, bien puede el juez de segunda instancia modificar la decisión consultada a favor o en contra del procesado, sin violar por ello norma constitucional alguna." Como consecuencia, el Grado de Consulta procede en el Proceso de Responsabilidad Fiscal cuando: i) cuando se dicta auto de archivo, ii) cuando el fallo sea sin responsabilidad fiscal y iii) cuando el fallo sea con responsabilidad fiscal y el responsabilizado haya estado representado por un apoderado de oficio. A su turno, en este mecanismo, el superior está provisto de plenas facultades de revisar integralmente el fallo proferido por el inferior jerárquico o funcional, tanto por aspectos de hecho como de derecho, lo que supone la capacidad de modificar, confirmar o revocar el fallo de primera instancia, incluso si ello conlleva las decisiones de ordenar un fallo con responsabilidad fiscal al inferior jerárquico, o proferir tal fallo directamente, de acuerdo a la discrecionalidad que le permite este mecanismo de revisión oficioso. 4.3.1. Proceso de Responsabilidad Fiscal. Derecho de impugnación y garantía de doble instancia. Facultades del superior en grado de consulta En el caso de la revisión en grado de consulta de un proceso de responsabilidad fiscal, o de decisión de archivo, el Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia de 22 de octubre de 201514, señaló que lo procedente era que el superior profiera la providencia de reemplazo, caso en el cual no proceden los recursos. Providencia que se trascribe in extenso, dado que en torno a esta gira el problema jurídico a resolver. Al respecto esta Corporación, señaló:

14 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, de 22 de octubre de 2015, con radicación número 063001-23-31-000-2008-00156-01, Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Marta Inés Martínez Arias. Demandado: Municipio de Armenia. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA(cid:9) página 11 de 15 "7.1.4.- Para efectos de resolver el interrogante planteado se impone recordar que, de conformidad con el artículo 18 de la ley 610 de 20001, siempre que en el proceso de responsabilidad fiscal se haya proferido auto de archivo; o fallo sin responsabilidad fiscal; o fallo con responsabilidad fiscal en el cual el implicado hubiere estado representado por un apoderado; el expediente debe ser remitido dentro de los tres (3) días siguientes al superior jerárquico o funcional para que éste dicte la respectiva providencia, para lo cual tendrá un plazo de un (1) mes so pena de que la decisión objeto de consulta quede en firme. 7.1.5.- De lo consagrado en la referida disposición legal se colige que el grado de consulta es el mecanismo creado por el legislador para que, en el marco de un proceso de responsabilidad fiscal, el superior de qu