CGR - Concepto 0188 de 2020

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

188

CGR-OJ______ - 2020 80112 o.e.,

Bogotá Doctor

JUAN FERNANDO ORTEGA OLAVE

Jefe Oficina Asesora Gobernación de Cauca Juan.ortega@cauca.qov.co

Referencia: Radicado Interno: 2020ER0095000

Asunto: REGISTRO NACIONAL DE OBRAS CIVILES INCONCLUSAS. Término para calificarla como Obra Civil Inconclusa.

Respetado doctora Ortega: La Oficina Jurídica de la Contra1oría General de la República -CGRrecibió la consulta 1 citada en la referencia , la cual respondemos a continuación: 1.Antecedentes El consultante señala frente a la liquidación de los contratos que, sumados los términos de cuatro (4) meses para liquidación bilateral, dos (2) meses para liquidación unilateral y dos (2) años o veinticuatro (24) meses para liquidación en sede judicial, el término en el cual la entidad pierde competencia para liquidar el contrato es de treinta (30) meses.

En este contexto, solicita: "Concepto en el sentido de indicar si el término de que trata la Ley 2020 de julio 2020 para establecer que una obra es inconclusa, es de un año o treinta (30) meses con que cuenta la entidad para liquidar, o a partir de qué hecho o circunstancia jurídica o situación fáctica, se realiza el cómputo del mencionado término."

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de

carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".

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2 2 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contrataría Genera/'{3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General'A y las presentadas por la ciudadanía respecto de "/as consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la 5 Contraloría General de la República ' .

En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contrataría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la 13 vigilancia de la gestión fisca/' y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque 8 según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 2000 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Consideraciones jurídicas 3.1. Problema jurídico ¿El término de que trata la Ley 2020 de julio 2020 para establecer que una obra es inconclusa, es de un año o treinta (30) meses, término con que cuenta la entidad para liquidar el contrato? ¿A partir de qué hecho o circunstancia jurídica o situación fáctica, se realiza el cómputo del mencionado término?" 3.2. Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas de las Entidades Estatales 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000

6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Ar!. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloria General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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3 La Ley 2020 de 17 de julio de 2020 creó en los artículos 3 y 7, el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas de las entidades estatales y asignó su administración a la Contraloría General de la República, así: "Art. 3. Creación. Créese el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, bajo la dirección y coordinación de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata de la Contraloría General de la República, el cual contendrá el inventario actualizado de obras civiles inconclusas y estará compuesto por la información reportada por las entidades estatales del orden nacional, departamental, municipal, distrital y demás órdenes institucionales, sobre las obras civiles inconclusas de su jurisdicción, o la información obtenida por la Contraloría General de la República sobre el particular.

La Contraloría General de la República y las entidades estatales deberán realizar el seguimiento y actualización del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas con el fin de establecer la realidad respecto de la condición técnica, física y financiera de aquellas." "Artículo 7. Administración. La administración del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas estará a cargo de la Contraloría General de la República a través de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata, la cual consolidará la información del registro, de acuerdo con las especificaciones que para ello establezca, y deberá emitir informe anual sobre las medidas desarrolladas durante dicho periodo en el marco de sus funciones constitucionales y legales. Este informe deberá ser enviado a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Auditoría General de la República, entidades que podrán solicitar la información que consideren necesaria para lo de su competencia." A su turno el artículo 9º del mismo ordenamiento impone a las entidades la responsabilidad de realizar el inventario de los bienes inmuebles que tengan la calidad de "obras civiles inconclusas y reportarlas al Órgano de Control Superior, señala la norma: "Responsables. Los responsables de hacer el inventario de obras inconclusas, serán los ministros, gerentes, presidentes, directores, superintendentes, gobernadores, alcaldes, y demás representantes legales de entidades estatales, en cualquiera de sus esferas nacionales o territoriales, y los demás ordenadores del gasto de quien dependa la toma de decisiones sobre la materia".

Los apartes transcritos de la disposición legal señalada, crean el Registro de las Obras Civiles Inconclusas con el propósito de establecer la realidad respecto de la condición técnica, física y financiera de aquellas, y otorgan a la Contraloría General de la República su administración e imponen a los directores de las entidades públicas de todos los órdenes y niveles, y representantes legales u ordenadores de gasto de quien dependa la decisión, el reporte al organismo de control fiscal. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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4 El mencionado ordenamiento, en el artículo 2, define lo que debe entenderse por "Obra Civil Inconclusa": "a) Obra Civil Inconclusa: Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada. Cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista, un comité técnico, designado por el representante legal de la entidad contratante, definirá si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa". El contenido de la anterior disposición ofrece los elementos de juicio que deben aplicar las entidades estatales para la calificación de "obra civil Inconclusa" cuya ejecución se

haya efectuado bajo su responsabilidad. El primer elemento a considerar es el alcance que debe darse a la definición de obra civil, que no es otro a cualquier trabajo material sobre bien inmueble, sea éste de construcción, mantenimiento o instalación de elementos o equipos, sin importar la forma de ejecución o la modalidad de pago pactada contractualmente. El segundo requisito es el -relacionado con el concepto o evaluación que efectúe la entidad respecto a la ejecución contractual; esto es, que el contrato no haya logrado satisfacer la necesidad previamente establecida y que sirvió de fundamento para su celebración, o que no haya satisfecho el interés general, o que no esté prestando el servicio para el cual se contrató. El tercero parámetro que impone la norma para calificar una obra civil como "inconclusa" es que haya transcurrido por lo menos un año a partir del vencimiento del término para realizar la liquidación del contrato, hasta la fecha en que se produce la evaluación negativa por parte de la entidad estatal. Entonces, el hecho establecido para contar el año que exige la calificación de una obra civil como "inconclusa", es el vencimiento del término para la liquidación del contrato. 3.3. Liquidación de los Contratos El contrato es un negocio jurídico, generador de obligaciones y la liquidación es un corte de cuentas, para saber quién le debe a quién y cuánto. La liquidación de los contratos es uno de los aspectos más importantes de la actividad contractual, por cuanto a través de la misma es posible precisar su estado de ejecución, los derechos y obligaciones pendientes y la forma de solucionarlos. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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5 El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por la Ley 1150 de 2007 y por el Decreto Ley 019 de 2012, dispone lo relacionado con la liquidación bilateral y unilateral de los contratos cuya ejecución se prolongue en el tiempo o sean de tracto sucesivo. De las normas citadas se colige que el legislador no sujetó la liquidación de los contratos ni a su naturaleza jurídica ni a su cuantía, razón por la cual las entidades deberán liquidar los contratos, siempre y cuando el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los mismos se ejecute en la forma prevista en el Estatuto Contractual. Con fundamento en las consideraciones anteriores, se señala que para saber si las partes han satisfecho todas las obligaciones surgidas de la relación contractual o si existen obligaciones pendientes es preciso agotar el trámite indicado y suscribir el acta de liquidación si se hace de común acuerdo o expedir la correspondiente resolución si se realiza unilateralmente. Si la administración no liquida el contrato en forma bilateral o unilateral, cualquiera de las partes puede acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial, para lo cual cuenta con un término de caducidad de la acción de dos (2) años, siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar, caso en el cual la administración pierde la competencia para proceder a la misma. Ha indicado el Consejo de Estado que "La liquidación bilateral supone un acuerdo de voluntades, cuya naturaleza contractual es evidente, porque las mismas partes del negocio

establecen los términos como finaliza la relación negocia!. Ahora bien, la liquidación unilateral se materializa en un acto administrativo, por ende, como su nombre lo indica, no se trata de un acuerdo sino de una imposición de la voluntad que la administración ejerce sobre el contratista -jamás a la inversaacerca de la forma como termina el negocio jurídico. Se trata, ni más ni menos, que, de una exorbitancia en manos públicas, porque la entidad estatal queda facultada para indicar las condiciones del estado del negocio, donde puede declarase a paz y salvo o deudora o acreedora del contratista, lo mismo que tiene la potestad de determinar, según su apreciación de los hechos y del derecho, todos los demás aspectos que hacen parte de la liquidación del contrato. Desde este punto de vista, es decir, del contenido del acto, no existe diferencia entre la liquidación bilateral y la unilateral, porque la una como la otra están llamadas a concluir el negocio mediante la determinación concreta y clara de los aspectos técnicos, económicos y financieros que quedan pendientes, como de lo ejecutado y recibido a satisfacción. Además, tanto un acto como el otro tienen naturaleza contractual, de allí que la distinción sólo reside en que el uno es bilateral y el otro es un acto admin·istrativo, es decir, es unilateral. Incluso, en todos los estatutos contractuales se ha permitido que el acto bilateral o unilateral de liquidación establezca el monto de la indemnización que una parte pagará a la otra, como consecuencia de lo sucedido durante la ejecución del contrato."9 Las formas de liquidación descritas constituyen mecanismos que la ley concede a los

contratantes para que realicen el cruce de cuentas sobre la ejecución de un contrato y establece los escenarios y lapsos de tiempo en que les es permitido llegar a éstos, 9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección tercera Subsección C Consejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO Bogotá D.G., veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 0500123-31-000-1998-00038-01( 27777). Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 superar las dificultades y acudir a nuevos espacios para alcanzar entendimientos y así el cierre definitivo de las cuentas surtidas durante la ejecución contractual. La primera forma de liquidación corresponde al desarrollo del pacto contractual, pero en ausencia de éste, la ley autoriza a los contratantes, para que, de común acuerdo dentro de los cuatro meses siguientes a la expiración del término pactado para la ejecución del contrato, o a la expedición del acto administrativo que ordene. la terminación o a la fecha del acuerdo que la disponga, efectúen el cruce de cuentas, según lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. La segunda forma de liquidación corresponde a una decisión unilateral, que la ley le concede a la entidad estatal, para que establezca la liquidación del contrato y cierre esta etapa. La tercera forma de liquidación de los contratos, se surte en instancia jurisdiccional

dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral. Esta tercera forma de liquidación tiene su razón, en el entendido que las dos primeras posibilidades de liquidación que privilegian la autonomía de los contratantes no resultaron efectivas, debiéndose acudir a un tercero para que dirima los obstáculos y se concluya con la liquidación del contrato. Esta última modalidad de liquidación contractual, que realiza el juez del contrato, corresponde a una decisión que sale de la órbita interpartes y pasa a una instancia judicial. 3.4. Calificación de la Obra Civil Inconclusa Sobre la importancia de la expedición de la Ley 2020 de 2020 se señaló que, "Esta iniciativa está encaminada a identificar los principales factores de retrasos e incumplimiento en la contratación pública y a encontrar formas de mitigar esta problemática, teniendo en cuenta que involucra tanto a las entidades contratantes como a los contratistas. La iniciativa que se somete a la honorable Comisión VI del Senado de la República ofrece una herramienta técnica y de planeación para facilitar la toma de decisiones y el seguimiento necesario para atender las obras civiles inconclusas presentes en el territorio nacional."10 Se explica también que "Si bien la Ley 80 de 1993 y Ley 1474 de 2011, entre otras, otorga herramientas a los ordenadores del gasto y demás responsables de celebrar contratos para la construcción de obras públicas, a fin de asegurar la culminación y entrega de las obras, muchas de ellas no se terminan por diferentes fallas e irregularidades. Dentro de las posibles causas que derivan en obras inconclusas, se puede observar falta de planeación por parte de

los sujetos de control, presentes cuando se viabiliza un proyecto y se suscribe un contrato sin contar con los respectivos permisos de las autoridades competentes que se requieren de forma previa al desarrollo de las obras, lo cual genera mayores costos administrativos y de ejecución, que dan lugar a demoras. Se trata de un problema que se puede mitigar si tanto en la etapa precontractual y contractual se cumpliera con la estimación y asignación de los riesgos 10 Gaceta del Congreso 963, martes, 1 º de octubre de 2019, Página 12. INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 270 DE 2019 SENADO, 025 DE 2018 CÁMARA por medio de la cual se crea el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 previsibles que puedan afectar el equilibrio economIco del contrato cuando se ejecuta por fases, incurriendo en improvisaciones que tienen como consecuencia el aumento desmedido en el valor de la obra, o la disminución de las cantidades inicialmente proyectadas."11 Sobre las obras inconclusas en Colombia, señaló la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República que "se evidencia la importancia de hacerle seguimiento y vigilancia a las obras de infraestructura que el Gobierno y las demás entidades del orden nacional y territorial vienen ejecutando con recursos públicos, no solo para identificar cuáles

pueden ser posibles "elefantes blancos", sino para determinar cuáles requieren de una actuación eficiente, coordinada y eficaz para instar su terminación, evitar el detrimento patrimonial y promover la transparencia en la inversión de los recursos públicos."12 También la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, determinó que los principales factores que inciden en la existencia de obras inconclusas son: - Problemas con la elaboración del proyecto. - Falta de liquidez - Cambios en el proyecto - Fallas en el proceso de interventoría - Procesos administrativos o judiciales. Indica también esa entidad que "La composición del Registro Nacional de las Obras Civiles Inconclusas que se propone implementar, institucionaliza y complementa la experiencia obtenida a través del Observatorio de Transparencia y Anticorrupción, involucrando a más entidades estatales en su construcción y creando más canales de 13 participación de acuerdo a los objetivos del Gobierno Abierto." Es importante precisar que el objeto principal de la Ley 2020 de 2020, es que las entidades adopten decisiones para reparar las irregularidades presentadas en una obra que no cumple con el objeto contratado, pues al plantear las objetivos de la ley se indicó que ésta tiene entre otros fines, elaborar un diagnóstico que le permita a cada entidad pública valorar la viabilidad técnica, jurídica y financiera de terminar o demoler la obra, crear un sistema de prevención para detectar y atender oportunamente aquellas obras que se encuentran en riesgo de caer en estado de abandono, e incorporar un plan de acción y valoración de la viabilidad técnica, jurídica y financiera

de terminar o demoler la obra. En este contexto, en las voces del artículo 2º de la Ley 2020 de 2020, la calificación de una obra civil como inconclusa debe darse después, de contar un (1) año desde el vencimiento del término de la liquidación contractual, actuación que corresponde a la propia entidad estatal, para lo cual debe evaluar si la obra, no ha concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no está prestando el servicio para el cual fue contratada. Teniendo en cuenta el fin último de la Ley 2020 de 2020 y para los solos efectos de esta normativa, en el término de liquidación contractual, no es viable contar el término de caducidad de la acción contractual. 11 Gaceta del Congreso 963, martes, 1 º de octubre de 2019, Página 12. 12 ídem 13 Ídem Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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8 En este orden, debe interpretarse que el término de un año de que trata el artículo 2º de la Ley 2020 de 2020, debe contarse una vez vencido el plazo contractualmente pactado por las partes para ello, o en ausencia de este, cuatro meses para la liquidación bilateral en adición a las 2 de la liquidación unilateral, pues fue la intención del legislador que se determinen acciones prontas frente a las obras que presentan fallas en su puesta en marcha y cumplimiento de objetivos para la cual fueron

contratadas. Por otra parte, en cuanto al ejercicio de la función de vigilancia y control fiscal, la misma debe realizarse en forma oportuna y materializarse en acciones que permitan la optimización de los recursos públicos, para lo cual la jurisprudencia ha sido clara en señalar que una de las principales formas de la ejecución de los recursos públicos es a través del contrato estatal. Sobre la importancia y oportunidad para ejercer el control fiscal a los contratos estatales, ha indicado la Corte Constitucional: . La contratación estatal es uno de los ámbitos donde en mayor medida se involucra la gestión de recursos públicos, tanto por parte de las autoridades como de los particulares que intervienen en sus diferentes etapas. Desafortunadamente la experiencia también ha demostrado que representa uno de los escenarios en los cuales con frecuencia se registran graves anomalías en el manejo de esos fondos con el consecuente detrimento patrimonial del Estado. Es por ello por lo que el Congreso de la República ha procurado implementar herramientas que permitan no sólo reprimir penal y disciplinariamente los actos de desidia y corrupción, sino también resarcir los daños causados al erario derivados del incumplimiento de los deberes funcionales asignados."14 Bajo este entendido, ha explicado la Corte Constitucional la viabilidad para que las normas se interpreten en el contexto del control fiscal, pues es claro que, en el caso de la Contraloría General de la República, el legislador la ha dotado de precisas facultades para·velar por el buen uso de los recursos públicos. En este sentido, ha indicado la misma Corporación: "La lectura amplia que esta corporación ha venido efectuando en torno al control fiscal en general, y en la contratación pública en particular, se explica

conceptualmente en virtud del principio de interpretación conforme con la Constitución, según el cual "antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa una concordancia de dicha ley con la Constitución". Este postulado, que emana del principio de supremacía normativa de la Constitución, ha sido recogido por diversos tribunales, en el caso colombiano bajo la idea de que "el intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística". En 14 C 967 de 2012 Carrera 69 No.4435 Pisó 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 9 otras palabras, ha dicho la Corte, "la hermenéutica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme, según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política". Desde esta óptica, es necesario hacer una lectura armónica de la Constitución, y especialmente de los artículos 1 19 y 267, con el propósito de fortalecer la capacidad institucional de las autoridades a las cuales se ha encomendado esa función, procurando que su actividad no implique una interferencia indebida en las competencias de las autoridades para la administración y manejo de los fondos oficiales, pero velando siempre porque el control fiscal se cumpla de manera integral. La naturaleza amplia de esta función significa que no es

de recibo una hermenéutica de las normas legales encaminada a restringir o excluir el control fiscal cuando están comprometidos recursos públicos, en concreto en los procesos de contratación estatal. Por el contrario, a la luz del principio de interpretación conforme, debe entenderse que el control fiscal comienza desde el momento mismo en que una entidad o un particular disponen de fondos oficiales; incluye el proceso de manejo e inversión; y se proyecta también en la evaluación de los resultados obtenidos con la utilización de esos recursos de acuerdo con el grado de realización de los objetivos trazados, es decir, con posterioridad a la finalización y liquidación de los contratos estatales."15 (Resaltado fuera de texto) En este contexto, la interpretación del artículo 2º de la Ley 2020 de 2020, debe ser adecuada al fin de la norma, es decir, el término para determinar una obra como inconclusa es el de un año contado a partir de la liquidación: En la fecha pactada contractualmente; o dentro de los cuatro meses siguientes al plazo de la ejecución de la obra, o del acto administrativo que ordena su liquidación. Ha sido reiterativa la Corte Constitucional al señalar que "El intérprete tiene entonces • que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática­ finalística". Esto significa que, en virtud del principio de integridad de la Constitución, las distintas disposiciones de la Carta no deben ser interpretadas de manera aislada, sino de manera sistemática y tomando en cuenta la finalidad que cumplen. "16 En este contexto, se debe establecer el término para calificar una obra como

inconclusa, pues desde una interpretación finalística, con la expedición de la Ley 2020 de 2020, se busca determinar los principales factores de retrasos y encontrar formas de mitigar esta problemática, teniendo en cuenta que involucra tanto a las entidades contratantes como a los contratistas y no sería coherente con los fines de la normativa en comento, esperar a la liquidación en sede judicial para su determinación como obra inconclusa. Debe tenerse presente que la jurisprudencia ha señalado que, en la aplicación normativa que corresponde al ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, debe haber una interpretación amplia, así explicó la Corporación Constitucional que "de las 15 Ídem 16 C 147 de 1998 Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 10 normas constitucionales relacionadas con la vigilancia de la gestión fiscal y de los precedentes jurisprudenciales decantados sobre el particular. se deriva la necesidad de una hermenéutica amplia orientada al fortalecimiento del control fiscal en sus diversas manifestaciones: (i) en el control financiero, de gestión y de resultados: (ii) en los diferentes niveles de la administración pública: {iii) no sólo respecto de las autoridades. sino incluso de los particulares involucrados en el desarrollo de una gestión fiscal: (iv) y .e n . todos los sectores, etapas y actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales."17 (Subrayado del texto original) En consecuencia, en el caso objeto de estudio, cuando el artículo 2º de la Ley 2020

de 2020 dispone que debe contarse un año a partir de la liquidación contractual, debe interpretarse esta norma en armonía con las disposiciones constitucionales y legales, tales como los artículos 267 y 268 de la Constitución Política, los cuales disponen el ejercicio de la función de vigilancia y control fiscal en forma oportuna y en los términos que establece la ley. En consecuencia, al calificar una obra como inconclusa una vez transcurrido el año contado a partir del vencimiento del término pactado para la liquidación y en ausencia de este, el tétmino de la liquidación bilateral o unilateral, no se contraviene lo dispuesto en la Constitución Política ni en la ley, toda vez que el registro no limita la competencia de la entidad estatal, sino que le permite decidir sobre la intervención física de terminación o demolición de la misma. De igual manera la Ley es coherente con lo dispuesto en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política al señalar que las entidades Públicas p